ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM

6. Kết cấu của đề tài

2.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM

2.3.1. Những thành công trong công tác quản lý nợ công

Thời gian gần đây, công tác quản lý nợ của Việt Nam đã đạt đƣợc những tiến bộ đáng kể, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nƣớc, cụ thể là:

- Thông qua hoạt động vay nợ, Chính phủ và chính quyền địa phƣơng các cấp đã huy động đƣợc nguồn vốn khá lớn cho đầu tƣ phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo quản lý nợ trong các giới hạn an toàn.

- Hoạt động huy động vốn trong nƣớc của Chính phủ thông qua phát hành tín phiếu, trái phiếu Chính phủ cũng đã giúp hình thành thị trƣờng trái phiếu Chính phủ trong nƣớc, một thành tố khá quan trọng để hình thành thị trƣờng tài chính hoàn chỉnh. Trái phiếu Chính phủ đƣợc niêm yết và giao dịch trên thị trƣờng chứng khoán đã góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trƣờng trái phiếu Chính phủ nói riêng và phát triển thị trƣờng vốn trong nƣớc nói chung.

- Trong công tác quản lý nợ, các văn bản pháp lý ngày càng đƣợc hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là

trong lĩnh vực quản lý nợ nƣớc ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan quản lý.

- Công tác trả nợ Chính phủ trong và ngoài nƣớc luôn đƣợc thực hiện đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra nợ quá hạn nhƣ những năm về trƣớc. Việc tích cực đàm phán xử lý các khoản nợ cũ với các chủ nợ nƣớc ngoài (thuộc Câu lạc bộ Pari, Câu lạc bộ Luân Đôn) đã giúp giảm đáng kể nghĩa vụ nợ của Việt Nam.

- Việt Nam có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này

hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn, tình trạng thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa nhƣ một “tuyên ngôn” của Việt Nam đối với các nhà tài trợ về mức độ nhất quán, tính minh bạch trong công tác quản lý nợ công của Việt Nam.

- Luật Quản lý nợ công đã có bƣớc tiến trong việc quy định nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lƣợc nợ dài hạn và Chƣơng trình quản lý nợ trung hạn. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lƣợc nợ dài hạn, chƣơng trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò

Người vay nhân danh Nhà nƣớc và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ƣớc quốc tế về ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.

2.3.2. Một số vấn đề tồn tại trong công tác quản lý nợ công

Một là, cách hiểu về nợ công quá hẹp, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt Nam. Theo cách định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm

2009, nợ công bao gồm ba loại chính là nợ chính phủ, nợ chính quyền địa phƣơng và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Ba loại nợ này xác định những trách nhiệm trả nợ trực tiếp của Chính phủ và phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, cách quy định nợ công của Việt Nam hiện nay là chƣa đầy đủ, thể hiện ở những điểm sau:

- Nợ công không tính đến các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối. Thực tế, trong cách định nghĩa phổ biến về nợ công của những tổ chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này đƣợc xếp vào nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tƣ nhân, cuối cùng thì Nhà nƣớc cũng phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà Nhà nƣớc có 100% vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp lý, đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thƣờng. Về thực tiễn, các doanh nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận đƣợc với các nguồn vốn tài trợ thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phƣơng châm kinh tế nhà nƣớc giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nƣớc nắm 100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tƣởng hơn vào khả năng quản lý nợ của Việt Nam.

- Các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam không đƣợc xếp vào nợ công là không hợp lý. Ngân hàng Phát triển Việt Nam đƣợc thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tƣớng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tƣ phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nƣớc theo quy định của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính nhƣ các ngân hàng thƣơng mại thông thƣờng. Ngân hàng Phát triển Việt Nam đƣợc Chính phủ đảm bảo khả năng thanh toán, đƣợc miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nƣớc theo quy định của pháp luật. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam

đƣợc xem nhƣ là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam.

Hai là, chưa có các quy định về chính sách và chiến lược nợ công của Việt Nam. Hiện nay, Luật Quản lý nợ công thể hiện không rõ ràng về chính sách đối với nợ công. Chƣa có một điều khoản nào quy định cụ thể về nội dung này. Chính sách nợ công là một trong những kim chỉ nam quan trọng để tăng cƣờng hiệu quả của quản lý nợ công, do đó cần đƣợc quy định cụ thể và nhất quán hơn. Bên cạnh đó, mặc dù chiến lƣợc nợ đƣợc coi là một trong những công cụ để quản lý nợ công, nhƣng không có nội dung nào quy định về chiến lƣợc nợ trong Luật Quản lý nợ công. Bổ sung nội dung này vào Luật là hết sức cần thiết, nhằm minh bạch hóa quan điểm và chủ trƣơng của Nhà nƣớc Việt Nam đối với các nhà tài trợ và đối với hoạt động quản lý, sử dụng nợ công.

Ba là, còn nhầm lẫn giữa hoạt động quản lý nhà nước và hoạt động giám sát. Chức năng quản lý nhà nƣớc đƣợc thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh giá, phân tích và đƣa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nƣớc một cách hiệu quả.

CHƢƠNG 3

MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

3.1. MỤC TIÊU VÀ PHƢƠNG HƢỚNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG 3.1.1. Mục tiêu quản lý nợ công

Xác định phƣơng hƣớng chủ đạo trong công tác thu hút và sử dụng vốn vay trong và ngoài nƣớc của Chính phủ nhằm bổ sung có hiê ̣u quả nguồn vố n đầu tƣ phát triển kinh tế – xã hội. Đồng thời, chuyển giao công nghê ̣ , nâng cao năng lƣ̣c quản lý nhằm góp phần đóng góp đẩy ma ̣nh tăng trƣởng , nâng cao sƣ́c ca ̣nh tranh của nền kinh tế. Tiếp tu ̣c đổi mới, hoàn thiện chính sách và cơ chế quản lý nợ công , hoàn thiện bộ máy quản lý nợ từ trung ƣơng đến địa phƣơng phù hợp với tƣ̀ng thời kỳ đồng thời phối hợp , gắn kết chă ̣t chẽ với chính sách tiền tệ , tài khóa khác góp phần tăng hiệu quả của chính sách huy đô ̣ng, sƣ̉ du ̣ng vốn vay nhằm nâng cao vai trò , hiê ̣u quả của chính sách tài khóa trong điều hành kinh tế vĩ mô phục vụ sự nghiệp CNH -HĐH đất nƣớc , đảm bảo khả năng trả nợ , tính độc lập tự chủ và an toàn cho nền tài chính quốc gia trong bối cảnh đẩy ma ̣nh hô ̣i nhâ ̣p khu vƣ̣c và toàn cầu.

Theo Bộ Tài chính, thời gian tới, áp lực phải tăng chi rất lớn (đầu tƣ cơ sở hạ tầng, chi trả các khoản nợ đến hạn, chi thực hiện các chính sách an sinh xã hội đã đƣợc ban hành, đảm bảo các nhiệm vụ của quốc phòng, an ninh trong tình hình mới và ƣu tiên dành nguồn để cải cách tiền lƣơng), trong khi thu NSNN khó có khả năng tăng mạnh để đủ đáp ứng nhu cầu tăng chi. Định hƣớng điều hành chính sách tài khóa giai đoạn 2016-2020 sẽ bám sát mục tiêu giảm dần bội chi NSNN, phù hợp với khả năng huy động và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Bên cạnh đó, sẽ tập trung tháo gỡ khó khăn, phát triển sản xuất- kinh doanh để thúc đẩy phục hồi tăng trƣởng kinh tế tạo nguồn thu NSNN ổn định, bền vững. Đồng thời, triệt để tiết kiệm chi NSNN; tăng cƣờng

thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong cả chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển.

Theo Bộ Tài chính, sử dụng vốn vay thời gian qua đã đúng mục đích (cụ thể trên 98% vốn vay đƣợc sử dụng trực tiếp cho các dự án hạ tầng; phần còn lại đƣợc đƣa vào NSNN chi cho đầu tƣ phát triển 1,5% và chi sự nghiệp trong các dự án vay ODA theo cam kết 0,4%). Bên cạnh đó, trả nợ đúng hạn, không để phát sinh nợ xấu. Việc điều hành vay và trả nợ thời gian qua đúng với Nghị quyết của Quốc hội và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt. Vốn huy động đảm bảo cho bù đắp bội chi NSNN và cho đầu tƣ phát triển. Các chỉ tiêu nợ so với GDP trong phạm vi giới hạn đƣợc Quốc hội cho phép. Cơ cấu các khoản nợ của Chính phủ chuyển dịch theo hƣớng tăng tỷ trọng nợ vay trong nƣớc.

Ngoài ra, thời gian qua đã kéo dài kỳ hạn các khoản vay. Vay nƣớc ngoài của Chính phủ chủ yếu là các khoản vay ODA, thời hạn vay bình quân 20 năm với thời gian đáo hạn trung bình khoảng 12,8 năm. Vay trong nƣớc, thực hiện Nghị quyết 75/2014/QH13 và Nghị quyết 78/2014/QH13 ngày của Quốc hội, năm 2015 Bộ Tài chính đang thực hiện phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn từ 5 năm trở lên. Thời gian tới, Bộ Tài chính sẽ tiếp tục quản lý chặt chẽ nợ công, nhất là các khoản vay mới. Đồng thời, tính đúng, tính đủ nợ công theo quy định, đảm bảo trong giới hạn cho phép. Nợ công chỉ sử dụng cho đầu tƣ phát triển.

Ngoài ra, sẽ rà soát, thẩm định, đánh giá tác động lên nợ công của các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ, vốn vay đƣợc Chính phủ bảo lãnh và vốn vay của chính quyền địa phƣơng ngay từ khâu phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ bằng nguồn vốn vay. Tăng cƣờng kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay, bảo đảm hiệu quả đầu tƣ, chất lƣợng công trình và theo đúng quy định của pháp luật.

Bộ Tài chính sẽ tiếp tục cơ cấu lại nợ công theo hƣớng tăng tỷ trọng vốn vay dài hạn để giảm áp lực trả nợ trong ngắn hạn; Quản lý chặt chẽ các khoản

vay có bảo lãnh của Chính phủ theo hƣớng siết chặt điều kiện cấp bảo lãnh, không mở rộng diện, chọn lọc có mục tiêu ƣu tiên, tiến tới thu hẹp bảo lãnh Chính phủ và kiểm soát việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay đƣợc Chính phủ bảo lãnh. Đối với cho vay lại theo hƣớng tăng dần tỷ lệ cho vay lại, giảm dần tỷ lệ cấp phát. Đồng thời, tăng cƣờng quản lý nợ nƣớc ngoài của quốc gia, nhất là việc vay ngắn hạn của các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng để đảm bảo các chỉ tiêu nợ nƣớc ngoài của quốc gia trong giới hạn cho phép.

3.1.2. Phƣơng hƣớng quản lý nợ công

Để vƣợt qua nhƣ̃ng khó khăn , tồn ta ̣i, thách thức từ thực tế là ảnh hƣởng tƣ̀ cuô ̣c khủng hoảng nợ công thế giới và nhƣ̃ng bất ổn trong nô ̣i bô ̣ nền kinh tế Viê ̣t Nam , Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại đã đề ra phƣơng hƣớng cho quản lý nợ công ở Viê ̣t Nam trong thời gian tới, bao gồm:

 Thƣ́ nhất, tiếp tu ̣c hoàn thiê ̣n thể chế , xây dƣ̣ng khung pháp lý : Hoàn thiê ̣n các chính sách quản lý về vốn ODA , vay ƣu đãi, phát hành trái phiếu, công trá i, quản lý phòng ngừa rủi ro , mô hình PPP (đối tác công tƣ); Gắn kết quản lý nợ Chính phủ trong nƣớc và ngoài nƣớc ; Hoàn thiện các quy định quy trình hoạt động , phân công chƣ́c năng nhiê ̣m vu ̣, thẩm quyền.

 Thƣ́ hai, nâng cao hiê ̣u quả huy đô ̣ng và sƣ̉ du ̣ng vốn vay : Huy đô ̣ng, sƣ̉ du ̣ng vốn vay đáp ƣ́ng các mu ̣c tiêu và nguyên tắc quản lý nợ ; Vay cho ngân sách phải kiểm soát chă ̣t chẽ đảm bảo bù đắp bô ̣i chi ngân sách Nhà nƣớc không quá 5%GDP; Rà soát danh mu ̣c dƣ̣ án sƣ̉ du ̣ng vốn trái phiếu Chính phủ , vay la ̣i vốn vay nƣớc ngoài và bảo lãnh ; Nâng cao chất lƣợng công tác thẩm đi ̣nh , đấu thầu; Tăng cƣờng theo dõi, giám sát và dự báo thị trƣờng.

 Thƣ́ ba, đảm bảo an toàn , bền vƣ̃ng nợ: Theo dõi chă ̣t chẽ , đảm bảo thanh toán nợ đầy đủ , đúng ha ̣n; Xây dƣ̣ng ngƣỡng an toàn và ha ̣n mƣ́c vay phù hợp; Thu nhâ ̣p, báo cáo, công khai các chỉ tiêu giám sát an toàn nợ; Đi ̣nh kỳ báo cáo Chính phủ, hoă ̣c báo cáo đô ̣t xuất khi dƣ̣

đoán có nguy cơ mất an toàn nợ; Phối hợp với các cơ quan Chính phủ xây dƣ̣ng các giải pháp xƣ̉ lý an toàn nợ mang tính thống nhất với các mục tiêu tài khóa và tiền tệ.

 Thƣ́ tƣ, tăng cƣờng công tác quản lý rủi ro: Xây dƣ̣ng quy chế quản lý rủi ro (trong đó, theo dõi toàn diê ̣n các loa ̣i rủi ro : tỷ giá, lãi suất, tái cấp vốn , thanh khoản , tín dụng , hoạt động ; nghiên cƣ́u kinh nghiê ̣m quốc tế về cách tính mƣ́c phí bảo lãnh và c ho vay la ̣i để phản ánh mức rủi ro tín dụng và thị trƣờng của các khoản vay ); Xây dƣ̣ng các chỉ tiêu giám sát ; thƣ̣c hiê ̣n linh hoa ̣t các giao di ̣ch xƣ̉ lý rủi ro ; Báo cáo đầy đủ các phân tích, đánh giá.

 Thƣ́ năm, tăng cƣờng phát triển thị trƣờng vốn trong nƣớc : Tăng dần mô ̣t cách hợp lý tỷ tro ̣ng nợ trong nƣớc trong danh mu ̣c nợ Chính phủ; Xây dƣ̣ng chính sách , quy trình và hê ̣ thống cho thi ̣ trƣờng sơ cấp và thƣ́ cấp; Chỉ định các nhà tạo lập thị trƣờng; Xây dƣ̣ng chƣơng trình quan hệ với các nhà đầu tƣ ; Nghiên cƣ́u để tƣ̀ng bƣớc huy đô ̣ng trái phiếu trong nƣớc theo lãi suất thị trƣờng ; Tích cực thực hiện hiệu quả các giao dịch mua lại nợ, hoán đổi nợ.

 Thƣ́ sáu, chuyên nghiê ̣p hóa, hiê ̣n đa ̣i hóa bô ̣ máy tổ chƣ́c: Hoàn thiện quy chế hoa ̣t đô ̣ng ; Nâng cao năng lƣ̣c cán bô ̣; Trang bi ̣ các công cu ̣, thiết bi ̣ hiê ̣n đa ̣i phu ̣c vu ̣ công tác ghi chép nợ, tính toán chi phí và rủi ro, đánh giá bền vƣ̃ng n ợ, các công cụ theo dõi cập nhật thị trƣờng ; Tăng cƣờng công tác kiểm toán nô ̣i bô ̣ , giám sát rủi ro hoạt động , tƣ̣ đánh giá công tác quản lý đối chiếu với các tiêu chuẩn quốc tế (ví dụ: