Đánh giá hiệu quả sử dụng ODAvà vốn vay ƣu đãi từ các nhà tài trợ mớ

CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

3.3 Đánh giá hiệu quả sử dụng ODAvà vốn vay ƣu đãi từ các nhà tài trợ mớ

mới nổi giai đoạn 2000-2015

Nhƣ đã trình bày ở Chƣơng 2, do Việt Nam đã thể hiện khá rõ tiêu chí “Tính làm chủ” trong các văn bản, nghị định, thông tƣ nên luận văn chủ yếu đánh giá bốn tiêu chí còn lại là : Sự tuân thủ, Tính hài hòa, Quản lý dựa vào kết quả và Chia sẻ trách nhiệm. Thông qua kết quả thu đƣợc từ việc phỏng vấn Ủy ban đối ngoại – Văn phòng quốc hội, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ tài

50

chính, Ban quản lý các dự án trên địa bàn Hà Nội, luận văn đƣa ra các đánh giá theo từng tiêu chí nhƣ sau :

Sự tuân thủ

Thái Lan và Hàn Quốc là hai nhà tài trợ thực hiện tốt. ODA của họ tập trung vào các lĩnh vực xã hội nhƣ giáo dục và chăm sóc sức khỏe. Họ sẵn sàng quản lý các tổ chức của họ theo cách tuân thủ tiêu chuẩn DAC. Thái Lan chủ động chia sẻ với Việt Nam những kiến thức của mình về những gì cần để nhanh chóng giảm nghèo, cải thiện sức khỏe và giáo dục. Họ ƣu tiên sử dụng hỗ trợ kỹ thuật và thông qua đào tạo để thúc đẩy thƣơng mại song phƣơng và hợp tác kinh tế giữa hai nƣớc. Điều này giúp rút ngắn khoảng cách phát triển kinh tế giữa hai nƣớc để hỗ trợ hội nhập khu vực. Trong khi hầu hết các hỗ trợ phát triển của Trung Quốc không đƣợc phân loại là ODA và việc thông qua chƣờng trình nghị sự về hiệu quả viện trợ không bắt buộc đối với Trung Quốc. Trung Quốc và Ấn Độ không phải thành viên của DAC và đã ký vào tuyên bố Paris với tƣ cách là nƣớc nhận viện trợ. Do đó, để hợp lý hóa sự kết hợp giữa mục tiêu phát triển và các lợi ích kinh tế của mình, Trung Quốc và Ấn Độ thƣờng đƣa ra các viện trợ dƣới khẩu hiệu “bình đẳng và cùng có lợi”. Các gói vốn vay ƣu đãi của Trung Quốc luôn kèm theo điều kiện sử dụng nhà thầu, mua sắm máy móc thiết bị, nguyên vật liệu từ Trung Quốc. Các nhà thầu Trung Quốc không sử dụng hệ thống, quy trình của Việt Nam mà toàn quyền trông việc chỉ định nhà thầu phụ, yêu cầu mua sắm đầu vào. Các cán bộ của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ cho rằng các nhà thầu Trung Quốc không hoàn toàn tuân thủ tiêu chuẩn quốc tế, và không quan tâm về vấn đề môi trƣờng và an ninh xã hội của phía nƣớc tiếp nhận. Vốn viện trợ từ Trung Quốc và Ấn Độ thƣờng đi kèm với xúc tiến thƣơng mại và đầu tƣ vì họ có thể bán máy móc và thiết bị cho Việt Nam. Bên cạnh đó, đôi khi Trung Quốc không cung cấp các thông tin về nguyên vật liệu và phƣơng pháp xây dựng. Ngân hàng China

51

Exim Bank không giải ngân vốn bổ sung theo đúng lộ trình cam kết. Những điều này vi phạm tiêu chí “sự tuân thủ” trong Tuyên bố Paris. Ấn Độ lại thƣờng cung cấp ODA và vốn vay ƣu đãi cho hoạt động sản xuất và kinh doanh, thay vì các lĩnh vực ƣu tiên phát triển của Việt Nam.

Hệ thống văn bản quy định của Việt Nam còn chồng chéo, không thống nhất giữa các ngành, lĩnh vực liên quan, thủ tục phê duyệt còn rƣờm rà, cồng kềnh, gây cản trở việc các nhà tài trợ thực hiện tiêu chí “Sự tuân thủ” trong Tuyên bố Paris. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, việc quản lý ODA và vốn vay ƣu đãi rất phức tạp. Theo Nghị Định 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA, việc sử dụng ODA đƣợc quản lý bởi các văn bản pháp luật của từng ngành công nghiệp, từng lĩnh vực liên quan nhƣ giải phóng mặt bằng và tái định cƣ, quản lý tài chính, đầu tƣ vào lĩnh vực xây dựng,… Trong những năm gần đây, những văn bản này đƣợc ban hành lại và chỉnh sửa liên tục ảnh hƣởng đến tiến độ chuẩn bị và thực hiện các dự án sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Trách nhiệm cho các đơn vị thực hiện dự án không rõ ràng, gây lãng phí, giảm tính linh hoạt trong quá trình triển khai, và không thể giải trình rõ ràng khi dự án không đạt hiệu quả.

Tính hài hòa

Theo Bộ Tài Chính, mặc dù giữa Việt Nam và các nhà tài trợ đã đạt đƣợc nhiều tiến bộ trong việc tích cực trao đổi thông tin, hài hòa quy trình, thủ tục. Nhiều tỉnh nhận ODA và vốn vay ƣu đãi nhƣ Bắc Ninh, Phủ Thọ thƣờng xuyên trao đổi ý kiến, thông tin và kinh nghiệm với chủ dự án về cách thức đẩy nhanh tiến độ, giải phóng mặt bằng, nguồn tài chính,…Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại các khác biệt giữa hai bên. Điển hỉnh là trong dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông, Việt Nam và nhà thầu Trung Quốc đã không đạt đƣợc thống nhất trong công tác đền bù, giải tỏa mặt bằng vài tái định cƣ dẫn đến tiến độ dự án bị chậm trễ. Bên cạnh đó, mối quan hệ giữa nhà thầu chính

52

và các nhà thầu phụ không đủ tốt để phối hợp trong từng hạng mục của công trình, do đó, họ không thể thực hiện đúng tiến độ, dẫn đến tình trạng rối loạn trong chuỗi ƣu tiên xây dựng.

Trong các văn bản pháp quy hiện hành thƣờng có quy định về tính tối thƣợng theo đó trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa quy định của Việt Nam và của nhà tài trợ thì tuân thủ theo quy định tại điều ƣớc quốc tế đã ký kết, song thực tế cho thấy việc nêu cụ thể sự khác biệt này trong điều ƣớc quốc tế không đơn giản nên để đảm bảo an toàn trƣớc thanh tra, kiểm toán, Chủ dự án thƣờng áp dụng phƣơng thức “trình duyệt kép” cả phía Việt Nam và nhà tài trợ, dẫn đến việc tốn nhiều thời gian cho quy trình phê duyệt và đƣa ra quyết định khi thực hiện các chƣơng trình, dự án.

Quản lý dựa vào kết quả

Tiêu chí đã đƣợc cải thiện nhờ hoạt động của hệ thống giám sát và đánh giá quốc gia. Tuy nhiên, vẫn còn những tồn tại ở cấp độ dự án và địa phƣơng. Theo Ủy ban đối ngoại – Văn phòng Quốc hội, hầu hết các dự án ODA và vốn vay ƣu đãi bị kéo dài thời gian thực hiện, cả nƣớc có 23 dự án ODA và vốn vay ƣu đãi chậm tiến độ. Những ngƣời trả lời phỏng vấn cũng phàn nàn rằng cơ chế, thủ tục và chính sách không tƣơng xứng và cồng kềnh, trông khi công tác thẩm định dự án lại qua loa. Theo kết quả thu đƣợc từ Bộ kế hoạch và Đầu tƣ, chủ dự án không thực hiện đầy đủ vai trò của mình trong việc chuẩn bị tài liệu và báo cáo khả thi cho dự án. Để giảm bớt việc phải xin phê duyệt từ các nhà tài trợ, các chủ dự án thƣờng để cho các chuyên gia tƣ vấn nƣớc ngoài chủ động trong việc thiết kế và họ chỉ phục vụ mục đích cung cấp thông tin và dữ liệu dẫn đến việc đƣa ra các thiết kế không phù hợp, do đó các dự án không ứng dụng đƣợc ở Việt Nam khi đƣa vào sử dụng. Một số dự án kéo dài nhiều năm, nhiều dự án đƣợc đánh giá là lỗi thời so với tình hình mới. Nhiều dự án đã đƣợc phê duyệt phải định giá lại khi đang thực hiện.

53

Việc thẩm định và phê duyệt tổng chi phí cũng nhƣ thiết kế kỹ thuật không chặt chẽ và có chất lƣợng thấp. Lý do chính cho vấn đề này là do sự hạn chế về năng lực của các cơ quan thẩm định và sự phối hợp không đồng bộ giữa các đơn vị đánh giá quốc gia. Bên cạnh đó, thiết kế của các công ty tƣ vấn nƣớc ngoài gây khó khăn cho việc điều chỉnh các danh mục dự án. Bộ Tài Chính cũng cho rằng năng lực và trình độ của các quản lý dự án, đặc biệt là các quản lý địa phƣơng vẫn còn hạn chế, thể hiện rõ nhất trong giai đoạn đánh giá dự án, về phƣơng diện kỹ thuật và tài chính của dự án. Để đánh giá hiệu quả vốn dựa trên tiêu chí “quản lý dựa vào kết quả”, các nhà quản lý thƣờng sử dụng kết quả chiết xuất từ các báo cáo thực hiện các dự án ODA. Trong một vài trƣờng hợp, Quản lý hợp đồng (điều chỉnh giá, công thức tính trƣợt giá, thay đổi chi phí kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng,…) là một vấn đề gặp nhiều khó khăn. Đối với vấn đề quản lý hợp đồng, ngoài việc ban quản lý dự án còn chƣa có nhiều kinh nghiệm khi xây dựng, đàm phán, quản lý hợp đồng, còn có nguyên nhân các nhà thầu nƣớc ngoài chƣa nắm bắt cặn kẽ luật pháp Việt Nam, dẫn tới cách hiểu khác nhau trong hợp đồng và tranh chấp xảy ra nhƣ một kết quả tất yếu.

Hệ quả từ những vấn đề nêu trên là Việt Nam chỉ có thể đánh giá số lƣợng chứ không đánh giá đƣợc chất lƣợng của hiệu quả viện trợ. Điển hình là hai dự án đƣợc cấp vốn vay ƣu đãi bởi Ấn Độ là dự án sản xuất dầu cám gạo ở phía bắc tỉnh Bến Tre và dự án nhà máy làm túi đay ở TP.Hồ Chí Minh đã sử dụng công nghệ lạc hậu. Sau khi bàn giao, những dự án này không thể hoạt động bởi vì nguyên liệu thô không đƣợc cung cấp và không có thị trƣờng tiêu thụ cho những sản phẩm này. Bên cạnh đó, các dự án đƣợc tài trợ bởi Trung Quốc nhƣ dự án Bô-xít nhôm Tây Nguyên, Bô-xít Nhôm Đắk Nông đã gây ra ảnh hƣởng môi trƣờng nghiêm trọng.

54

Đối với viện trợ Trung Quốc, các công dân Việt Nam thƣờng quan tâm đến khía cạnh tham nhũng và quản lý vì Trung Quốc vẫn chƣa phát triển một khung đánh giá và giảm sát mạnh mẽ và thƣờng tập trung vào „kết quả” hầu hết ở khía cạnh tiến độ dự án hơn là chất lƣợng và tính bền vững liên tục của dự án.

Chia sẻ trách nhiệm

Tiêu chí này chƣa đƣợc thực hiện tốt, đặc biệt là ở các dự án sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi của Trung Quốc. Trung Quốc không chỉ định nhân sự để thực hiện các công việc hành chính hoặc giám sát, mà có xu hƣớng lợi dụng năng lực có hạn của chính phủ Việt Nam và các cơ quan giám sát. Bên cạnh đó, bản thân Việt Nam cũng không chỉ định ngƣời giám sát hay nhân viên pháp lý để đảm bảo tuân thủ các yêu cầu của dự án. Hai bên không thƣờng xuyên giám sát, đánh giá dự án nhƣng khi xảy ra chậm trễ trong tiến độ dự án, trong khi phía Việt Nam cho rằng việc chậm trễ là do phía tổng thấu giám sát lỏng lẻo, thực hiện công việc thi công chậm thì phía Trung Quốc cho rằng Việt Nam chậm trễ trong giải phóng mặt bằng và cung cấp vốn đối ứng dẫn đến dự án chậm tiến độ.

Case study: Dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh-Hà Đông

Dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông đƣợc tài trợ bởi ODA của Trung Quốc (419 triệu USD) và vốn đối ứng của chính phủ Việt Nam là 113 triệu USD, theo khuôn khổ hiệp điệp ký ngày 30/05/2008 giữa chính phủ hai nƣớc. Đƣờng sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông có chiều dài hơn 13km, cho phép tàu chạy với vận tốc 80km/h, phía trên cao và ở giữa hai con đƣờng là Hào Nam và Nguyễn Trãi. Dự án bắt đầu từ bến Cát Linh (Quận Đống Đa) và kết thúc ở bến Yên Nghĩa (Quận Hà Đông), gồm 12 điểm dừng và một ga bảo dƣỡng ở Phƣờng Phú Lƣơng (Quận Hà Đông). Nhà thầu của dự án này là Công ty xây dựng cục đƣờng sắt 6 Trung Quốc. Dự án bắt đầu vào tháng

55

11/2011 và dự kiến hoàn thành năm 2015. Sau 4 năm thi công, tổng vốn đầu tƣ của dự án này đã tăng từ 552 triệu lên 891 triệu USD và mới chỉ hoàn thiện khoảng 70% của dự án [29]. Nguyên nhân là do công trình bị trì hoãn hàng tháng trời do tai nạn khiến ngƣời đi đƣờng thiệt mạng, cùng với đó là việc chẫm trễ trong giải phóng mặt bằng, thiếu vốn và sự trì hoãn này buộc bộ Giao thông-Vận tải phải kéo dài sang năm 2016. Tính đến thời điểm hiện tại, trụ cầu trung gian, xà mũ các nhà ga và công tác đúc dầm đã hoàn thành, dự kiến việc lắp đặt trang thiết bị sẽ đƣợc hoàn thành vào 30/09/2016 và đến ngày 30/12/2016 dự kiến chạy thử chuyến tàu đầu tiên. Sau đây là các quan điểm đánh giá hiệu quả của dự án, đƣợc đƣa ra bởi các quan chức cấp Bộ và ban quản lý dự án:

 Sự tuân thủ: Các điều khoản yêu cầu trong hiệp định ký kết ODA giữa chính phủ Việt Nam và chính phủ Trung Quốc (thông qua Ngân hàng Eximbank Trung Quốc), chỉ ra rằng Việt Nam phải chấp nhận cho các doanh nghiệp Trung Quốc phụ trách kỹ thuật, mua sắm và xây dựng công trình. Tất cả các hạng mục chính của dự án đƣờng sắt Cát Linh – Hà Đông bao gồm kỹ thuật, mua sắm, xây dựng đều đƣợc thực hiện bởi công ty xây dựng đƣờng sắt 6 Trung Quốc. Thậm chí khi nhà thầu có năng lực yếu kém, Việt Nam cũng không thể thay một nhà thầu mới do ràng buộc bởi hiệp định đã ký kết. Nhà thầu Trung Quốc không sử dụng hệ thống đấu thầu của Việt Nam vì hợp đồng

vay vốn ODA đi kèm các điều kiện nhƣ việc bổ nhiệm và các yêu cầu mua

máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu đƣợc thực hiện bởi các nhà thầu Trung Quốc.

 Tính hài hòa: Việt Nam và phía nhà thầu không thống nhất đƣợc trong công tác bồi thƣờng, giải tỏa mặt bằng, tái định cƣ dẫn đến việc chậm trễ trong khâu giải phóng mặt bằng, ảnh hƣởng đến tiến độ dự án. Nhà thầu

56

chính cũng không đạt đƣợc thỏa thuận với các nhà thầu phụ, dẫn đến tình trạng rối loạn trong chuỗi ƣu tiên xây dựng.

 Quản lý dựa vào kết quả: Đơn vị quản lý dự án đƣờng sắt đã không thẩm định dự án trong giai đoạn xác minh, dự toán tài chính hay đánh giá tính khả thi của dự án và đây là một lý do khiến dự án phải điều chỉnh giá và tổng vốn đầu tƣ. Dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông là một dự án phức tạp với nhiều hạng mục xây dựng, không gian xây dựng hẹp trong thành phố Hà Nội, phạm vi xây dựng trong các quận nội thành và giao thông đông đúc ấn chứa nhiều rủi ro tiềm tàng. Tuy nhiên, điều này không đƣợc tính đến khi phê duyệt dự án dẫn đến việc chậm trễ trong giải phóng mặt bằng và những tai nạn đáng tiếc cho ngƣời dân. Về công tác xây dựng, nhà thầu thực hiện công việc chậm. Theo kế hoạch, nhà thầu phải lắp đặt 4 dầm bê tông trong một đêm những đôi khi một đêm chỉ lắp đƣợc 1 dầm, thậm chí một tháng chỉ lắp đặt đƣợc 6 dầm bề tông. Công việc xây dựng không đáp ứng tiêu chí an toàn, quy định an toàn giao thông và vệ sinh môi trƣờng bị vi phạm. Nhiều công nhân không đƣợc đào tạo chuyên môn. Tuy nhiên, các nhà chức trách có thẩm quyển phía Việt Nam đã không thực hiện nghiêm ngặt các quy định của nhà nƣớc và thanh tra một cách thƣờng xuyên. Theo kế hoạch đƣợc ghi trong hợp đồng gia hạn, dự án phải đƣợc hoàn thành vào 31/12/2016. Tính đến thời điểm hiện tại, khối lƣợng công việc còn lại khoảng 30% gồm phần hoàn thiện trạm, lắp đặt và vận hành thử nghiệm. Những công việc này đòi hỏi kỹ thuật cao trong khi chỉ còn thời gian ngắn, việc hoàn thành đúng tiến độ là khó thực hiện.

 Chia sẻ trách nhiệm: Việc giải phỏng mặt bằng chậm trễ cùng với việc nhiều hạng mục bị thay đổi, lạm phát giá nguyên vật liệu và trang thiết bị