Kiểm soát nội bộ trong các đơn vị quản lý công

1.2. KIỂM SOÁT NỘI BỘ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP

1.2.1. Kiểm soát nội bộ trong các đơn vị quản lý công

Luật Kiểm toán Nhà nƣớc xác định hoạt động kiểm toán nhà nƣớc là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Nhƣ vậy, hoạt động kiểm tốn nhà nƣớc là một hình thức hậu kiểm phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát của Nhà nƣớc. Qua các cuộc kiểm toán, những sai phạm hoặc yếu kém sẽ đƣợc phát hiện góp phần ngày càng nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của Nhà nƣớc, trong đó chủ yếu là các đơn vị thuộc khu vực cơng.

Tuy nhiên, nhìn dƣới góc độ chủ động phòng ngừa, ngăn chặn sai phạm và yếu kém, một hệ thống tiền kiểm cũng không kém phần quan trọng cho việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của Nhà nƣớc. Đó chính là hệ thống kiểm soát nội bộ trong các đơn vị thuộc khu vực cơng.

Kiểm tốn nội bộ (Internal Auditing) là hoạt động đánh giá độc lập khách quan đối với hệ thống quản lý để xem xét tính tuân thủ và phù hợp, từ đó đề xuất cải tiến hệ thống. Ngƣời thực hiện kiểm toán nội bộ gọi là đánh giá/kiểm tốn viên (Internal Auditor). Kiểm tốn nội bộ có vai trị tƣ vấn, đề xuất, đánh giá nhƣng khơng tham gia vào q trình xây dựng hệ thống kiểm sốt nội bộ. Tuy nhiên, để có thể hồn thành vai trị của mình, kiểm tốn nội bộ cần am hiểu hệ thống quản lý, và hệ thống kiểm soát nội bộ.

Kiểm soát nội bộ (Internal Control) là hệ thống đƣợc thiết kế nhằm giảm rủi ro cho hệ thống quản lý và giúp tổ chức đạt đƣợc các mục tiêu. Xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ là trách nhiệm của nhà lãnh đạo, các trƣởng phịng ban, và tồn bộ nhân viên trong tổ chức. Kiểm soát nội bộ là hệ thống

không thể thiếu trong mọi tổ chức ở bất kỳ quy mơ nào. Xây dựng hệ thống kiểm sốt nội bộ cần dựa trên những nguyên tắc và phƣơng pháp cụ thể.

Nhiều tổ chức hay nhầm lẫn giữa ngƣời thực hiện kiểm soát nội bộ và hệ thống kiểm sốt nội bộ. Từ đó thƣờng hình thành những vị trí chồng chéo lẫn nhau và khơng hiệu quả. Các tổ chức cần xem xét lại mơ hình tổ chức để sắp xếp một cách khoa học và phát huy vai trị của kiểm sốt nội bộ.

Kiểm soát và quản trị rủi ro chính là cơng việc hàng ngày của các trƣởng phòng ban, lãnh đạo cao cấp của bất kỳ tổ chức nào. Việc xây dựng hệ thống kiểm sốt nội bộ khơng phải là trách nhiệm của Kiểm toán nội bộ mà trách nhiệm chính thuộc về nhà lãnh đạo, lãnh đạo cao cấp, và các trƣởng phịng ban trong tồn tổ chức.

Kiểm soát là một trong những chức năng cơ bản của nhà quản lý. Việc xây dựng biện pháp kiểm soát trên nền tảng quản trị rủi ro và phƣơng pháp của kiểm soát nội bộ sẽ giúp các nhà quản lý có cách nhìn tồn diện hơn về hệ thống quản lý, phát hiện những điểm yếu trong hệ thống, và có giải pháp quản lý phù hợp.

Khái niệm kiểm soát nội bộ ra đời từ đầu thế kỷ 20 trong thuật ngữ của các kiểm toán viên độc lập, mô tả các hoạt động tự kiểm soát tại doanh nghiệp. Kiểm tốn viên sẽ tìm hiểu và đánh giá hệ thống này nhằm phục vụ cho việc điều chỉnh các thủ tục kiểm toán. Sự phát triển mạnh mẽ của các hình thức gian lận với thiệt hại lớn tại các công ty đã dẫn đến sự quan tâm của xã hội đến hoạt động kiểm soát nội bộ. Năm 1992, Ủy ban các tổ chức đồng bảo trợ (thƣờng đƣợc gọi là COSO) của Hội đồng quốc gia chống gian lận báo cáo tài chính Hoa Kỳ (thƣờng gọi là Ủy ban Treadway) đã công bố Báo cáo COSO 1992, đƣa ra một khn mẫu về kiểm sốt nội bộ. Báo cáo này thông qua việc cung cấp cái nhìn tồn diện về kiểm sốt nội bộ, đã đặt nền tảng cho các lý thuyết về kiểm soát nội bộ hiện nay.

Các nghiên cứu về kiểm soát nội bộ sau đó đƣợc phát triển mạnh, chuyên sâu vào các loại tổ chức hoặc các loại hình hoạt động khác nhau. Trong khu vực cơng, kiểm sốt nội bộ cũng rất đƣợc quan tâm. Hƣớng dẫn về Kiểm soát nội bộ của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã đƣợc ban hành năm 1992 và cập nhật năm 2001, đƣa ra các quan điểm và hƣớng dẫn về kiểm soát nội bộ trong các đơn vị thuộc khu vực công. Tại Hoa Kỳ, Chuẩn mực về kiểm sốt nội bộ trong chính quyền liên bang đƣợc Cơ quan Kiểm toán Nhà nƣớc (GAO) ban hành năm 1999.

Nhìn chung, các chuẩn mực về KSNB trong khu vực công hiện nay đặt trên nền tảng của Báo cáo COSO 1992 với những điểm chính sau:

- Xác định kiểm sốt nội bộ là một bộ phận/quy trình khơng thể thiếu trong tổ chức nhằm đạt đƣợc các mục tiêu về:

+ Hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động, bao gồm cả việc bảo vệ các nguồn lực khơng bị thất thốt, hƣ hỏng hoặc sử dụng sai mục đích;

+ Báo cáo tài chính đáng tin cậy; + Tuân thủ luật pháp và các quy định.

- Xác định các chuẩn mực về kiểm soát nội bộ trong năm yếu tố:

+ Mơi trƣờng kiểm sốt, bao gồm việc tạo lập một cơ cấu và kỷ cƣơng trong toàn bộ hoạt động của đơn vị;

+ Đánh giá rủi ro, liên quan đến việc nhận biết, phân tích và lựa chọn những giải pháp đối phó với các sự kiện bất lợi cho đơn vị trong việc thực hiện các mục tiêu;

+ Các hoạt động kiểm soát bao gồm các phƣơng thức cần thiết để kiểm soát nhƣ xét duyệt, phân quyền, kiểm tra, phân tích rà sốt… trong từng hoạt động cụ thể của đơn vị;

+ Thông tin và truyền thông liên quan đến việc tạo lập một hệ thống thông tin và truyền đạt thông tin hữu hiệu trong toàn tổ chức, phục vụ cho

việc thực hiện tất cả các mục tiêu kiểm soát nội bộ. Trong điều kiện tin học hóa, hệ thống thơng tin cịn bao gồm cả việc nhận thức, phát triển và duy trì hệ thống phù hợp với đơn vị;

+ Giám sát bao gồm các hoạt động kiểm tra và đánh giá thƣờng xuyên và định kỳ nhằm không ngừng cải thiện kiểm soát nội bộ, kể cả việc hình thành và duy trì cơng tác kiểm tốn nội bộ.

So sánh với Báo cáo COSO 1992, các chuẩn mực kiểm soát nội bộ trong khu vực công tập trung hơn vào các chức năng và đặc điểm của đơn vị nhà nƣớc và các quy định có tính quy chuẩn hơn là chỉ hƣớng dẫn.

Trong khu vực công tại Việt Nam hiện nay, khái niệm kiểm sốt nội bộ cịn rất mới mẻ. Các nhà quản lý trong khu vực công thƣờng dựa trên các quy định của pháp luật, kinh nghiệm cá nhân để hành xử hơn là một cái nhìn tổng quát và có hệ thống về cơng tác kiểm sốt. Ngồi ra, việc thiếu một kỹ năng phân tích từ mục tiêu, rủi ro đến các hoạt động kiểm soát sẽ dẫn đến tổn hao nguồn lực vào những thủ tục kiểm soát không cần thiết trong khi lại bỏ sót những rủi ro quan trọng.

Ở nƣớc ta, do chƣa làm tốt cơng tác kiểm sốt nội bộ trong quản lý tài sản, tài chính ở khu vực cơng nên đã để xảy ra nhiều vụ đại án tham nhũng gây bức xúc trong dƣ luận xã hội thời gian gần đây nhƣ: đại án tại Tập đồn cơng nghiệp tàu thủy Việt Nam Vinashin; Tham ô tài sản tại Công ty Hàng Hải Vinalines; siêu lừa Huỳnh Thị Huyền Nhƣ tại ngân hàng Vietinbank chi nhánh TP HCM; Nguyễn Đức Kiên và các lãnh đạo Ngân hàng ACB; Đại án tham nhũng Vifon; vụ án Huỳnh Ngọc Sĩ và bê bối nhận hối lộ dự án Đại lộ Đông - Tây; tham nhũng và lạm dụng vốn ODA ở PMU18; tham nhũng tại công ty ALC II…).

1.2.2.1. Một số khái niệm cơ bản

a. Khái niệm ngân sách nhà nước

NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc. Luật NSNN đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hịa XHCN Việt nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thơng qua ngày 16/12/2002 đã xác định: “Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc”.

NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nƣớc đƣợc mơ tả dƣới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính đƣợc huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động đƣợc để thực hiện mục tiêu KT-XH. NSNN đƣợc lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thƣờng là một năm và đƣợc Quốc hội phê chuẩn thông qua.

NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc. Quỹ này thể hiện lƣợng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nƣớc, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính đƣợc tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định đƣợc vào bất kỳ thời điểm nào. Mặt động thể hiện các quan hệ phân phối dƣới hình thức giá trị gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho các ngành, các lĩnh vực, các địa phƣơng của nền kinh tế quốc dân.

Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đƣợc tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy QLHC nhà nƣớc. Ở nƣớc ta bộ máy QLHC Nhà nƣớc đƣợc tổ chức 4 cấp: trung ƣơng; tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quận,

huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phƣờng, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó.

b. Khái niệm ngân sách huyện:

Trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp, ngân sách nhà nƣớc ta tổ chức thành hai cấp: Ngân sách trung ƣơng và ngân sách tỉnh, thành phố. Việc phân cấp nhƣ vậy là phù hợp với nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền trong việc huy động tối đa nguồn lực tài chính. Ở thời kỳ này, ngân sách huyện đóng vai trị là một cấp dự tốn.

Từ Đại hội Đảng lần thứ VI, nƣớc ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc, định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Cùng với đà đổi mới của nền kinh tế đất nƣớc, ngân sách huyện cũng đƣợc xác định lại vai trị, nhiệm vụ của mình.

Kỳ họp thứ 8 Quốc Hội khoá IX khẳng định: huyện là một cấp chính quyền có ngân sách, ngân sách huyện là một bộ phận hợp thành ngân sách địa phƣơng thuộc hệ thống ngân sách nhà nƣớc.

Nhƣ vậy, ngân sách huyện là một cấp ngân sách thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của ngân sách nhà nƣớc trên phạm vi địa bàn huyện.

Ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nƣớc đã đƣợc HĐND cấp huyện phê chuẩn, UBND cấp huyện quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc trên địa bàn huyện. Chủ thể quản lý NSNN huyê ̣n là chính quyền huyê ̣n . Đó là HĐND, UBND, trong đó Phịng Tài chính - Kế hoa ̣ch, Chi cu ̣c Thuế, Kho bạc Nhà nƣớc là các đơn vị chức năng thực hiện chức năng quản lý thu , chi NSNN huyê ̣n.

1.2.2.2. Vai trò và đặc điểm của ngân sách nhà nƣớc cấp huyện

Ngân sách huyện có vai trị quan trọng của ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn huyện, bao gồm:

Thứ nhất, ngân sách huyện bảo đảm thực hiện vai trò Nhà nƣớc, bảo vệ

an ninh trật tự cấp huyện.

Trong các chức năng của Nhà nƣớc, chức năng đảm bảo an ninh trật tự, quốc phịng đóng vai trị đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà nƣớc, nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nƣớc, tạo điều kiện an toàn để huyện phát triển mọi mặt. Để đảm bảo cho chức năng đặc biệt này, trong quản lý ngân sách huyện cần phải có kế hoạch cụ thể, chi tiết, có các khoản dự phòng hợp lý.

Thứ hai, ngân sách huyện là công cụ thúc đẩy, phát triển ổn định kinh tế.

Để thực hiện tốt chiến lƣợc phát triển kinh tế - tài chính của cấp tỉnh, cấp trung ƣơng, cấp huyện cần phải sử dụng các cơng cụ sẵn có của mình để điều tiết, định hƣớng. Một trong những công cụ đắc lực là ngân sách. Sẽ khơng có một cơ cấu kinh tế ổn định, phát triển nếu bỏ qua công cụ này. Cấp huyện phải căn cứ vào thế mạnh của địa phƣơng mình để định hƣớng, hình thành cơ cấu kinh tế, kích thích phát triển. Đồng thời phải cung cấp kinh phí, vốn đầu tƣ, hỗ trợ về xây dựng kết cấu hạ tầng, tạo môi trƣờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.

Thứ ba, ngân sách huyện là phƣơng tiện bù đắp khiếm khuyết thị

trƣờng, đảm bảo cơng bằng xã hội, gìn giữ mơi trƣờng.

Đây là vai trị khơng thể thiếu đối với ngân sách mỗi quốc gia. Nó có tác dụng xoa dịu nền kinh tế thị trƣờng. Cấp huyện phải có các biện pháp giải quyết nhƣ thông qua chi tiêu ngân sách để đầu tƣ cho vùng nơng thơn, vùng có nhiều khó khăn, giải quyết vấn đề mơi trƣờng, đảm bảo an sinh xã hội...

Ngoài việc quan tâm đến đời sống vật chất của ngƣời lao động, phải thƣờng xuyên quan tâm đến đời sống văn hóa, tinh thần của nhân dân, tăng cƣờng chất lƣợng các dịch vụ công nhằm phục vụ tốt hơn cho ngƣời dân.

b. Đặc điểm của ngân sách nhà nước cấp huyện

Huyê ̣n là một cấp hành chính rất quan trọng trong hệ thống hành chính ở Viê ̣t Nam hiện nay . Chính quyền huyê ̣n có chức năng nhiệm vụ đƣợc quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp. Bên ca ̣nh nhƣ̃ng đă ̣c điểm tƣơng tƣ̣ nhƣ ở các cấp khác , quản lý NSNN ở cấp huyện có một số đặc điểm riêng sau:

Thứ nhất, quản lý NSNN huyện có tính đợc lâ ̣p tƣơng đới, chịu sự quản lý tồn diện của cấp tỉnh. Theo luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp huyê ̣n là một cấp ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi đƣợc quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của mình.

Thứ hai, do huyện khơng phải là cấp có thể hình thành các chính sách , chế độ về thu , chi ngân sách nên nội dung thu , chi do HĐND và UBND tỉnh quyết định . Do đó , trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng cũng nhƣ những nhiệm vụ chi đƣợc giao thêm với cân đối ngân sách đã đƣợc ổn định (với thời gian từ 3- 5 năm theo quy đi ̣nh của Luật ngân sách).

1.2.2.3. Các nguyên tắc cơ bản quả n lý ngân sách nhà nƣớc

a. Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ

Trong hoạt động ngân sách, nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt. Một mặt, nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có đƣợc những hàng hố, dịch vụ cơng cộng có tính chất quốc gia. Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phƣơng, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Nguyên tắc này đƣợc quán triệt thông

qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan Nhà nƣớc trong phân