2.1. Khái quát quá trình đổi mới tổ chức TTNN và đổi mới DNNN
2.1.2. Quá trình đổi mới các DNNN
Ở nước ta quá trình đổi mới DNNN gắn liền với đổi mới kinh tế và là một khâu trọng tâm của đổi mới kinh tế. Kể từ năm 1981 việc cải cách, đổi mới DNNN mới đi vào bước khởi đầu. Việc tổ chức sắp xếp, phát triển DNNN trước năm 1981 về cơ bản chỉ là những biện pháp có tính chất hành chính, thực chất nó chỉ là những biện pháp cải tiến quản lý của cơ chế và mô hình kinh tế cũ. Hội nghị BCHTW Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ 6 khoá IV tháng 9 năm 1979 là mốc khởi đầu của công cuộc đổi mới quản lý kinh tế của nước ta. Tại hội nghị này, lần đầu tiên Đảng ta đã đề ra quan điểm phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, thực tế là xoá bỏ những rào cản, xoá bỏ ngăn sông, cấm chợ, tạo điều kiện “cho sản xuất bung ra” và thừa nhận sự tồn tại của nhiều thành phần kinh tế. Nhất là từ khi có chỉ thị 100 của Ban bí thư (31/1/1981) về “cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp” thì một môi trường kinh tế hàng hoá mới thật sự mở ra cho các DNNN. Nhờ có sự tác động này, những cải cách, đổi mới trong công nghiệp mới thực sự bắt đầu và thực chất là diễn ra chủ yếu ở các DNNN.
2.1.2.1. Giai đoạn từ 1981 – 1989
Quyết định 25/CP (1981) của Chính phủ cho phép các DNNN xây dựng thành 3 loại kế hoạch: A, B và C; trong đó kế hoạch C của doanh nghiệp được tự do trao đổi sản phẩm theo giá cả thị trường. Đây là một điểm mốc quan trọng của quá trình đổi mới DNNN và chủ yếu là đổi mới về cơ chế quản lý. Sự đổi mới này được diễn ra từ từ, đan xen cả những yếu tố của cơ chế cũ lẫn những yếu tố của cơ chế mới; trong đó bản thân cơ chế cũ không còn nguyên vẹn và đang bị phá vỡ, còn cơ chế mới mới đang manh nha hình thành. Trong thời kỳ này các DN được tự chủ một phần và có thể “phá rào” thoát khỏi sự ràng buộc của cơ chế cũ. Nên không ít DNNN đã tận dụng tối đa những lợi thế này. Một mặt, DN vẫn ra sức xin vật tư, tiền vốn, thiết bị máy móc, xin giảm chỉ tiêu kế hoạch, giảm nộp ngân sách… Mặt khác, lại ra sức đòi tự chủ, đòi thoát khỏi sự
quản lý của các cơ quan chủ quản, đòi được tự do quyết định mọi việc, trong đó có sự phân phối ăn chia. Có những DN “phá rào” vì lợi ích chung, nhưng không loại trừ có những DN “phá rào” vì lợi ích riêng, làm thiệt hại đến lợi ích Nhà nước và xã hội…
Việc đổi mới ở giai đoạn này chủ yếu tập trung vào việc tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc của cơ chế cũ. Vì thế nó đã cởi trói, giải phóng được những tiềm năng sẵn có của các DN, đã cải tiến cơ bản khâu phân phối lưu thông và đã thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Việc cho phép các DNNN được tự bố trí các nguồn lực sản xuất theo 3 loại kế hoạch đã có ý nghĩa rất quan trọng trong việc phát huy tính năng động, sáng tạo của cơ sở, từng bước đưa các yếu tố của thị trường vào cơ chế quản lý doanh nghiệp. Tuy nhiên, các biện pháp của giai đoạn này vẫn còn mang tính chất nửa vời, chắp vá dẫn đến hệ quả của nó là khó hạch toán, khó kiểm soát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DN.
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, đổi mới DNNN thực sự trở thành trung tâm của tiến trình đổi mới, được cụ thể hoá bằng Nghị định 217/HĐBT và tiếp sau đó là Nghị quyết hội nghị Trung ương 6 khoá VI (1989), toàn bộ hệ thống kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường, các DNNN được thực hiện theo cơ chế giá kinh doanh, cả nước là một thị trường thống nhất đã thúc đẩy mạnh mẽ tiến trình đổi mới các DN.
Đây là một bước ngoặt trong đổi mới cơ chế quản lý DNNN, đa số các doanh nghiệp đã chuyển sang hạch toán kinh doanh theo nguyên tắc thị trường. Quá trình thương mại hoá này đã bắt buộc các doanh nghiệp phải định hướng vào thị trường, tuân theo các quy luật của thị trường; đồng thời cũng đòi hỏi các DN phải tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất kinh doanh. Mặt khác, khi các DN đã chuyển từ kế hoạch trực tiếp sang kế hoạch gián tiếp, Nhà nước bước đầu đã xoá bỏ dần sự bao cấp từ ngân sách Nhà nước, huỷ bỏ chế độ hai giá, DN phải tự hạch toán kinh doanh theo giá cả thị trường. Quyết định 217/HĐBT đã trao quyền tự chủ rất rộng rãi cho DN nhưng lại không có những biện pháp thanh tra, kiểm soát tương ứng. Do đó, các DNNN lại trao
quyền tự chủ đó cho các bộ phận, chi nhánh hay thậm trí là tổ, đội và cá nhân tìm kiếm, ký kết hợp đồng làm ăn… làm cho nền kinh tế trở lên rất sôi động, nhưng cũng không ít những nghịch lý, tiêu cực ra gây cho nền kinh tế.
Nhìn chung, các DNNN ở giai đoạn này đã từng bước được đổi mới và phát triển. Một số DN bước đầu hoạt động kinh doanh đã mang lại hiệu quả, ngược lại một số khác không thích nghi được với cơ chế thị trường, nên làm ăn không có hiệu quả hoặc thua lỗ trở thành gánh nặng cho ngân sách Nhà nước. Về tổng thể, các DNNN vẫn giữ được vai trò của mình trong nền kinh tế, chiếm trên dưới 35% GDP và đóng góp 60% cho ngân sách Nhà nước.
2.1.2.2. Giai đoạn từ 1990 – 1998
Giai đoạn đổi mới mạnh mẽ của các DNNN là từ khi có Quyết định 315/HĐBT (9/1990) và Nghị định 388/HĐBT (11/1991) của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ). Về cơ chế quản lý đây là thời kỳ cơ chế quản lý mới đã dần được ổn định và từng bước đi vào hoàn thiện. Các DNNN đã trở thành những chủ thể sản xuất kinh doanh độc lập, được bình đẳng trước pháp luật và tự chịu trách nhiệm trong các hoạt động sản xuất kinh doanh của mình. Nhà nước đã quản lý nền kinh tế bằng kế hoạch, bằng pháp luật, bằng chính sách và các công cụ quản lý vĩ mô, không can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của các DN. Đặc biệt, Nhà nước đã giảm mạnh việc bao cấp, bù lỗ cho các DN, để DN “tự bơi” trong môi trường cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác. Cơ chế quản lý DNNN trong giai đoạn này có thể khái quát bởi mấy đặc trưng sau:
- Chế độ bao cấp qua ngân sách Nhà nước cơ bản đã bị xoá bỏ, thay vào đó là việc trao quyền tự chủ cho DN trong sản xuất kinh doanh, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình. Cơ chế này đã được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật, nhất là Luật DNNN. Ngoài ra, Quyết định 315/HĐBT còn quy định những điều kiện chế định về giải thể, phá sản DNNN. Quan hệ giữa Nhà nước và DNNN là quan hệ giữa chủ sở hữu giao vốn còn DN
là người trực tiếp quản lý, sử dụng vốn theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn.
- Lợi ích của DNNN và người lao động được thừa nhận thông qua quy chế tuyển dụng lao động, chế độ tiền lương gắn với hiệu quả sản xuất kinh doanh, quy chế quản lý tài chính theo Nghị định 59/CP (10/1996) của Chính phủ về khấu hao, trích lập quỹ và phân chia lợi nhuận…
- Về cơ bản, kế hoạch Nhà nước không còn mang tính chất bắt buộc như trước đây mà chỉ còn mang tính chất hướng dẫn hay định hướng. Các sản phẩm cũng như nhiều yếu tố sản xuất khác như: sức lao động, nguyên vật liệu, thiết bị máy móc, vốn… đã trở thành hàng hoá. DNNN đã thực sự hoạt động theo cơ chế thị trường, tuân theo các quy luật vốn có của thị trường. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn một số yếu tố khác như: tài chính, tín dụng hay đất đai vẫn còn một phần bao cấp… nhưng chủ trương chung là giảm dần những ưu đãi này và tiến tới bình đẳng như mọi DN khác.
- Chế độ chủ quản theo kiểu hành chính trước kia đã dần được xoá bỏ, thay vào đó là hệ thống pháp luật và quan hệ đầu tư giao vốn. Tuy nhiên, ở giai đoạn này chế độ sở hữu vẫn chưa tìm được một hình thức thích hợp, vẫn còn thể hiện cả chế độ chủ quản hành chính lẫn cơ chế quản lý vốn theo kiểu đại diện.
- Về mặt tổ chức, việc sắp xếp, đổi mới các DNNN theo Quyết định 388/HĐBT và các Quyết định 90/CT, 91/CT đã thu gọn được hơn một nửa đầu mối quản lý, trong đó có 1/3 là giải thể, 2/3 là nhập vào đơn vị khác. Số lượng DNNN chỉ còn gần 6.000. Quy mô vốn bình quân của các DN tăng lên, nhưng năng lực sản xuất và sức cạnh trạnh của DN còn yếu. Đã hình thành 17 Tổng công ty Nhà nước (Tổng công ty 91) và 76 Tổng công ty 90. Mục tiêu thành lập các Tổng công ty là nhằm chuyển sang cơ chế chuyên môn hoá và hợp tác hoá theo kiểu mới, dựa theo nguyên tắc thị trường để từ đó giảm chức năng chủ quản hành chính cũng như tạo mũi nhọn phát triển kinh tế. Song trong thực tế, mục tiêu này chưa đạt được như mong muốn; đồng thời lại nảy sinh vấn đề độc quyền, quản lý chồng chéo và xung đột lợi ích.
2.1.2.3. Giai đoạn từ 1998 đến nay
Thực hiện Nghị quyết hội nghị lần thứ 4 khoá VIII (1998) và Nghị quyết hội nghị lần thứ 3 khoá IX (2001), Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản để cụ thể hoá việc tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN. Nội dung đổi mới DNNN trong giai đoạn này là tiếp tục đổi mới sâu sắc hơn cơ chế quản lý và chủ động tích cực tổ chức lại hệ thống DNNN, nhằm nâng cao hiệu quả và chất lượng hoạt động của các DNNN. Mục tiêu và nhiệm vụ đổi mới của giai đoạn này là:
- Cơ cấu lại hệ thống DNNN theo hướng Nhà nước chỉ đảm nhiệm các lĩnh vực, các khâu mà Nhà nước làm tốt hơn tư nhân. Những lĩnh vực mà tư nhân làm tốt thì chuyển giao cho họ, theo các kênh khác nhau như: cổ phần hóa, bán, khoán hoặc cho thuê DNNN... Tuy nhiên, việc tổ chức lại DNNN ở giai đoạn này cần chú trọng đến chất lượng của DNNN. Do đó, các vấn đề tài chính không lành mạnh, lao động dư thừa, công nghệ cũ, lạc hậu phải được giải quyết căn bản, đồng bộ trên cơ sở quy hoạch tổng thể giữa kinh tế trung ương với kinh tế địa phương, giữa vùng và lãnh thổ.
- Thực hiện chế độ công ty trách nhiệm hữu hạn đối với DNNN giữ 100% vốn. Tập trung giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước và DN theo hai hướng: tìm hình thức thích hợp để thể chế hoá có hiệu quả quyền sở hữu của Nhà nước và xác lập cơ chế thanh tra, kiểm soát có hiệu lực mà không gây khó khăn cho DN. Thực chất, đây là giai đoạn đi vào hoàn thiện cơ chế quản lý DN, phân biệt rõ chức năng của cơ quan đại diện quyền sở hữu với chức năng điều hành sản xuất, kinh doanh của DN. Với mục đích vừa đáp ứng được yêu cầu của thị trường, vừa đảm bảo vai trò định hướng của Nhà nước đối với nền kinh tế.
- Cải thiện môi trường sản xuất kinh doanh cho DNNN trên cả hai phương diện: tạo vị thế chủ động cho DN để tạo sức mạnh cạnh tranh trên thương trường, đồng thời xoá bỏ bao cấp để DN thực sự tự chủ, kinh doanh có hiệu quả; đổi mới và lành mạnh hoá tài chính của DN.
- Đổi mới và hiện đại hoá một bước quan trọng công nghệ và quản lý của đại bộ phận DNNN. Đầu tư phát triển và thành lập mới DNNN khi cần thiết và nâng cao hiệu quả hoạt động của các Tổng công ty nhà nước…
Trong quá trình thực hiện đổi mới, sắp xếp lại các DNNN, kết quả cho thấy là rất khả quan và tích cực, hiệu quả hoạt hoạt động của các DN được tăng lên, nhất là đối với các DN cổ phần hoá. Sau đây là một số kết quả cụ thể:
Về số lượng DN: theo “Thông báo nội bộ” tháng 9 năm 2004 của Ban Tư tưởng – Văn hoá Trung ương: việc sắp xếp, đổi mới DNNN, nhất là cổ phần hoá DNNN trong thời gian qua có nhiều cố gắng, đầu năm 1992 cả nước có 12.000 DN, cuối năm 2000 còn 5.655 DN và đến cuối năm 2003 chỉ còn 4.296 DN. Trong đó có 18 Tổng công ty “91”, 74 Tổng công ty “90” và đã có 1.557 DNNN được cổ phần hoá. Đây là một nỗ lực lớn của Đảng, Nhà nước và các cấp, các ngành trong thời gian vừa qua.
Về tổng số vốn: theo số liệu của Ban đổi mới và phát triển DNNN, tổng số vốn của các DNNN khi tiến hành sắp xếp (2001) khoảng 160.000 tỷ VNĐ (hơn 10 tỷ USD), khi đánh giá lại số vốn cũng chỉ khoảng 190.000 tỷ VNĐ (không tính giá đất). Trong đó, các DN có 100% vốn nhà nước là 135.000 tỷ VNĐ và tập trung chủ yếu vào các Tổng công ty như: Dầu khí, Hàng không, Xi măng, Sắt thép, Bưu chính viễn thông… riêng 18 Tổng công ty “91” đã nắm giữ trên 100.000 tỷ VNĐ. Như vậy, bình quân một DNNN (100% vốn) có khoảng 71 tỷ VNĐ, có 480 DN có số vốn dưới 5 tỷ VNĐ (26,2%).
Cơ cấu DNNN bước đầu đã được điều chỉnh hợp lý hơn, quá trình tích tụ và tập trung vốn đã được hình thành, một số DN đã đi vào đầu tư theo chiều sâu như: Ngân hàng, Hàng không, Dầu khí, Bưu chính viễn thông… nhằm nâng cao năng lực sản xuất và sức cạnh tranh trên thương trường.
Năm 2002, các DNNN đã đóng góp 39,5% giá trị sản lượng công nghiệp, trên 50% kim ngạnh xuất khẩu và 39,2% ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, quá trình đổi mới chưa giải quyết được vấn đề hiệu quả, chất lượng và sức cạnh tranh của DNNN. Hiện tại, các DNNN còn có những tồn tại và khó khăn sau:
- Năm 2002 có 20% DN bị lỗ, 40% DN hoà vốn hoặc hoạt động cầm chừng, 40% DN gọi là có lãi. Năm 2003 vẫn còn 13,5% DN bị lỗ, nhiều DN có lãi hoặc hoà vốn chủ yếu là do chính sách tài chính của Nhà nước như: xoá nợ, trợ cấp xuất khẩu, lãi suất ưu đãi…
- Sức cạnh tranh trong khu vực và quốc tế kém, nhiều mặt hàng, nhất là đối với các hàng hoá nông, lâm, thuỷ sản còn kém hơn cả các DN ngoài quốc doanh (xếp thứ 62/75 nước).
- Tài chính thiếu lành mạnh, sự tin cậy của các đối tác cũng như của nhân dân ngày một giảm. Nợ quá hạn vẫn chiếm tỷ lệ cao, các DNNN chiếm 74,8% tổng số nợ quá hạn của Ngân hàng thương mại quốc doanh.
Ngoài ra, Nhà nước vẫn còn sử dụng nhiều biện pháp để trợ giúp các DN như: miễn giảm thuế, cho vay ưu đãi, xoá nợ, khoanh nợ… các cơ quan chức năng vẫn còn can thiệp khá sâu vào DN mà không phải chịu trách nhiệm về vật chất, đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động kinh doanh DN, thậm trí còn tạo ra những cơ hội cho một số cán bộ quản lý DN tham ô, tham nhũng...
- Bộ máy quản lý còn cồng kềnh, thiếu năng động và kém hiệu quả. Tình trạng lao động của nhiều DN dư thừa, trong khi đó lại thiếu lao động kỹ thuật và cán bộ quản lý giỏi. Hiện tại, hệ thống pháp luật chưa tạo điều kiện để DNNN tự giải quyết lao động dư thừa và thu hút lao động giỏi. Ngược lại, các Giám đốc DNNN lại chịu sức ép khá lớn về lo thu nhập cho người lao động, đôi khi nhiệm