7. Kết cấu của luận văn
2.3. Ưu điểm, hạn chế bất cập việc thực hiện pháp luật về tạm giữ tang
chính
2.3.1. Ưu điểm
Trong bối cảnh chế độ xã hội tuân thủ hiến pháp và pháp luật như nước ta hiện nay, những trường hợp có hành vi vi phạm pháp luật đều phải bị xử lý. Tùy theo tính chất và mức độ nghiêm trọng của hành vi mà tổ chức, cá nhân phải chịu trách nhiệm về hình sự hoặc bị xử lý về hành chính. Có thể nói, bên cạnh quy định của pháp luật về hình sự thì các quy định về xử lý hành chính tại Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là một trong những công cụ quan trọng việc duy trì trật tự quản lý nhà nước. Một trong những vấn đề quan trọng để đảm bảo quyết định xử phạt vi phạm hành chính đảm bảo tính kịp thời, góp phần giáo dục, răn đe, phòng ngừa các hành vi vi phạm hành chính của tổ chức, cá nhân đó là phải đảm bảo quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải được ban hành đúng thời hạn và đúng thẩm quyền.
Thứ nhất, những trường hợp không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Khi phát hiện một tổ chức hoặc cá nhân có hành vi vi phạm hành chính thì trong thời hạn quy định, người có thẩm quyền có trách nhiệm phải ra quyết định xử phạt để áp dụng hình thức xử phạt và các biện pháp cần thực hiện để khắc phục hậu quả nếu có đối với người vi phạm. Tuy nhiên, trong một số trường hợp người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt, cụ thể như sau:
– Một số trường hợp mà người vi phạm không bị xử phạt theo quy định tại Điều 11 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 như: người thực hiện hành vi không có năng lực trách nhiệm hoặc chưa đủ tuổi, người thực hiện hành vi do phòng vệ chính đáng hoặc do sự kiện bất ngời, bất khả kháng.
– Do không xác định được tổ chức, cá nhân nào đã thực hiện hành vi vi phạm.
– Hành vi vi phạm được xác định là đã hết thời hiệu để xử phạt hoặc thời hạn ra quyết định xử phạt.
– Đối tượng thực hiện hành vi không còn tồn tại (cá nhân đã chết hay mất tích, tổ chức bị giải thể hay phá sản).
– Do có dấu hiệu về hình sự phải thực hiện chuyển hồ sơ vụ việc. Thứ hai, về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Đối với hành vi vi phạm hành chính không lập biên bản quy định tại Điều 56 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì quyết định xử phạt được ban hành tại chỗ.
Thời hạn để người có thẩm quyền phải ra quyết định xử phạt đối với đối tượng thực hiện hành vi vi phạm được quy định tại Điều 66 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 như sau:
– Khi đối tượng có hành vi vi phạm bị lập biên bản, thì trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày đó người có thẩm quyền phải ra quyết định xử phạt vi phạm
– Riêng đối với trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp hay trường hợp cần phải giải trình thì thời hạn ra quyết định xử phạt sẽ được kéo dài hơn nhưng tối đa không được quá 30 ngày kể từ ngày đối tượng đó bị lập biên bản về hành vi vi phạm.
– Nếu do tính chất của vụ việc là đặc biệt nghiêm trọng, nhiều tình tiết phức tạp và phải giải trình mà người có thẩm quyền giải quyết cần có thêm thời gian nhằm xác minh hay thu thập thêm về chứng cứ thì thời hạn ra quyết định có thể được gia hạn. Thời gian được gia hạn theo quy định là không quá 30 ngày, việc gia hạn phải được báo cáo đến thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền bằng văn bản để xin gia hạn.
- Đối với vị trí vai trò của Chủ tịch UBND phường trong việc thực hiện pháp luật về tịch thu tang vật, tạm giữ, tạm giữ giấy phép, chứng chỉ hành nghề thông qua việc quy định tại Nghị định 167/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, ATXH và phòng chống tệ nạn xã hội, phòng cháy chữa cháy, phòng chống bạo lực gia đình; Nghị định 171/2013/NĐ-CP của Chính phủ về xử lý hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, đường sắt, Nghị định 81/2013/NĐ –CP ngày 19/07/2013 quy định chi tết một số điều và biện pháp thi hành luật xử phạt vi phạm hành chính; Nghị định 46/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ…là cơ sở quan trọng thể hiện quyền lực quan trọng để tạo điều kiện nhằm tăng cường chức năng, nhiệm vụ của Chủ tịch UBND phường trong việc thực hiện thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực theo quy định của pháp luật.
Như vậy, thẩm quyền xử phạt theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 đã được tăng cường cho cấp cơ sở. Điều này không chỉ đảm bảo tính kịp thời và hiệu quả của việc xử phạt hành chính, góp phần hoàn thiện quản lý nhà nước về hành chính.
2.3.2. Hạn chế
a) Quy định về ủy quyền, giao quyền và vắng mặt trong Luật Xử lýVPHC chưa rõ ràng, khó áp dụng
Khoản 3 Điều 54 Luật xử lý vi phạm hành chính quy định: “Cấp phó được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt VPHC của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác”. Thế nào là “giao quyền”, thế nào là “ủy quyền”. Đến nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ủy quyền thường được sử dụng, đó là phải có văn bản ủy quyền trong đó người ủy quyền phải giới hạn về thời gian và nội dung và văn bản ủy quyền được xem là cơ sở pháp lý khi ban hành các văn bản.
Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 87 Luật Xử lý VPHC quy định: “Người có thẩm quyền cưỡng chế có thể giao quyền cho cấp phó. Việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền. Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác” [21]. Trong quy định này có thể hiểu việc giao quyền chỉ xảy ra trong những trường hợp đặc biệt như thủ trưởng vắng mặt. Hơn nữa, Điều 87 chỉ quy định giao quyền mà không quy định việc ủy quyền.
Về quy định “vắng mặt” khi giao quyền, thực tiễn, các chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng quy định này rất lúng túng vì chưa hiểu phạm vi của quy định “vắng mặt” như thế nào, vắng mặt là không có mặt tại trụ sở cơ quan khi có lý do chính đáng hay là vắng mặt khi đi công tác khỏi địa phương.
Quyền giải trình của người VPHC được quy định trong Luật Xử lý VPHC thể hiện rõ ý nghĩa trong việc hạn chế bớt khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình, tạo cơ chế để người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính có cơ hội để tự bảo vệ quyền và lợi ích của mình hoặc nhờ người đại diện hoặc luật sư. Đây là điểm tiến bộ của pháp luật về xử lý VPHC nhằm hướng tới mở rộng dân chủ, bảo vệ tốt hơn các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và hạn chế bớt việc khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình. Cụ thể:
- Đối với hành vi VPHC mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn;
- Đối với hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật quy định áp dụng mức phạt tiền tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên đối với cá nhân, từ 30.000.000 đồng trở lên đối với tổ chức thì cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.
Quy định này thể hiện những bất cập sau:
Thứ nhất, cá nhân, tổ chức nếu bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hoặc phương tiện sử dụng trong VPHC sẽ không được quyền giải trình là sự bất hợp lý, gây thiệt thòi rất lớn cho những đối tượng bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính. Trong nhiều trường hợp, thậm chí nhiều tang vật phương tiện còn có giá trị lớn hơn gấp nhiều lần so với số tiền bị xử phạt là 15triệu đồng hay 30 triệu đồng.Vì vậy, việc liệt kê thiếu sót có thể coi là một thiếu sót trong việc liệt áp dụng quyền giải trình của cá nhân, tổ chức vi phạm, cần sớm được bổ sung nhằm
hoàn thiện quy định pháp luật về xử phạt và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức.
Thứ hai, với quy định hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn sẽ tạo ra hai cách hiểu:
(1) Chỉ khi hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính thì mới có quyền giải trình;
(2) Hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung cũng có quyền giải trình.
Nếu như cách hiểu thứ (1) thì chỉ có một số rất ít trường hợp mà hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính mới có quyền giải trình. Ví dụ Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình chỉ quy định hình thức phạt cảnh cáo và phạt tiền là hình thức xử phạt chính nên chỉ có những hành vi vi phạm nào bị phạt tiền từ 15 triệu đồng trở lên thì mới có thủ tục giải trình. Hoặc trường hợp Nghị định số171/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt chỉ có khoản 10 Điều 6 quy định tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe 24 tháng như là hình thức xử phạt chính (trong trường hợp có Giấy phép lái xe) hoặc phạt tiền từ 08 triệu đồng đến 10 triệuđồng (trong trường hợp không có Giấy phép lái xe hoặc có nhưng đang bị tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe) đối với người điều khiển xe trên đường mà trong cơ thể có chất ma túy.
Nếu theo cách hiểu thứ hai (2) thì có rất nhiều trường hợp người vi phạm hành chính có quyền giải trình, như các hành vi vi phạm quy định tại điểm b, điểm c khoản 4 Điều 6 của Nghị định số171/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt thì hành vi “Điều khiển xe không đi bên phải theo chiều đi của mình; đi không đúng phần đường hoặc làn đường quy định; hoặc điều khiển xe chạy dưới tốc độ tối thiểu trên những đoạn đường bộ có quy định tốc độ tối thiểu cho phép sẽ bị xử phạt tiền từ 800.000 đồng đến 1.200.000 đồng, xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe một tháng”, hành vi này có hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe một tháng. Đây là những hành vi vi phạm rất phổ biến nên nếu nhiều người vi phạm cùng muốn thực hiện quyền giải trình của mình thì các cơ quan nhà nước sẽ không thể đủ nhân lực, cơ sở vật chất để đảm bảo thực hiện.
Thứ ba, thủ tục giải trình khó áp dụng trong thực tiễn một số lĩnh vực, cụ thể cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức phiên giải trình trực tiếpvà có trách nhiệm nêu căn cứ pháp lý và tình tiết, chứng cứ liên quan đến hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả dự kiến áp dụng đối với hành vi vi phạm. Quy định này khó có tính khả thi vì thực tiễn các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là ở các thành phố trực thuộc trung ương có số lượng công việc rất nhiều, các vụ việc xử phạt vi phạm hành chính cũng nhiều nên khó có thể sắp xếp tổ chức thực hiện phiên giải trình trực tiếp trong một khoảng thời gian quá ngắn. Quy định này cũng chưa phù hợp với thực tế trong trường hợp người có thẩm quyền xử phạt là Chủ tịch UBND cấp phường, sau đó ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cấp phường, lúc này Phó Chủ tịch UBND cấp phường (không thể ủy quyền lại việc xử lý vi phạm hành chính cho người khác) không thể đảm bảo vừa giải quyết công việc quản lý
vừa trực tiếp giải trình với những nội dung chi tiết như trên. Vì vậy hiện nay, một số địa phương đã quy định trong trường hợp này người có thẩm quyền xử phạt là Chủ tịch UBND phường có quyền ủy quyền cho người khác thay mặt Chủ tịch UBND phường tổ chức phiên giải trình nhằm đảm bảo cho các phiên giải trình nhanh chóng, kịp thời. Quy định này có thể hiểu “người khác” đây không chỉ là Phó Chủ tịch UBND cấp phường[30].
Bất cập trong quy định về xử lý tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề bị tạm giữ theo thủ tục hành chính.
So với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, Luật Xử lý vi phạm hành chính đã có một bước tiến quan trọng đó là quy định phương án xử lý đối với trường hợp chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp giao tài sản cho cá nhân, tổ chức. Theo đó thì chỉ khi “chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp có lỗi cố ý trong việc để người vi phạm sử dụng tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 26 của Luật này thì tang vật, phương tiện đó bị tịch thu sung vào ngân sách nhà nước” (khoản 1 Điều 126).
Đối với lỗi vô ý hoặc không có lỗi (giao ngay tình) thì phải trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp. Đồng thời, Luật cũng quy định khi trả lại cho chủ sở hữu, người quản lý, người sử dụng hợp pháp kể cả trường hợp tang vật, phương tiện bị tạm giữ do chiếm đoạt, sử dụng trái phép để vi phạm hành chính thuộc trường hợp bị tịch thu thì cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm vào ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính hoàn toàn không quy định trường hợp nếu cá nhân, tổ chức vi phạm không nộp hoặc không thể nộp (do hoàn cảnh kinh tế) một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện
pháp có được nhận lại tang vật, phương tiện của mình hay không. Chính sự không rõ ràng này dẫn đến thực trạng có sự giải quyết không thống nhất từ chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật và thường giải quyết theo xu hướng thúc ép cá nhân, tổ chức vi phạm nộp khoản tiền tương ứng mới đồng ý để chủ sở hữu, người sử dụng, quản lý hợp pháp nhận lại tang vật, phương tiện. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ tới quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở