1) Kế hoạch giải ngân ODA từ các nhà tài trợ mới nổi nhƣ Trung Quốc, Ấn Độ và Thái Lan có bao gồm trong kế hoạch ngân sách hàng năm của Việt Nam và có đƣợc phê duyệt bởi các nhà chức trách có thẩm quyền không? 2) Giải ngân vốn đƣợc thực hiện nhƣ thế nào theo lịch trình đã thỏa thuận trong khuôn khổ năm tài chính và dài hạn?
3) Số vốn ODA đƣợc giải ngân chiếm tỷ lệ bao nhiêu trong kế hoạch ngân sách hàng năm của Việt Nam
4) Tỷ lệ ODA cho ngân hàng thƣơng mại và trực tiếp cho các dự án?
5) Các nhà tài trợ mới nổi có sử dụng hệ thống quản lý tài chính công (PFM) của Việt Nam để giải ngân ODA và thực hiện dự án không?
6) Các nhà tài trợ mới nổi sử dụng hệ thống thủ tục quy trình của Việt Nam ở mức độ nào? Ông/Bà có nhận xét gì về thủ tục quy trình này?
7) Các nhà tài trợ mới nổi (nhƣ Trung Quốc, Ấn Độ, Thái Lan,…) không có khuôn khổ để đánh giá hiệu quả của Tuyên Bố Paris đƣợc áp dụng cho các nhà tài trợ truyền thống (OECD), vậy Việt Nam đã thiết lập những tiêu chí nào để đánh giá hiệu quả các dự án sử dụng ODA từ các nhà tài trợ mơi nổi chƣa?
8) Việc hợp tác giữa các nhà tài trợ mới nổi và Việt Nam diễn ra nhƣ thế nào?
9) Ông/Bà nghĩ gì về chất lƣợng tham vấn quốc tế, đặc biệt là tham vấn từ các nhà tài trợ mới nổi?
10) Giải ngân cho các danh mục dự án và các dự án tài trợ bởi các nhà tài trợ mới nổi tại Việt Nam có đƣợc thực hiện theo kế hoạch không?
11) Bên tiếp nhận liên quan nên đƣợc tham gia nhƣ thế nào trong việc quản lý dự án đƣợc tài trợ bởi các nhà tài trợ mới nổi?
74
12) Giữa các nhà tài trợ mới nổi, ai là ngƣời tài tạo ra các lựa chọn thay thế (tƣơng tự với trƣờng hợp các nhà tài trợ truyền thống hay không)?
13) Có những khó khăn nào trong việc quản lý tài chính các các dự án ODA? Trong trƣờng hợp vốn đầu tƣ cho dự án ODA tăng lên?
14) Quy trình thực hiện, giải trình và thông qua các dự án diễn ra nhƣ thế nào?
15) Các nhà tài trợ mới nổi có sử dụng quy trình của kiểm toán quốc gia không?
16) Sự liên kết giữa Việt Nam và các nhà tài trợ mới nổi trong việc đánh giá tình hình thực hiện cam kết diễn ra nhƣ thế nào?
17) Tiếng nói, tầm nhìn và quan điểm của những ngƣời thụ hƣởng có đƣợc tính đến thƣờng xuyên trong giai đoạn phát triển dự án?
75
Phụ lục 2: Kết quả phỏng vấn sâu Ủy ban đối ngoại-Văn phòng Quốc hội Việt Nam
Trong những năm gần đây, để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả, phục vụ kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cũng nhƣ phù hợp với cam kết của Việt Nam với các nhà tài trợ và theo thông lệ quốc tế, Quốc hội đã ban hành và sửa đổi nhiều văn bản phát luật liên quan đến việc quản lý và sử dụng ODA, nhƣ Quyết định 106/QĐ-TTg thông qua đề án “Định hƣớng thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi từ các nhà tài trợ giai đoạn 2011- 2015”, Nghị định 38/2013/ND-CP ban hành ngày 23/04/2013 về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi nhằm khắc phục những hạn chế của Nghị định 131/2006/NĐ-CP ban hành ngày 09/11/2006 nhƣ sau: (i) đƣa ra cơ thế cho phép lĩnh vực tƣ nhân tiếp cận ODA và vốn vay ƣu đãi thông qua các chƣơng trình và dự án đƣợc ƣu tiên bởi Chính phủ theo nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro; (ii) phân cấp phê chuẩn chƣơng trình và dự án sử dụng ODA và và vốn vay ƣu đãi; (iii) xác định rõ thẩm quyền ký đề xuất dự án sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; (iv) đơn giản hóa quy trình và thủ tục phê duyệt dự án, tạo môi trƣờng thuận lợi hơn cho việc quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi, góp phần đẩy mạnh công tác chuẩn bị, thực hiện và giải ngân các vốn này.
Tuy nhiên, năng lực hấp thụ ODA vẫn còn hạn chế ở cấp độ quốc gia, ngành, địa phƣơng và từng dự án cụ thể. Hầu hết các dự án ODA và vốn vay ƣu đãi bị kéo dài thời gian thực hiện. Tính đến cuối năm 2015, cả nƣớc có 23 dự án ODA và vốn vay ƣu đãi chậm tiến độ. Một vài dự án không thể hoạt động đƣợc sau khi bàn giao dẫn đến lãng phí vốn. Điển hình là dự án dầu cám ở Bến Tre và dự án dây chuyền dệt bao đay ở TP. Hồ Chí Minh, hai dự án vay vốn ODA Ấn Độ. Mặt khác, ODA và vốn vay ƣu đãi thƣờng đi kèm với các điệu kiện nhƣ bổ nhiệm nhà thầu, ƣu tiên các nhà thầu nƣớc ngoài và yêu cầu
76
sử dụng máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu từ các nhà tài trợ nhƣ Nhật Bàn, Hàn Quốc, Trung Quốc, Tây Ban Nha, Italia, Ba Lan,..Trong nhiều trƣờng hợp, điều này gây khó khăn cho các nƣớc chủ dự án trong việc kiểm soát, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn của các nhà tài trợ mới nổi.
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ
Việc quản lý ODA và vốn vay ƣu đãi rất phức tạp. Theo Nghị Định 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA, việc sử dụng ODA đƣợc quản lý bởi các văn bản pháp luật của từng ngành công nghiệp, từng lĩnh vực liên quan nhƣ giải phóng mặt bằng và tái định cƣ, quản lý tài chính, đầu tƣ vào lĩnh vực xây dựng,… Trong những năm gần đây, những văn bản này đƣợc ban hành lại và chỉnh sửa liên tục ảnh hƣởng đến tiến độ chuẩn bị và thực hiện các dự án sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Bên cạnh đó, thủ tục phê duyệt còn rƣờm rà và cồng kềnh. Trách nhiệm cho các đơn vị thực hiện dự án không rõ ràng, gây lãng phí, giảm tính linh hoạt trong quá trình triển khai, và không thể giải trình rõ ràng khi dự án không đạt hiệu quả.
Chủ dự án không thực hiện đầy đủ vai trò của mình trong việc chuẩn bị tài liệu và báo cáo khả thi cho dự án. Để giảm bớt việc phải xin phê duyệt từ các nhà tài trợ, các chủ dự án thƣờng để cho các chuyên gia tƣ vấn nƣớc ngoài chủ động trong việc thiết kế và họ chỉ phục vụ mục đích cung cấp thông tin và dữ liệu dẫn đến việc đƣa ra các thiết kế không phù hợp, do đó các dự án không ứng dụng đƣợc ở Việt Nam khi đƣa vào sử dụng.
Một số dự án kéo dài nhiều năm, nhiều dự án đƣợc đánh giá là lỗi thời so với tình hình mới. Nhiều dự án đã đƣợc phê duyệt phải định giá lại khi đang thực hiện. Việc thẩm định và phê duyệt tổng chi phí cũng nhƣ thiết kế kỹ thuật không chặt chẽ và có chất lƣợng thấp. Lý do chính cho vấn đề này là do sự hạn chế về năng lực của các cơ quan thẩm định và sự phối hợp không đồng
77
bộ giữa các đơn vị đánh giá quốc gia. Bên cạnh đó, thiết kế của các công ty tƣ vấn nƣớc ngoài gây khó khăn cho việc điều chỉnh các danh mục dự án.
Không giống nhƣ các nhà tài trợ truyền thống, Trung Quốc không phát triển các chiến lƣợc hay chƣơng trình theo từng quốc gia với kế hoạch chi tiết cho từng dự án và mục tiêu trong nhiều năm. Mặc dù Trung Quốc ủng hộ “sự tuân thủ” quốc gia, thƣờng để các nƣớc tiếp nhận lựa chọn dự án và điều kiện cho vay của Trung Quốc thƣờng đƣợc áp dụng nhƣ các nƣớc OECD nhƣng vốn viện trợ của Trung Quốc đƣợc thúc đẩy bởi những cân nhắc về địa lý và Trung Quốc không áp dụng các tiêu chuẩn nghiêm ngặt theo quy định của DAC. Các nhà thầu Trung Quốc không hoàn toàn tuân thủ tiêu chuẩn quốc tế, và không quan tâm về vấn đề môi trƣờng và an ninh xã hội của phía nƣớc tiếp nhận. Vốn viện trợ từ Trung Quốc và Ấn Độ thƣờng đi kèm với xúc tiến thƣơng mại và đầu tƣ vì họ có thể bán máy móc và thiết bị cho Việt Nam. Ấn Độ thƣờng cung cấp ODA và vốn vay ƣu đãi cho hoạt động sản xuất và kinh doanh. Nhiều dự án đầu tƣ sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi của Trung Quốc đƣợc thực hiện bởi các nhà thầu Trung Quốc phải đối mặt với nhiều vấn đề nghiêm trọng, điển hình trong lĩnh vực nhà máy điện và đƣờng sắt. Sự chuẩn bị cho dự án đƣờng sắt đô thị Cát Linh-Hà Đông quá gấp gáp kéo theo việc giải phóng mặt bằng chậm và thiếu các tiêu chuẩn kỹ thuật trong xây dựng. Dự án tổ hợp Boxit Nhôm Lâm Đồng và Boxit Nhôm Đắk Nông chịu thiệt hại nặng nề, đặc biệt là vấn đề ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng. Trong khi đó, Hàn Quốc và Thái Lan là các nhà tài trợ thực hiện tốt tiêu chí “sự tuân thủ”. ODA của Hàn Quốc Thái Lan tập trung vào các lĩnh vực xã hội nhƣ giáo dục và chăm sóc sức khỏe. Mặc dù so với Hàn Quốc, vốn viện trợ của Thái Lan còn khiêm tốn, nhƣng Thái Lan cũng có xu hƣớng giống Hàn Quốc, sẵn sàng quản lý các tổ chức của mình theo cách dễ dàng tuân thủ tiêu chuẩn DAC. Thái Lan ƣu tiên sử dụng các hỗ trợ kỹ thuật của mình và thông qua đào tạo
78
để xúc tiến hợp tác thƣơng mại và kinh tế song phƣơng giữa hai quốc gia. Mục đích là rút ngắn khoảng cách phát triển giữa hai quốc gia nhằm hỗ trợ hội nhập khu vực.
Bộ Tài Chính
Các dự án đầu tƣ vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp, tác động đến kinh tế, xã hội thƣờng bị trì hoãn hơn hai năm. Điều này dẫn đến công tác chuẩn bị và quy trình phê duyệt kỹ thuật cũng nhƣ hồ sơ mời thầu giữa các đơn vị thực hiện và nhà trài trợ trở nên rƣờm rà, cồng kềnh. Hệ quả là nhiều dự án bị tăng chi phí và thay đổi tổng số vốn đầu tƣ. Một số dự án giao thông vận tải và phát triển đô thị có quy mô lớn và bị thiếu vốn đối ứng. Trong nhiều trƣờng hợp các dự án vay vốn lớn, các nhà tài trợ cam kết phân bổ vốn cho giải phóng mặt bằng, nhƣng trong quá trình thực hiện thực tế không có khả năng bố trí đầy đủ và đƣa ra kiến nghị kịp thời. Việc thiếu vốn đối ứng, đặc biệt là trong lĩnh vực giao thông vận tải ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện các chƣơng trình, dự án, đặc biệt là trong giai đoạn đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cƣ và thực hiện các công trình xây dựng có sự góp vốn của bên Việt Nam.
Mặc dù giữa Việt Nam và các nhà tài trợ đã đạt đƣợc nhiều tiến bộ trong việc tích cực trao đổi thông tin, hài hòa quy trình, thủ tục. Nhiều tỉnh nhận ODA và vốn vay ƣu đãi nhƣ Bắc Ninh, Phủ Thọ thƣờng xuyên trao đổi ý kiến, thông tin và kinh nghiệm với chủ dự án về cách thức đẩy nhanh tiến độ, giải phóng mặt bằng, nguồn tài chính,…Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại các khác biệt giữa hai bên. Trong các văn bản pháp quy hiện hành thƣờng có quy định về tính tối thƣợng theo đó trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa quy định của Việt Nam và của nhà tài trợ thì tuân thủ theo quy định tại điều ƣớc quốc tế đã ký kết, song thực tế cho thấy việc nêu cụ thể sự khác biệt này trong điều ƣớc quốc tế không đơn giản nên để đảm bảo an toàn trƣớc thanh tra, kiểm toán,
79
Chủ dự án thƣờng áp dụng phƣơng thức “trình duyệt kép” cả phía Việt Nam và nhà tài trợ, dẫn đến việc tốn nhiều thời gian cho quy trình phê duyệt và đƣa ra quyết định khi thực hiện các chƣơng trình, dự án.
Năng lực và trình độ của các quản lý dự án, đặc biệt là các quản lý địa phƣơng vẫn còn hạn chế, thể hiện rõ nhất trong giai đoạn đánh giá dự án, về phƣơng diện kỹ thuật và tài chính của dự án. Để đánh giá hiệu quả vốn dựa trên tiêu chí “quản lý dựa vào kết quả”, các nhà quản lý thƣờng sử dụng kết quả chiết xuất từ các báo cáo thực hiện các dự án ODA. Quản lý dựa vào kết quả đƣợc cải thiện nhờ hoạt động của hệ thống giảm sát và đánh giá quốc gia, tuy nhiên, năng lực quản lý cấp độ dự án và địa phƣơng vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề. Trong một vài trƣờng hợp, Quản lý hợp đồng (điều chỉnh giá, công thức tính trƣợt giá, thay đổi chi phí kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng,…) là một vấn đề gặp nhiều khó khăn. Đối với vấn đề quản lý hợp đồng, ngoài việc ban quản lý dự án còn chƣa có nhiều kinh nghiệm khi xây dựng, đàm phán, quản lý hợp đồng, còn có nguyên nhân các nhà thầu nƣớc ngoài chƣa nắm bắt cặn kẽ luật pháp Việt Nam, dẫn tới cách hiểu khác nhau trong hợp đồng và tranh chấp xảy ra nhƣ một kết quả tất yếu.
Theo quy định, trong một số trƣờng hợp, các nhà quản lý dự án muốn thay nhà thầu, họ phải sắp xếp mời thầu lại thay vì chọn nhà thầu thứ hai từ lần mời thầu trƣớc. và việc phân xử trách nhiệm và nghĩa vụ của nhà thầu phức tạp nên các chủ dự án thƣờng không sử dụng giải pháp thay thế nhà thầu dẫn đến việc công trình không triển khai đƣợc theo đúng tiến độ. Năng lực quản lý tài chính của các nhà thầu yếu kém nhƣng lại không thể thay thế khiến nhiều dự án có chất lƣợng thấp.