Chương 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá kết quả giám sát tài chính các doanh nghiệp do nhà nước làm
3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Những hạn chế
a. Công tác xây dựng văn bản, quy chế nội bộ liên quan đến công tác giám sát tài chính còn chậm và chưa đầy đủ
chính đối với các doanh nghiệp do Bộ làm chủ sở hữu song vẫn muộn so với yêu cầu thực tế; khung pháp lý về mặt nguyên tắc vẫn được thực hiện theo quy định tại Nghị định 61/2013/NĐ-CP và Nghị định 87/2015/NĐ-CP, Bộ Xây dựng chưa ban hành được văn bản quản lý nội bộ nào để phục vụ công tác chỉ đạo điều hành, công tác triển khai thực hiện và báo cáo kết quả về công tác giám sát tài chính trong nội bộ ngành, trong hệ thống các doanh nghiệp của Bộ Xây dựng.
Chưa ban hành bằng văn bản một số quy trình hoạt động trong lĩnh vực tài chính như: Quy trình lập kế hoạch, ngân sách và dự báo; Quy trình quản lý hiệu quả hoạt động; Quy trình quản lý rủi ro tài chính phục vụ công tác quản lý điều hành của người quản lý tại DN theo quy định tại Khoản 1, Điều 11, Thông tư số 158/2013/TT-BTC (TCT Idico và TCT Fico).
Bên cạnh đó, ngành Xây dựng có đặc thù trong chu kỳ hoạt động sản xuất theo năm, theo giai đoạn do vậy quy mô tài chính, nguồn lực sản xuất cần được vận hành đảm bảo cho việc phát huy tối đa hiệu quả hoạt động cũng như hiệu quả sử dụng vốn nhà nước. Chính vì vậy, cần có một hệ thống các văn bản điều chỉnh hoạt động giám sát giữa các bên tham gia vào chu kỳ hoạt động sản xuất này thực sự đồng bộ và đảm bảo khả năng thực thi.
b. Việc thực hiện công tác giám sát còn chồng chéo và thiếu ràng buộc trách nhiệm, bên cạnh đó cơ chế phối hợp giữa các bộ phận thực hiện công tác giám sát chưa rõ ràng dẫn đến việc triển khai công tác giám sát còn hạn chế, vướng mắc. Thể hiện ở các khâu sau:
- Việc Xây dựng kế hoạch thực hiện giám sát chưa sát với tình hình hoạt động của doanh nghiệp
Công tác lập kế hoạch giám sát của Bộ Xây dựng còn bị động bởi Bộ chỉ căn cứ vào kế hoạch thanh tra, kiểm tra của Thanh tra ngành xây dựng nói riêng, Thanh tra chính phủ và Kiểm toán nhà nước nói chung để thực hiện.
Mặc nhiên coi kết quả hoạt động của doanh nghiệp sẽ được các cơ quan thanh kiểm tra “rà soát” rồi nên công tác giám sát tài chính chưa được chú trọng đúng mức.
Trên thực tế, trong 2 năm 2014 và 2015, Bộ chưa xây dựng cơ chế phối hợp trong việc thực hiện giám sát tài chính doanh nghiệp giữa các đơn vị thực hiện để xác định rõ trách nhiệm, cơ chế báo cáo trong nội bộ cơ quan đại diện chủ sở hữu và giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu với các bên liên quan; chưa có hướng dẫn xây dựng chỉ tiêu GSTC đặc thù theo từng doanh nghiệp và từng thời kỳ nên có thể gặp một số vướng mắc trong quá trình đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Báo cáo đánh giá tình hình tài chính năm 2015 của Công ty mẹ, Báo cáo giám sát các công ty con, công ty liên kết lập, gửi chủ sở hữu chậm so với quy định tại điều 18 Thông tư số 158/2013/TT-BTC tại Tổng công ty .
Cũng xuất phát từ tư duy của chính cơ quan quản lý chủ quản là Bộ, chưa thực sự thấy được tầm quan trọng của việc lập kế hoạch giám sát trong điều kiện thực hiện chức năng quản lý nhà nước có quá nhiều nội dung công việc khác phải quan tâm.
Tuy nhiên, do còn nhiều hạn chế về nhân sự, tổ chức bộ máy và khó khăn, vướng mắc về các quy định chưa rõ ràng, cùng với việc tập trung thực hiện công tác cổ phần hóa 13 Công ty mẹ các TCT thuộc Bộ nên đối với công tác giám sát tài chính của Bộ XD còn một số hạn chế sau:
- Đối với công tác tổ chức lập kế hoạch:
+ Chưa lập kế hoạch giám sát tài chính các Tổng công ty (bao gồm kế hoạch kiểm tra và thanh tra) năm 2014 và 2015 theo quy định tại Điểm d, Khoản 1, Điều 9 Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 của Chính phủ. Nguyên nhân được xác định là do trong 2 năm này, Bộ cũng như 15/16 Tổng công ty thuộc Bộ đang tập trung để cổ phần hóa hoặc quyết toán vốn
nhà nước giai đoạn từ khi xác định đến khi chính thức chuyển sang cổ phần, đến tháng 8/2015 mới thực hiện Kế hoạch giám sát tài chính 06 tháng năm 2015 và năm 2015.
+ Chưa xây dựng cơ chế phối hợp trong việc thực hiện giám sát tài chính giữa các đơn vị thực hiện để xác định rõ trách nhiệm, cơ chế báo cáo trong nội bộ cơ quan đại diện chủ sở hữu và giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu với các bên liên quan; chưa có hướng dẫn xây dựng chỉ tiêu GSTC đặc thù theo từng DN và từng thời kỳ.
- Đối với công tác triển khai thực hiện: Hàng năm Bộ đều thành lập đoàn công tác để xem xét việc xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư của các đơn vị nhưng chưa thực hiện lập văn bản thẩm định kế hoạch SXKD đầu tư phát triển 5 năm, hàng năm của các đơn vị là chưa đúng chức năng nhiệm vụ quy định.
Đối chiếu kế hoạch sản xuất kinh doanh 5 năm 2011-2015 cho thấy hầu hết các đơn vị thuộc Bộ đều không hoàn thành kế hoạch 5 năm trên các chỉ tiêu chủ yếu như Tổng doanh thu, Tổng lợi nhuận trước thuế dẫn đến năm 2015 phải điều chỉnh Kế hoạch sản xuất kinh doanh 5 năm 2011-2015, việc điều chỉnh kế hoạch sản xuất kinh doanh 05 năm 2011-2015 vào cuối giai đoạn làm giảm tính hiệu lực của kế hoạch sản xuất kinh doanh. Nguyên nhân được xác định khi xây dựng Kế hoạch sản xuất 5 năm thì nền kinh tế nói chung đang tăng trưởng tốt nên xây dựng kế hoạch đặt nhiều kỳ vọng nhưng kinh tế vĩ mô giai đoạn 2012-2015 có nhiều khó khăn nhất là ngành xây dựng nên hầu hết các đơn vị đều không hoàn thành Kế hoạch SXKD giai đoạn, cụ thể như: TCT COMA: doanh thu kế hoạch điều chỉnh: 8.292 tỷ đồng đạt 53% so với kế hoạch đầu giai đoạn; Lợi nhuận kế hoạch điều chỉnh: giảm 318 tỷ đồng, không đạt so với kế hoạch đầu giai đoạn (648 tỷ đồng); TCT HUD: doanh thu kế hoạch điều chỉnh:33.202 tỷ đồng đạt 47% so với kế hoạch đầu
giai đoạn; Lợi nhuận kế hoạch điều chỉnh: 2.061 tỷ đồng, đạt 30% so với kế hoạch đầu giai đoạn; TCT VNCC: doanh thu kế hoạch điều chỉnh: 4.798 tỷ đồng đạt 71% so với kế hoạch đầu giai đoạn; Lợi nhuận kế hoạch điều chỉnh: 317 tỷ đồng, đạt 65% so với kế hoạch đầu giai đoạn.
Bộ Xây dựng chưa tổ chức thực hiện công tác giám sát tài chính một cách đầy đủ, toàn diện để đảm bảo phát hiện kịp thời các yếu tố tích cực, tiêu cực, hạn chế về tài chính và quản lý tài chính của doanh nghiệp đưa ra khuyến nghị, chỉ đạo, cảnh báo cho doanh nghiệp.
Hàng năm, Vụ KHTC chưa tổ chức thực hiện thẩm tra BCTC và phân phối lợi nhuận tại các doanh nghiệp mà giao cho HĐTV của các Tổng công ty thực hiện, dẫn đến một số Tổng công ty chưa có giải trình đối với ý kiến ngoại trừ, lưu ý của đơn vị kiểm toán độc lập.
Bộ Xây dựng đồng thời cũng làm chủ sở hữu của các Tổng công ty chưa có ý kiến thông báo cho Bộ Tài chính đối với một số Tổng công ty về việc huy động vốn trong khi có hệ số nợ phải trả trên vốn Chủ sở hữu lớn hơn 3 lần tại các TCT Sông Đà, TCT Lilama và TCT Coma để phối hợp theo dõi và giám sát theo quy định tại Điểm b, Khoản 3, Điều 19 Nghị định 71/2013/NĐ-CP ngày 11/7/2013 của Chính phủ.
- Đối với công tác tổng hợp báo cáo các kết quả giám sát
- Kết quả giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại DN + Kết quả giám sát tình hình đầu tư tài sản
Các chủ thể thực hiện công tác GSTC (HĐTV, Kiểm soát viên) của các đơn vị được kiểm toán đã tổ chức thực hiện giám sát hoạt động đầu tư tài sản từ chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư và triển khai thực hiện đầu tư, sau giám sát đã lập báo cáo giám sát gửi chủ sở hữu. Tuy nhiên, kết quả ghi nhận trong nội dung báo cáo giám sát của một số đơn vị được kiểm toán còn một số hạn chế:
* Báo cáo giám sát đánh giá tình hình tài chính lập còn thiếu một số nội dung quy định tại Khoản 2, Điều 4, Thông tư 158/2013/TT-BTC ngày 13/11/2013 như tại TCT FICO, TCT CC1, cụ thể: Nội dung còn thiếu gồm (chưa nêu tổng mức đầu tư và nguồn vốn huy động để đầu tư của từng dự án; đánh giá về tiến độ thực hiện dự án so với kế hoạch; tiến độ giải ngân dự án so với kế hoạch; các vấn đề phát sinh liên quan đến sử dụng đất đai, quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường, thu hồi giấy phép đầu tư và các quy định khác về quản lý đầu tư; các điều chỉnh về mục tiêu, quy mô vốn, tiến độ và chủ đầu tư trong kỳ của các dự án đầu tư, vướng mắc, tồn tại (nếu có) trong quá trình triển khai thực hiện dự án; Việc chấp hành các quy định của Nhà nước trong quá trình đầu tư của từng dự án; chưa nêu rõ quy mô tổng mức đầu tư của tất cả các dự án do Công ty mẹ và các đơn vị thành viên đã quyết định đầu tư từ đó đánh giá phân tích năng lực về vốn của Công ty mẹ và các đơn vị thành viên để tổ chức triển khai thực hiện đầu tư các dự án được duyệt; Các khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện các dự án và giải pháp đề xuất báo cáo Chủ sở hữu;
Ngoài ra, nội dung báo cáo giám sát chưa phân tích, đánh giá tình hình không hoàn thành kế hoạch đầu tư năm 2015 có thể là một yếu tố ảnh hưởng đến việc giao chỉ tiêu SXKD các năm kế tiếp của DN như tại TCT IDICO có Dự án Khu căn hộ cao tầng quận Tân Phú, Khu công nghiệp Mỹ Xuân A, Khu công nghiệp Phú Mỹ 2, Khu công nghiệp Phú Mỹ 2 mở rộng, Thủy điện Đak Mi 3, Khu công nghiệp Sơn Mỹ 1, Khu công nghiệp Tân Phú; tại TCT FICO là Dự án khu nhà phức hợp 3/24 Phan Huy Ích, dự án nâng cấp mở rộng quốc lộ 20, Nhà máy chế biến bột silica, Hệ thống phát điện tận dụng nhiệt ký lò nung nhà máy xi măng Tây Ninh); tại TCT CC1 có Dự án Khu dân cư Hạnh Phúc.
TCT IDICO trước khi điều chỉnh tổng mức đầu tư của dự án chưa báo cáo chủ sở hữu theo yêu cầu của Bộ XD về phê duyệt chủ trương vay vốn đầu tư dự án thủy điện ĐakMi3.
+ Kết quả giám sát tình hình huy động vốn và sử dụng vốn huy động
Kết quả giám sát tình hình huy động vốn, sử dụng vốn huy động của HĐTV, Kiểm soát viên đối với TCT 100% vốn nhà nước và Người đại diện vốn đối với TCT có vốn nhà nước tại các đơn vị được kiểm toán cơ bản đảm bảo theo quy định. Tuy nhiên còn một số tồn tại, hạn chế như:
+ Báo cáo đánh giá tình hình tài chính chưa đánh giá, phân tích tình hình huy động vốn và sử dụng vốn huy động (TCT FICO).
+ Ký hợp đồng tín dụng vượt 50% vốn điều lệ nhưng HĐTV chưa báo cáo xin chủ trương của chủ sở hữu là chưa đúng quy định, vượt thẩm quyền cho phép theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 71/2013/NĐ-CP tại TCT FICO theo Hợp đồng tín dụng hạn mức số 50/2015/77158/HĐTD với BIDV chi nhánh thành phố Hồ Chí Minh (750 tỷ đồng/903 tỷ đồng).
+ Kết quả giám sát tình hình đầu tư vốn ra ngoài DN
Báo cáo đánh giá tình hình tài chính do HĐTV lập, Kiểm soát viên kiểm soát, thẩm định cơ bản phản ánh đúng kết quả giám sát tình hình đầu tư vốn ra ngoài của Công ty mẹ - TCT. Tuy nhiên kết quả giám sát đầu tư tài chính ghi nhận trong báo cáo đánh giá tình hình tài chính ở các đơn vị được kiểm toán còn một số hạn chế như:
* Chưa thực hiện phân tích, đánh giá được tình hình đầu tư vốn ra ngoài và hiệu quả đầu tư ra ngoài của Công ty mẹ tại TCT Fico; chưa phân tích rõ nguyên nhân thua lỗ, đánh giá mức độ an toàn tài chính của khoản đầu tư và đề xuất biện pháp xử lý tại TCT Idico có khoản đầu tư và công ty cổ phần TCT Xây dựng Miền Trung.
* Tổng số đầu tư vốn ra ngoài DN tại thời điểm 31/12/2015 của một số Công ty mẹ - TCT đều chiếm tỷ trọng rất lớn đối với vốn đầu tư của chủ sở hữu; cá biệt có đơn vị giá trị đầu tư vốn ra ngoài DN gấp gần 2 lần vốn đầu tư của chủ sở hữu; cổ tức và lợi nhuận được chia từ các khoản đầu tư vốn ra
ngoài DN thấp hơn so với lãi suất huy động cùng kỳ của ngân hàng thương mại cho thấy về tổng quát hoạt động đầu tư vốn ra ngoài của một số Công ty mẹ là có hiệu quả thấp. Đặc biệt có một số Công ty xảy ra tình trạng mất vốn chủ sở hữu, DN được đầu tư đã ngừng hoạt động, đang làm thủ tục phá sản dẫn đến nguy cơ mất vốn tại TCT Fico.
* Việc đầu tư chéo (Công ty mẹ, công con cùng góp vốn thành lập công ty khác) của TCT IDICO là tồn tại trong hoạt động đầu tư vốn ra ngoài DN của TCT, chưa phù hợp với quy định hiện hành nhưng đơn vị chưa đánh giá và đề xuất biện pháp khắc phục để chấm dứt tình trạng đầu tư chéo của TCT. Tuy nhiên qua đối chiếu cho thấy các DN hình thành từ đầu tư chéo này đều được thành lập trước thời điểm có quy định nghiêm cấm hình thức đầu tư chéo của nhà nước.
+ Tình hình tái cơ cấu so với Đề án được duyệt
Qua đối chiếu chọn mẫu tình hình thực hiện Đề án tái cơ cấu của các TCT được Bộ XD phê duyệt cho thấy các TCT đã có nhiều nỗ lực trong việc thực hiện Đề án tái cơ cấu được duyệt, định kỳ báo cáo kết quả tái cơ cấu về chủ sở hữu đảm bảo theo quy định. Tuy nhiên còn một số hạn chế:
* Một số TCT chưa hoàn thành thoái vốn đầu tư, chưa giảm tỷ lệ đầu tư vốn tại một số công ty theo Đề án, kế hoạch được phê duyệt như TCT CC1 chưa hoàn thành việc thoái vốn tại Công ty CP XD&KDVT; Công ty CP Bê tông Biên Hòa; Công ty Liên doanh Lenex.
* Chưa có đánh giá, phân tích liên quan đến việc chấp hành chính sách chế độ của Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện bán, chuyển nhượng vốn đầu tư theo quy định của Luật Chứng khoán và các văn bản có liên quan, chưa có sự đánh giá về kết quả thực hiện tái cơ cấu của đơn vị.
* Thực hiện đầu tư vào đơn vị khác trong khi chưa xin ý kiến chủ sở hữu, đơn vị đầu tư không nằm trong Đề án tái cơ cấu được duyệt tại TCT Idico và TCT Fico.
+ Kết quả giám sát tình hình quản lý tài sản, công nợ phải thu, công nợ phải trả
Báo cáo đánh giá tình hình tài chính lập về cơ bản đã phản ánh đầy đủ kết quả giám sát công tác quản lý tài sản, nợ phải thu, phải trả của các TCT. Tuy nhiên Báo cáo đánh giá tình hình tài chính tại đơn vị được kiểm toán còn một số hạn chế: