6. Kết cấu của đề tài
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở
VIỆT NAM GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
3.2.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, cơ chế quản lý nợ công
Sƣ̣ ra đời của luâ ̣t quản lý nơ công đƣợc coi là mô ̣t bƣớc tiến lớn của Viê ̣t Nam trong viê ̣c hoàn thiê ̣n hê ̣ thống pháp luâ ̣t quản lý nợ công . Tuy nhiên, do thời gian chuẩn bi ̣ không dài cô ̣ng với tính chất ph ức tạp của các nghiê ̣p vu ̣ cho nên luâ ̣t quản lý nợ công còn mang nă ̣ng tính khái quát , chƣa đáp ƣ́ng đƣợc nhu cầu của quản lý. Do vâ ̣y, cần sƣ̉a đổi và bổ sung mô ̣t số nô ̣i dung sau:
- Về pha ̣m vi điều chỉnh : để đảm bảo tính c hất thống nhất và bao quát của Luật nên đƣa doanh nghiệp nhà nƣớc vào phạm vi điều chỉnh.
- Về cơ quan quản lý Nhà nƣớc với viê ̣c vay trả nợ : nên tâ ̣p trung đầu mối quản lý nợ công và có thể đổi mới tƣ̀ chỗ Ngân hàng Nhà nƣớc quản lý nợ của WB, ADB thành bô ̣ tài chính quản lý toàn bô ̣ kể cả vốn vay ODA, nhƣ vâ ̣y sẽ thống nhất và phù hợp với bối cảnh hiê ̣n nay.
- Về viê ̣c hoàn trả vốn vay: hiê ̣n chƣa có quy đi ̣nh rõ ràng về bàn giao nợ vay đối với các đối tƣợng vay đặc biệt ở chính quyền địa phƣơng khi ngƣời quản lý hết nhiệm kỳ , khi chính quyền đi ̣a phƣơng không có khả năng trả nợ hoă ̣c châ ̣m trả nợ so với yêu cầu sẽ bi ̣ xƣ̉ lý nhƣ thế nào , ai chi ̣u trách nhiê ̣m, chính phủ có đứng ra bảo lãnh không?
- Về bảo lãnh của Chính phủ nên có nhƣ̃ng quy đi ̣nh la ̣i đối tƣợng bảo lãnh, nhằm nâng cao hiê ̣u quả của nợ công . Về trách nhiê ̣m của cơ quan cho vay la ̣i và các nhân hay tổ chƣ́c vay la ̣i , nên bổ sung trong luâ ̣t nhƣ̃ng quy đi ̣nh về nhiê ̣m vu ̣ và trách nhiê ̣m của tƣ̀ng đối tƣợng , đă ̣c biê ̣t là nhiê ̣m vu ̣ thẩm đi ̣nh năng lƣ̣c thƣ̣c hiê ̣n và thanh toán của bên vay . Quy đi ̣nh rõ viê ̣c xƣ̉ lý bên vay sử dụng vốn không đúng mục đích, không hiê ̣u quả, gây thất thoát.
3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nợ công
3.2.2.1. Thành lập ủy ban quản lý nợ để tăng cường phối hợp giữa các Bộ Ngành
Viê ̣c quản lý nợ mô ̣t cách hiê ̣u quả phụ thuộc rất nhiều vào sự hình thành mô ̣t khung thể chế tối ƣu và rõ ràng , cho phép các cơ quan quản lý nợ thƣ̣c hiê ̣n đƣợc mô ̣t cách đầy đủ và có chất lƣợng nhiê ̣m vu ̣ đƣợc giao , đáp ƣ́ng đúng nhu cầu của đất nƣớc. Mă ̣c dù giữa các bộ chịu trách nhiệm chính về nợ công thƣờng xuyên có các hoa ̣t đô ̣ng trao đổi và tham khảo ý kiến , song nhƣ vâ ̣y chƣa đủ để đảm bảo sƣ̣ nhất quán và câ ̣p nhâ ̣t của các phân tích đánh giá tình hình nợ.
Cần thiết phải có mô ̣t cơ chế phối hợp chính thƣ́c , đƣợc thể chế hóa ở cấp vĩ mô để quản lý nợ mô ̣t cách thống nhất và toàn diê ̣n nhƣ mu ̣c tiêu của Chính phủ đã đề ra . Nhà nƣớc nên thành lập một Ủy ban quản lý nợ với các thành phần liên bô ̣. Với bản chất là mô ̣t cơ chế phối hợp , Ủy ban này sẽ đáp ứng đƣợc yêu cầu về cơ chế phối hợp chính thức , Ủy ban này thuộc giám sát của Quốc hội.
Thành phần Ủy ban quản lý nợ bao gồm đại diện của các bộ ng ành tham gia quản lý nợ công nhƣ Bô ̣ Tài chính , Bô ̣ Kế hoa ̣ch và Đầu tƣ , Ngân hàng Nhà nƣớc , Văn phòng Chính phủ , Bô ̣ Tƣ pháp với chủ ti ̣ch Ủy ban là Thủ tƣớng Chính phủ ; Ủy ban quản lý nợ trực thuộc Chính phủ , các thành v iên của Ủy ban có quyền và nghĩa vụ ngang nhau và có nhiệm vụ thực thi các quyết đi ̣nh của Ủy ban . Ủy ban quản lý nợ có thể có các cấp phối hợp và cấp tác nghiệp để giúp việc . Cấp phối hợp về bản chất là ban thƣ ký của Ủy ban,
còn cấp tác nghiệp là cấp chịu trách nhiệm triển khai các khâu cụ thể nhƣ đàm phán, sƣ̉ du ̣ng vốn vay và trả nợ . Chƣ́c năng, nhiê ̣m vu ̣ của Ủy ban : Ủy ban này là cơ quan thích hợp để thực hiện các chức năng chí nh sách và điều tiết , tham mƣu cho Thủ tƣớng Chính phủ về mă ̣t chính sách nợ , xây dƣ̣ng môi trƣờng pháp luâ ̣t để phân cấp và phối hợp quản lý nợ công mô ̣t cách hƣ̃u hiê ̣u , tƣ̀ khâu ghi nhâ ̣n nợ đến các khâu phân tích nợ, kiểm soát nợ và các hoạt động khác ở cấp tác nghiệp . Ủy ban là cơ quan sẽ đƣa ra các yêu cầu báo cáo nhất quán và cụ thể với các bộ ngành cho đến tận các cơ quan vay nợ . Đây cũng là cơ quan có thể thƣ̣c hiê ̣n nhiê ̣m vu ̣ rà so át và đánh giá lại một cách thƣờng xuyên cách thƣ́c tổ chƣ́c và hiê ̣u quả quản lý nợ của tƣ̀ng thời kỳ phát triển . Ủy ban có thể tổ chức các cuộc họp định kỳ để kiểm điểm tình hình triển khai, thƣ̣c hiê ̣n công viê ̣c quả n lý nợ nƣớc ngoài , cùng thảo luận các vấn đề liên quan và thống nhất kế hoa ̣ch hành đô ̣ng.
Trong viê ̣c phân tích thống kê tình tra ̣ng nợ , Bô ̣ Tài chính cần xây dƣ̣ng đƣợc cơ chế tổng kết và báo cáo sao cho Bô ̣ có thể thƣ̣c h iê ̣n đƣợc các phân tích danh mục nợ và phân tích tính bền vững nợ một cách thƣờng xuyên . Chỉ với mô ̣t cơ chế hƣ̃u hiê ̣u, Bô ̣ mới có thể thƣ̣c hiê ̣n đƣợc viê ̣c quản lý các rủi ro liên quan đến tỷ giá hối đoái , lãi suất, khả năng thanh khoản , thời ha ̣n thanh toán v.v. Hiê ̣n nay, cơ quan quản lý chƣa đáp ƣ́ng đƣợc các đòi hỏi kỹ thuâ ̣t nói trên.
Ngoài ra, cũng cần phải hoàn thiện tổ chức và phân công trách nhiệm rõ ràng. Yêu cầu của hoàn thiê ̣n khuôn khổ tổ chƣ́c là tránh sƣ̣ trùng lă ̣p trong phân công trách nhiê ̣m giƣ̃a các cơ quan Chính phủ trong quản lý nợ . Trƣớc hết là giao cho mô ̣t cơ quan duy nhất chủ trì xây dƣ̣ng chiến lƣợc nợ, bao gồm cả nợ trong và ngoài nƣớc . Nếu coi chiến lƣợc nợ nhƣ mô ̣t bô ̣ phâ ̣n của chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hô ̣i thì Bô ̣ Kế hoa ̣ch và Đầu tƣ là cơ quan phù hợp để xây dựng chiến lƣợc nợ dài hạn . Bô ̣ Tài chính tâ ̣p trung xây dƣ̣ng chiến lƣợc trung ha ̣n và kế hoạch hàng năm về vay trả nợ nói chung , trong đó có nợ công. Kinh nghiê ̣m quản lý nợ ở các nƣớc cho thấy chiến lƣợc nợ do Bô ̣ Tài
chính hoặc các cơ quan độc lập xây dựng thƣờng là chiến lƣợc trung hạn và hàng năm để có thể điều chỉnh. Về lâu dài , nên tâ ̣p trung trách nhiê ̣m xây dƣ̣ng chiến lƣợc nợ và quản lý nợ vào cơ quan tài chính của quốc gia , đó là Bô ̣ Tài chính . Điều này cũng phù hợp với yêu cầu của mô hình quản lý nợ công hiê ̣u quả và thông lệ quốc tế.
4.2.2.2. Nâng cao trình độ cho cán bộ quản lý nợ công
Con ngƣời luôn là yếu tố then chốt và quyết đi ̣nh trong mo ̣i hoa ̣t đô ̣ng kinh tế xã hô ̣i . Chính vì vậy , viê ̣c nâng cao trình đô ̣ của cán bô ̣ quản lý nợ trong xây dƣ̣ng và điều hành chính sách quản lý nợ công là nhu cầu vƣ̀a mang tính cấp thiết vừa mang tính lâu dài . Các cơ quan quản lý nợ cần có đủ năng lƣ̣c chuyên môn kỹ thuâ ̣t, bao gồm cán bô ̣ chuyên môn và phƣơng tiê ̣n chuyên môn để thống kê , phân loa ̣i, tổng hợp, phân tích, đánh giá và dƣ̣ báo về các loại hình nợ.
Chủ trƣơng của Chính phủ về việc cần lồng ghép vấn đề vay và trả nợ vào giáo trình giảng dạy của các trƣờng đại học , học viện kinh tế, tài chính, ngân hàng; cƣ̉ cán bô ̣, chuyên gia trƣ̣c tiếp tham gia giảng da ̣y về nhƣ̃ng vấn đề thực tiễn, phƣơng pháp luâ ̣n về quản lý nợ, thƣ̣c hiê ̣n các chƣơng trình đào tạo để nâng cao trình độ cán bộ trực tiếp quản lý nợ ở các ngành và địa phƣơng là mô ̣t biê ̣n pháp tăng cƣờng đào ta ̣o đô ̣i ngũ cán bô ̣.
Quản lý và cảnh báo rủi ro trong vay nợ của Chính phủ là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, đây là lĩnh vƣ̣c phƣ́c ta ̣p , đòi hỏi cán bô ̣ g iỏi và phải đƣợc đào ta ̣o chuyên sâu . Tuy nhiên, nhƣ̃ng cán bô ̣ này thƣờng hiếm . Hơn nƣ̃a, có mô ̣t thƣ̣c tế tồn ta ̣i ở nhiều nơi là mƣ́c lƣơng trong Bô ̣ Tài chính không đủ lớn để thu hút và giữ chân những cán bộ này . Chính vì vậy, bên ca ̣nh đào ta ̣o, cần có chế độ đãi ngộ đặc biệt , ví dụ áp dụng hình thức thuê chuyên gia trong nƣớc với mƣ́c lƣơng đủ lớn để thu hút đô ̣i ngũ này.
3.2.2.3. Xây dựng cơ sở dữ liê ̣u về quản lý nợ công
Các kỹ thuật phâ n tích và đánh giá nợ trên thế giới đã tiến khá xa cùng với công nghê ̣ thông tin . Công tác quản lý nợ đòi hỏi phải có số liê ̣u nhất
quán và những phân tích tỉ mỉ, chính xác. Nhƣ̃ng yêu cầu này đƣợc công nghê ̣ thông tin đáp ứng rất hiệu quả. Trên thế giới đã có rất nhiều quốc gia sƣ̉ du ̣ng đồng hồ đo nợ công, trong khi bản tin nợ công của Viê ̣t Nam do Bô ̣ Tài chính cung cấp la ̣i có đô ̣ trễ đến 6 tháng. Điều này gây khó khăn trong viê ̣c đƣa ra nhƣ̃ng quyết sách và không thu hút đƣợc nhiều sƣ̣ quan tâm của công chúng.
Do đó, cần hoàn thiê ̣n các tính năng hỗ trợ cho các phần mềm quản lý nợ đang sƣ̉ du ̣ng ta ̣i Bô ̣ Tài chính . Chính phủ cần giao cho Ủy ban nhân dân các đi ̣a phƣơng nhiê ̣m vu ̣ theo dõi , thu thâ ̣p tình hình nợ công ta ̣i các đi ̣a phƣơng và thiết lập hệ thống báo cáo định kỳ về nợ của các địa phƣơng cho Bộ Tài chính. Viê ̣c ƣ́ng du ̣ng công nghê ̣ thông tin ngay ở các đi ̣a phƣơng chƣa thể thƣ̣c hiê ̣n ngay đƣợc vì trình đô ̣ công nghê ̣ thông tin ở các đi ̣a phƣơng nói chung còn chƣa đáp ƣ́ng đƣợc nhu cầu và điều này đòi hỏi chi phí lớn.
Vấn đề khó khăn hơn là thu thâ ̣p thông tin về nợ của các doanh nghiê ̣p nhà nƣớc. Theo Nghị định 134/2005, Ngân hàng Nhà nƣớc chi ̣u trách nhiê ̣m theo dõi, thu thâ ̣p thông tin về nợ nƣớc ngoài của các doanh nghiê ̣p , trong đó có doanh nghiê ̣p nhà nƣớc. Tuy nhiên, nhƣ đã nêu, viê ̣c ƣ́ng du ̣ng công nghê ̣ thông tin trong lĩnh vƣ̣c này ta ̣i Ngân hàng Nhà nƣớc còn chƣa đủ ma ̣nh để có thể đƣa ra nhƣ̃ng đánh giá chính xác về tình hình nợ của các doanh nghiê ̣p. Vì vâ ̣y, nhiê ̣m vu ̣ đă ̣t ra mô ̣t mă ̣t phải hoàn thiê ̣n hê ̣ thống thông tin về thu thâ ̣p , theo dõi và quản lý nợ tại ngân hàng, mă ̣t khác cần phải có biê ̣n pháp quy đi ̣nh rõ ràng về trách nhiệm của các doanh nghiệp trong việc cung cấp thông tin.
Ứng dụng công nghệ thông tin hiê ̣n đa ̣i vào quản lý nợ là cần thiết . Tuy nhiên, cần phải thấy rằng viê ̣c vâ ̣n hành máy tính không phải là bản thân hoa ̣t đô ̣ng quản lý nợ mà chỉ là nhƣ̃ng kỹ năng phu ̣c vu ̣ cho viê ̣c quản lý nợ . Hê ̣ thống máy tính chỉ có ích trong trƣờng hợp quốc gia đã có đƣợc nhƣ̃ng yế u tố cơ bản của mô ̣t hê ̣ thống quản lý nợ hiê ̣u quả.
Mô ̣t hê ̣ thống quản lý nợ hiê ̣u quả đòi hỏi phải có chiến lƣợc , có cấu trúc, có cán bộ và phƣơng tiện, có thông tin, phân tích thông tin, kiểm soát và vâ ̣n hành. Thêm vào đó, để hệ thống hoạt động có hiệu quả thì việc quản lý
thông tin về nợ, các hệ thống phân tích và ra quyết định phải đƣợc lồng ghép vào nhau trong một môi trƣờng thể chế chung . Nói cách khác, các đơn vị đảm nhâ ̣n các chƣ́c năng khác nhau trong quy trình quản lý nợ phải đƣợc tổ chƣ́c sao cho không có sƣ̣ chồng chéo cản trở lẫn nhau trong mô ̣t môi trƣờng thể chế chung . Nói cách khác , các đơn vị đảm nhận các chức năng khác nhau trong quy trình quản lý nợ phải đƣợc tổ chức sao cho không có sự chồng chéo cản trở lẫn nhau và các dòng thông tin , dù là thông tin thô hay thông tin tổng hợp đều phải đƣợc chia sẻ và nhất quán . Nếu nhƣ các đơn vi ̣ quản lý nằm ta ̣i các bộ ngành khác nhau thì đây rõ ràng là một điểm bất lợ cho hệ thống quản lý nợ hiệu quả . Xu hƣớng tâ ̣p trung các chƣ́c năng quản lý nợ vào mô ̣t cơ quan duy nhất sẽ có thế ma ̣nh về mă ̣t hê ̣ thống tổ chƣ́c.
3.2.3. Nâng cao hiệu quả việc huy động, phân bổ và sử dụng vốn vay
Để nguồn vốn vay phát huy vai trò trong viê ̣c dây dƣ̣ng cơ sở ha ̣ tầng kinh tế xã hô ̣i, phát triển kinh tế, góp phần xóa đói giảm nghèo , chúng tâ cần xây dƣ̣ng kế hoa ̣ch thu hút và sƣ̉ du ̣ng mô ̣t cách hợp lý, đă ̣c biê ̣t là vốn ODA, tránh đầu tƣ dàn trải , nhỏ lẻ những cũng không nên tập trung quá nhiều vào mô ̣t số đi ̣a phƣơng và mô ̣t số ngành dẫn đến mất cân đối trong quá trình phát triển bền vƣ̃ng quốc gia . Hơn thế nƣ̃a , chất lƣợng các dƣ̣ án phải đƣợc đảm bảo thực thi và có hiệu quả kinh tế về dài hạn nhằm thu hút sự quam tâm của nhà đầu tƣ trong nƣớc và nƣớc ngoài thông qua việc phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phƣơng hay các công cụ khác của Chính phủ.
Ngoài ra, cần có sƣ̣ phối hợp đồng bô ̣ giƣ̃a các bô ̣ ngành , đi ̣a phƣơng và chủ đầu tƣ để nâng cao tỷ lệ giải ngân trên cơ sở đẩy nhanh tiến độ thực hiện dƣ̣ án, rút ngắn thời gian xây dƣ̣ng nhanh chóng, đƣa công trình vào khai thác, sƣ̉ du ̣ng. Đây là mô ̣t viê ̣c làm hết sƣ́c cần thiết và quan tro ̣ng để tâ ̣n du ̣ng thời gian ân ha ̣n và nâng cao hiê ̣u quả sƣ̉ du ̣ng vốn đầu tƣ.
Viê ̣c giải ngân ma ̣nh mẽ c hẳng nhƣ̃ng không đi ngƣợc với xu hƣớng giảm đầu tƣ công mà còn mang lại nhiều ý nghĩa : giải ngân nhanh góp phần rút ngắn tiến độ dự án, gia tăng lợi ích dƣ̣ án do đƣa nhanh dƣ̣ án vào sƣ̉ du ̣ng
và giảm thiểu đƣợc chi phí ; cơ cấu la ̣i danh mu ̣c đầu tƣ công theo hƣớng tâ ̣p trung vào các dƣ̣ án có tác đô ̣ng lớn đến nền kinh tế , giải quyết vấn đề cơ bản về cơ sở ha ̣ tầng , môi trƣờng, tăng cƣờng tiê ̣n ích cho nông nghiê ̣p và phát triển nông thôn làm thay đổi hiê ̣u quả kinh tế của tâ ̣p danh mu ̣c đầu tƣ của Chính phủ trong một thời gian khá dài vừa qua.
Nâng cao hiê ̣u quả và tăng cƣờng kiểm soát viê ̣c sƣ̉ du ̣ng vốn vay , vốn đƣợc Chính phủ bảo lãnh là vấn đề cốt yếu đảm bảo ch o khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công . Chính phủ là ngƣời đứng ra vay nợ nhƣng không phải là ngƣời sƣ̉ du ̣ng cuối cùng các khoản vốn vay , mà là các chủ dƣ̣ án , các đơn vị thụ hƣởng ngân sách , các doanh nghiệp , v.v.; trong mo ̣i trƣờng hợp , ngân sách nhà nƣớc phải gánh chi ̣u hâ ̣u quả , rủi ro trong toàn bô ̣ quá trình vay nợ .
Để đảm bảo hiê ̣u quả trong viê ̣c vay vốn và sƣ̉ du ̣ng vốn vay , cần phải tuân thủ hai nguyên tắc cơ bản là : không vay ngắn ha ̣n để đầu tƣ dài ha ̣n , vay thƣơng ma ̣i nƣớc ngoài chỉ sƣ̉ du ̣ng cho các chƣơng trình , dƣ̣ án có khả năng thu hồi vốn trƣ̣c tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chă ̣t chẽ, thƣờng xuyên quá trình s ử dụng các khoản vay nợ , các khoản vay đƣợc Chính phủ bảo lãnh, nhất là ta ̣i các đơn vi ̣ sƣ̉ du ̣ng trƣ̣c tiếp vốn vay nhƣ tâ ̣p đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nƣớc, ngân hàng thƣơng ma ̣i, các dự án đầu