4. Kết cấu của luận văn
3.4. Đánh giá chung về chất lƣợng kiểm toán các chƣơng trình mục tiêu quốc gia
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.4.2.1. Những hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, qua nghiên cứu cho thấy công tác kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới của Kiểm toán Nhà nƣớc còn có những tồn tại, hạn chế sau đây:
Một là, hạn chế về chuẩn mực kiểm toán
Hiện nay KTNN còn chƣa ban hành đƣợc chuẩn mực kiểm toán lĩnh vực kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới, một số nội dung kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới đang đƣợc lồng ghép vào cùng với các loại hình kiểm toán khác khiến cho việc theo dõi, vận dụng của KTV gặp không ít khó khăn. Quá trình kiểm toán cho thấy CTMTQG về xây dựng nông thôn mới rất phức tạp do phạm vi, mục tiêu, đối tƣợng thụ hƣởng của các chƣơng trình là rộng và thời gian thực hiện của một chƣơng trình tƣơng đối dài tuy nhiên chƣa có chuẩn mực kiểm toán đối với lĩnh vực này dẫn tới các Đoàn kiểm toán còn lúng túng trong thực thi nhiệm vụ, dẫn tới chất lƣợng kiểm toán không cao.
Hai là, hạn chế về hồ sơ mẫu biểu
Hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán trong lĩnh vực CTMTQG về xây dựng nông thôn mới còn chậm đƣợc sửa đổi, chuẩn hoá phù hợp với quy định, chuẩn mực kế toán mới. Hệ thống mẫu biểu kiểm toán còn thiếu đối với một số nội dung của kiểm toán hoạt động nhƣ: Chƣơng trình kiểm toán, chiến lƣợc chọn mẫu, kế hoạch thu thập bằng chứng... Hơn nữa, các giấy tờ làm việc làm cơ sở đƣa ra các phát hiện kiểm toán hiện nay không đƣợc lƣu trữ và không có mẫu biểu cụ thể dẫn đến các phát hiện của KTV thiếu căn cứ vững chắc.
Ba là, hạn chế về nội dung kiểm toán
Việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chƣơng trình MTQG về xây dựng nông thôn mới còn khá chung chung, mới chỉ là dựa trên những chỉ tiêu tài chính (nhận xét những tồn tại từ việc quản lý nguồn kinh phí), còn đối với chỉ tiêu phi tài chính thƣờng dựa trên báo cáo tổng kết của chƣơng trình, hoặc những nhận xét chung chung. Nguyên nhân chủ yếu do các đoàn kiểm toán chƣa xây dựng đƣợc các tiêu chí đánh giá trƣớc khi tiến hành kiểm toán, đồng thời đối với các tồn tại chƣa xác định đƣợc nguyên nhân và mức độ ảnh hƣởng để từ đó có những kiến nghị phù hợp.
Bốn là, hạn chế trong kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán
Việc kiểm tra thực hiện kiến nghị chỉ kiểm tra tổng hợp tại cơ quan quản lý chƣơng trình (trƣớc đây chỉ yêu cầu Ban chủ nhiệm chƣơng trình và các đơn vị gửi báo cáo tình hình thực hiện bằng văn bản mà không kiểm tra). Do đó có thể thấy công tác này còn chƣa đƣợc chú trọng và đánh giá đúng mức vì thế tác dụng của nó đối với quá trình kiểm toán còn chƣa cao, hơn nữa khi kiểm tra mà các đơn vị vẫn chƣa thực hiện kiến nghị thì chúng ta không có chế tài xử lý mà tiếp tục kiến nghị đơn vị thực hiện do đó các kết luận của KTNN hiệu lực chƣa cao so với các cơ quan thanh tra, kiểm tra khác nhƣ Thanh tra Chính phủ
Năm là, hạn chế về nguồn nhân lực KTV tham gia thực hiện kiểm toán
Nguồn nhân lực KTV hiện nay đang thực hiện kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới đang là một trở ngại lớn trong quá trình thực hiện kiểm toán chƣơng trình. CTMTQG về xây dựng nông thôn mới là chƣơng trình tổng hợp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực do đó yêu cầu bắt buộc là KTV phải có kiến thức tổng hợp, đồng thời các kỹ năng về kiểm toán hoạt động để thực hiện kiểm toán CTMTQG là điều đang rất thiếu ở các KTV KTNN. Trình độ hiểu biết của các KTV về các CTMTQG còn rất hạn chế, các KTV hiện nay chủ yếu có nghiệp vụ chuyên môn về kinh tế tài chính trong khi CTMTQG về nông thôn mới đòi hỏi KTV am hiểu về nhiều lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực đầu tƣ XDCB. Do đó các ý kiến, kiến nghị trong BCKT chƣa thực sự phản ánh đúng thực trạng của đơn vị, chƣa tƣ vấn giúp đơn vị có những giải pháp cải thiện hiệu quả hoạt động.
Sáu là, những hạn chế khác
- Quốc hội là cơ quan phân bổ NSNN, việc phân bổ phải đảm bảo sao cho “không xảy ra thất thoát, lãng phí không chỉ trong XDCB mà ngay từ trong các chủ trƣơng, chính sách đầu tƣ...”. Điều đó có nghĩa KTNN phải tham gia cả “trƣớc, trong và sau quá trình phân bổ này, có nhƣ vậy mới giúp QH và Nhà nƣớc quản lý ngân sách tốt hơn”. Tuy nhiên hiện kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới tại KTNN chỉ thực hiện chức năng hậu kiểm, tức là kiểm toán sau quá trình thực hiện dự toán của các đơn vị đƣợc phân bổ ngân sách, do vậy không thể đảm bảo quá trình phân bổ và sử dụng ngân sách đúng đối tƣợng, đúng định mức và tuân thủ theo các quy định hiện hành của Nhà nƣớc,...
- Một trong những hạn chế đó là hiện các đơn vị thụ hƣởng kinh phí chƣơng trình là ở các tỉnh, thành phố trên cả nƣớc mà hiện nay các tỉnh này cũng là đối tƣợng của KTNN (các KTNN khu vực thực hiện kiểm toán) khi thực hiện nhiệm vụ nên đôi khi một nội dung kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới lại do 02 đoàn kiểm toán cùng thực hiện yêu cầu tài liệu và kiểm tra, gây nên hiện tƣợng chồng chéo, gây khó khăn cho cơ quan kiểm tra và đơn vị đƣợc kiểm tra.
- Do hạn chế về thời gian và nguồn nhân lực nên phạm vi của cuộc kiểm toán CTMTQG về xây dựng nông thôn mới thƣờng bị giới hạn nhƣ sau:“Đoàn kiểm toán chỉ kiểm toán tổng hợp số liệu, tài liệu theo báo cáo và các chứng từ có liên quan do đơn vị cung cấp. Do hạn chế về thời gian và nhân sự, Đoàn kiểm toán không thực hiện kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp lý, hợp pháp của các số liệu sau: Số liệu tổng hợp về số vốn lồng ghép, vốn tín dụng, vốn doanh nghiệp và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân trong xã, vốn huy động từ cộng đồng tại tất cả các địa phương; Nguồn vốn bố trí trực tiếp cho Chương trình đối với những địa phương không thực hiện kiểm toán chi tiết; Không điều tra xác minh; Không chứng kiến việc kiểm kê
vật tư, hàng hóa, tài sản và quỹ tiền mặt tại thời điểm 31/12“; đồng thời công
tácchuyển số dƣ, kiểm toán số dự toán đƣợc giao trong năm, kiểm toán số kinh phí đề nghị quyết toán, kiểm toán công tác tổ chức và điều hành của chƣơng trình thì đƣợc xác địnhthông qua quan sát thực tế, phỏng vấn, mà chƣa thực hiện đối chiếu và kiểm tra
thực địa…dẫn tớithông tin từ các bên thứ ba (chuyên gia, các cơ quan có liên quan, ngƣời dân...) chƣa đƣợc khai thác Điều này cũng ảnh hƣởng phần nào đến chất lƣợng của cuộc kiểm toán.
- Kế hoạch kiểm toán chi tiết CTMTQG về xây dựng nông thôn mới lập bởi các tổ trƣởng tổ kiểm toán chủ yếu là phân công trách nhiệm và thời gian của các thành viên trong tổ cho việc thực hiện các phần việc liên quan đến kiểm toán chi tiết việc sử dụng kinh phí nên nội dung kiểm toán hoạt động chủ yếu mang tính hình thức, phát hiện và ghi nhận thiếu sót, thực trạng, chƣa đi sâu vào phân tích tìm hiểu nguyên nhân mang tính hệ thống của những tồn tại đó, ghi nhận của KTV nhiều khi mang tính một chiều.
- Việc kiểm toán tình hình thực hiện mục tiêu của CTMTQG về xây dựng nông thôn mới, đánh giá công tác chỉ đạo điều hành chƣơng trình cũng nhƣ đánh giá hiệu quả, tác động của chƣơng trình đến đời sống kinh tế-xã hội còn rất lúng túng và hạn chế do đó Đoàn kiểm toán thƣờng lấy theo số liệu báo cáo của các cơ quan chủ quản. Nguyên nhân của hạn chế này là do chúng ta chƣa xây dựng đƣợc các kỹ thuật và tiêu chí đánh giá chuẩn và thiếu sự trao đổi thảo luận với các cơ quan chủ quản về việc xác định các tiêu chí trƣớc khi tiến hành kiểm toán.
- Hạn chế về quy mô cuộc kiểm toán dẫn tới hạn chế về mẫu chọn: Hầu hết các báo cáo đều đánh giá nhận xét về toàn bộ chƣơng trình trong khi số mẫu đƣợc chọn để kiểm toán thì lại không tƣơng xứng do hạn chế về mặt thời gian và nhân sự do đó những nhận xét, đánh giá trên còn thiếu sức thuyết phục & rủi ro kiểm toán là khá cao.
3.4.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
- Do đặc thù các CTMTQG thƣờng rất phức tạp mỗi chƣơng trình thƣờng bao gồm nhiều dự án, mục tiêu; đồng thời có nhiều văn bản chế độ chính sách riêng cho từng chƣơng trình và trong từng giai đoạn khác nhau; địa bàn thực hiện dự án rất rộng thƣờng trên phạm vi cả nƣớc nên việc tìm hiểu về chƣơng trình cũng nhƣ xác định tiêu chí đánh giá tƣơng đối khó khăn.
- Nền kinh tế Việt Nam chƣa phải là nền kinh tế thị trƣờng thực sự. Điều đó ảnh hƣởng đến tƣ duy, trình độ quản lý của các nhà quản trị của các nhà quản trị. Nhìn
nhận thực tế rằng, hoạt động của các CTMTQG vẫn còn yếu tố của cơ chế xin -cho. Cơ quan quản lý chƣa thực sự quan tâm đến chất lƣợng của đồng vốn NSNN bỏ ra do đó khi thực hiện mặc dù KTNN là cơ quan độc lập các đơn vị phải có trách nhiệm cung cấp các tài liệu khi có yêu cầu của Đoàn kiểm toán tuy nhiên hiện nay việc tiếp cận tài liệu phục vụ công tác kiểm toán nhất là kiểm toán tổng hợp gặp không ít khó khăn, đôi khi tiếp cận đƣợc tài liệu thì hết thời gian kiểm toán, đây cũng là nguyên nhân lý giải việc xuất hiện đánh giá có tính chất vĩ mô trong các BCKT CTMTQG là không nhiều.
- KTNN mới thành lập và hoạt động đƣợc trên 20 năm, do đó mặc dù KTNN đã ban hành một số chuẩn mực, quy trình kiểm toán tuy nhiên các chuẩn mực quy trình này còn thiếu nhiều nội dung, đôi khi chƣa sát với thực tiễn gây không ít khó khăn trong quá trình thực hiện.
- Đội ngũ KTV của KTNN hiện còn hạn chế cả về số lƣợng, chất lƣợng, điều kiện làm việc của KTV còn chƣa đầy đủ, tính độc lập và chuyên nghiệp trong công việc chƣa cao ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm toán. Mặt khác, CTMTQG là một lĩnh vực phức tạp, đòi hỏi KTV không những phải có trình độ chuyên môn về kiểm toán và quản lý kinh tế mà còn phải rất am hiểu về các lĩnh vực văn hóa, xã hội, kỹ thuật…Vì vậy, để đảm bảo cho chất lƣợng cuộc kiểm toán ngày một nâng cao thì cần thiết phải có sự đầu tƣ xứng đáng cho nguồn nhân lực.
- KTNN chƣa chủ động phối hợp với các cơ quan, cá nhân, chuyên gia khác bên ngoài để có những trợ giúp trong quá trình thực hiện kiểm toán nhất là những lĩnh vực mang tính đặc thù đòi hỏi chuyên môn sâu và những đánh giá nhận định mang tính chất vĩ mô.
CHƢƠNG 4
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM TOÁN CHƢƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA VỀ XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI
4.1 Định hƣớng chiến lƣợc phát triển kiểm toán nhà nƣớc đến năm 2020 ảnh hƣởng đến nâng cao chất lƣợng kiểm toán chƣơng trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới
Nhằm xây dựng định hƣớng phát triển KTNN, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 về Chiến lƣợc phát triển của KTNN đến năm 2020 trong đó xác định rõ mục tiêu phát triển KTNN đến năm 2020 là "Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lƣợng và hiệu quả hoạt động của KTNN nhƣ một công cụ hữu hiệu của Nhà nƣớc trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc; xây dựng KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bƣớc hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế”. Đồng thời Chiến lƣợc cũng xác định rõ 03 lĩnh vực công tác cần nâng cao chất lƣợng kiểm toán đó là:
- Về năng lực kiểm toán: Phát triển KTNN đáp ứng phục vụ tốt công tác kiểm
tra, giám sát của Nhà nƣớc trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Kết hợp nhuần nhuyễn kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, trên cơ sở tập trung thực hiện tốt nhất kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ nhằm tiến tới đẩy mạnh kiểm toán hoạt động để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc, nhất là trong lĩnh vực quản lý, sử dụng ngân sách, đầu tƣ xây dựng và CTMTQG.
- Về hiệu lực kiểm toán: Từng bƣớc nâng cao hiệu lực pháp lý và giá trị của
BCKT và tăng cƣờng kiểm toán chuyên đề đối với việc quản lý điều hành NSNN, tiền và tài sản nhà nƣớc, những vấn đề bức xúc đƣợc dƣ luận xã hội quan tâm, những
vấn đề quan trọng của đất nƣớc nhằm cung cấp các thông tin tin cậy, trung thực, chính xác, kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý và điều hành của Chính phủ, của UBND các cấp; yêu cầu kiểm tra, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân tỉnh; yêu cầu kiểm tra và giám sát của các cơ quan Đảng, đồng thời cung cấp thông tin cho các cơ quan bảo vệ pháp luật và các cơ quan khác của Nhà nƣớc trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Tăng cƣờng kiểm tra việc thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán nhằm góp phần nâng cao chất lƣợng quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Đáp ứng đầy đủ, kịp thời yêu cầu đƣợc cung cấp thông tin và giám sát của Nhân dân, của báo chí và công luận nói chung đối với việc quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc thông qua việc công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN theo quy định của pháp luật.
- Về hiệu quả kiểm toán: Không ngừng nâng cao chất lƣợng kiểm toán, rút ngắn
thời gian kiểm toán, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực trong tổ chức và hoạt động KTNN; đổi mới tổ chức kiểm toán, nhất là tổ chức đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán; nâng cao chất lƣợng công tác khảo sát lập kế hoạch kiểm toán và phân tích, tổng hợp kết quả kiểm toán. Từng bƣớc tin học hóa các hoạt động quản lý nhà nƣớc và hoạt động KTNN; tăng cƣờng áp dụng các phƣơng pháp và công nghệ thông tin hiện đại vào công tác kiểm toán để tăng dần số lƣợng các cuộc kiểm toán tại trụ sở KTNN, giảm dần thời gian kiểm toán tại đơn vị nhằm giảm chi phí, tăng cƣờng quản lý đội ngũ cán bộ, KTV, không gây phiền hà cho đơn vị đƣợc kiểm toán.
Trên cơ sở các mục tiêu trên KTNN xác định một số nhiệm vụ cơ bản cần hoàn thành đó là đa dạng hóa các loại hình kiểm toán theo quy định của Luật KTNN, trọng tâm là kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, từng bƣớc thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Hoàn thiện kiểm toán tài chính để xác nhận tính đúng đắn, trung thực của BCTC, cung cấp thông tin cho Chính phủ trong công tác điều hành, Quốc hội và Hội đồng Nhân dân các