7. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
3.2.1. Xây dựng chính quyền các cấp hiệu quả
Việc xây dựng một chính quyền các cấp hiệu quả là nhân tố quyết định sự thành công cho tỉnh Phú Thọ trên các hầu hết các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực đầu tƣ công. Có ba yếu tố cơ bản để đạt đƣợc điều này, gồm: (i) Mô hình chính quyền nhỏ gọn, thông suốt và mạnh mẽ; (ii) Tính tự chủ và quyền đƣa ra quyết định của chính quyền đô thị; (iii) Vai trò và thẩm quyền của ngƣời đứng đầu chính quyền chính quyền các cấp.
Trong bối cảnh hội nhập kinh tế toàn cầu nhƣ hiện nay thì việc phát triển kinh tế là một mục tiêu quan trọng nhất đối với từng địa phƣơng và tỉnh Phú Thọ nói riêng, do vậy mô hình tổ chức chính quyền tỉnh Phú Thọ hiện nay không đáp ứng đƣợc nhu cầu quản lý và vận hành của tỉnh. Nhìn một cách tổng quát, từ những năm 80 của thế kỷ XX cho đến nay, về cơ bản, nƣớc ta chƣa có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Nhìn từ góc độ pháp lý và quản lý thì đây là sự tụt hậu về tổ chức chính quyền vì đã không tính đến những đặc thù của đời sống nông thôn và đời sống đô thị. Rõ ràng giữa nông thôn và đô thị có những điểm khác nhau rất cơ bản. Có thể chỉ ra một số điểm khác nhƣ sau: (i) Đô thị là nơi tập trung dân cƣ và sản xuất ở mật độ cao. Dân cƣ đô thị là dân “tứ xứ” thuộc mọi vùng khác nhau của đất nƣớc về sinh sống tại đô thị với mục tiêu cuộc sống khác nhau. Họ liên kết với nhau không theo huyết thống mà liên kết với nhau bởi các nhu cầu, lợi ích khác nhau. Dân cƣ của đô thị so với dân cƣ vùng nông thôn thƣờng có trình độ văn hóa cao hơn, không bị ràng buộc bởi “lệ làng”, vì vậy họ thƣờng sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc quy định mà không phụ thuộc vào các quy định có tính tự quản của các khu dân cƣ nhƣ ở các khu vực cƣ dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với các vùng nông thôn cũng nhƣ những vùng miền núi, hải đảo, bởi diện tích đô thị
86
thƣờng nhỏ, do đó dân cƣ ở đô thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ sở thuận tiện cho việc đi lại, giao dịch. Vì vậy nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị đƣợc dự liệu trƣớc theo một chuẩn mực định sẵn, không đòi hỏi khi giải quyết phải qua các bƣớc bàn luận ở các khu cƣ dân nhƣ các vùng khác...
Với hai lý do trên đã đủ để đòi hỏi cách thức, phƣơng thức quản lý đô thị phải khác với các vùng nông thôn. Dân cƣ đô thị là tổ chức toàn diện, không phân thành các khối riêng rẽ, các nhu cầu về kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội... đƣợc đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào địa bàn cƣ trú, nhân dân có thể sống ở địa bàn này, nhƣng làm việc ở địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành chính trong các đô thị không có nhiều ý nghĩa đối với nhân dân và đối với việc quản lý. Tính thống nhất, liên thông của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đô thị, đòi hỏi sự quản lý và điều hành thống nhất, liên tục của chính quyền đô thị ở cấp cao nhất của đô thị. Do vậy mô hình tổ chức chính quyền đô thị phải đƣợc tổ chức sao cho không tạo ra quá nhiều cắt khúc trong tổ chức các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ của đô thị.
Việc tất cả các đơn vị hành chính đều có mô hình tổ chức gần nhƣ giống nhau: gồm một cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND) và một cơ quan chấp hành (UBND) đƣợc cơ quan quyền lực bầu ra để làm nhiệm vụ thƣờng trực và chấp hành các nghị quyết của cơ quan này giữa hai kỳ họp. Tuy nhiên, do cách tổ chức đặt vị trí, vai trò không đúng chỗ, không có sự phân biệt theo loại đơn vị hành chính mà HĐND không đảm đƣơng nổi chức năng, nhiệm vụ là cơ quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, cũng nhƣ UBND cũng có biểu hiện hai mặt: hoặc là lấn át HĐND làm nó trở nên hình thức, hoặc là dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành những mệnh lệnh hành chính của cấp trên. Mặt khác, khi quy định HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc thì phải gắn liền với một cộng đồng dân cƣ và một lãnh thổ nhất định. Tính chất đó của HĐND chỉ tƣơng thích đối với các đơn vị hành chính mà ở đó có sự liên kết gắn bó của một cộng đồng là các đơn vị hành chính cơ bản - các xã, thị trấn, thị xã, thành phố và ít nhiều là tỉnh. Ở các đơn vị hành chính trung gian (nhƣ huyện, quận), chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là chuyển tải chứ không phải bàn bạc quyết định nhƣ ở các đơn vị cơ bản thì sự hiện diện của một cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nƣớc là không cần thiết, nếu không muốn nói là không có cơ sở.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, tại tất cả các đơn vị hành chính không phân biệt cơ bản hay trung gian (nhân tạo) đều đƣợc tổ chức nhƣ
87
nhau. Với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền nhƣ nhau ở tất cả các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền địa phƣơng rập khuôn, cứng nhắc, không phân biệt đƣợc sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và QLNN, và cũng không phân biệt quản lý ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện với quận, thị xã, cũng nhƣ xã với phƣờng và thị. Cách tổ chức nhƣ vậy không phát huy đƣợc vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản (vì bị UBND lấn át) cũng nhƣ vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ƣơng và địa phƣơng (vì phải triển khai qua việc họp bàn quyết định của HĐND).
Thực tế cho thấy, mỗi tỉnh là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (nhƣ điện, cấp thoát nƣớc, xử lý rác thải, bảo vệ môi trƣờng), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an. Các đơn vị hành chính thuần túy trong nội bộ đô thị (nhƣ xã, phƣờng) không thể tự đề ra và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho mình. Vậy nên, việc có cả ba cấp chính quyền ở đô thị tạo ra một sự phức tạp, rắc rối cho quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện các quyết định QLNN, bởi chúng phải đi theo một con đƣờng zích zắc: HĐND tỉnh ra nghị quyết, UBND tỉnh triển khai, trên cơ sở đó HĐND tỉnh ra nghị quyết để cụ thể hóa quyết định của HĐND tỉnh, UBND tỉnh, sau đó UBND huyện triển khai; về đến phƣờng lại phải để HĐND xã, phƣờng ra nghị quyết, UBND xã, phƣờng triển khai. Theo tác giả, đây là một trong những nguyên nhân căn bản tạo ra sự chậm trễ trong QLNN ở đô thị, ảnh hƣởng đến tính thống nhất, thông suốt trong QLNN của chính quyền địa phƣơng.
Tính đến thời điểm hiện nay (tháng 12/2020), cả nƣớc ta đã và đáng có 10 tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm bỏ HĐND cấp quận, phƣờng xã trong đó có các thành phố trực thuộc Trung ƣơng nhƣ Thành phố Hồ Chí Minh; Thành phố Hà Nội; Thành phố Đã Nẵng;… Ở nội dung này, tác giả xin lấy ví dụ Thành phố Đà Nẵng để đánh giá kết quả thí điểm việc bỏ HĐND cấp quận, xã nhằm áp dụng đối với tỉnh Phú Thọ.
Thực hiện nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình Chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng, từ tháng 10/2020 Đà Nẵng đã chính thức thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND các cấp quận, huyện, phƣờng.
88
Sau hơn 02 tháng áp dụng mô hình này, Đà nẵng đã có những đánh giá sơ bộ về kết quả thực hiện thí điểm nhƣ sau: (Nguồn: UBND TP Đà Nẵng)
- Sự lãnh đạo, chỉ đạo điều hành của cấp ủy, HĐND và UBND thành phố đƣợc thuận lợi do thành phố Đà Nẵng có 07 đơn vị hành chính cấp quận, huyện và 45 đơn vị hành chính cấp phƣờng tất cả đều thực hiện thí điểm (chỉ có 11 xã ở Huyện Hòa Vang không tổ chức thí điểm); giảm đƣợc thời gian hội họp, giảm biên chế và tiết kiệm ngân sách.
- Sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng từ thành phố đến cơ sở đƣợc tăng cƣờng; trách nhiệm của cấp ủy Đảng ở cơ sở đƣợc cụ thể hóa hơn;
- Bộ máy chính quyền từ quận đến phƣờng tinh gọn, phân công trách nhiệm rõ ràng giữa tập thể UBND và Chủ tịch UBND. Phát huy đƣợc vai trò điều hành, chỉ đạo của Chủ tịch UBND và trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc khẳng định trên thực tế;
- Mặt trận và các đoàn thể chính trị - xã hội đã phát huy đƣợc vai trò giám sát, phản biện; sự phối hợp Mặt trận và các đoàn thể chính trị - xã hội với UBND ngày càng chặt chẽ hơn… và đã tạo lập đƣợc sự đồng thuận trong nhân dân
- Các chỉ tiêu kinh tế xã hội đều đạt và vƣợt kế hoạch đề ra; quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội đƣợc đảm bảo; hoạt động sản xuất, kinh doanh đƣợc duy trì và phát triển; đời sống nhân dân vẫn đƣợc cải thiện.
Nhƣ vậy, việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND bƣớc đầu cho thấy đã giảm tầng nấc trung gian, tinh gọn bộ máy, giảm bớt các quy trình, thủ tục hành chính, rút ngắn một số thời gian xử lý công việc, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nƣớc, đồng thời vẫn bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phƣơng. Thẩm quyền và trách nhiệm của tập thể và Chủ tịch UBND quận, phƣờng cũng đƣợc nâng lên, tính chủ động của lãnh đạo UBND trong việc thực thi trách nhiệm và quyền hạn đƣợc phát huy.
- Việc thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phƣờng đã có những tác động tích cực:
UBND huyện, quận, phƣờng theo chức năng, quyền hạn chỉ đạo trực tiếp và chủ động quyết định những vấn đề phát sinh theo thẩm quyền kịp thời, không phải thông qua kỳ họp HĐND một năm hai kỳ. Do đó, việc điều hành dự toán cũng nhƣ các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh năng động, linh hoạt hơn, giảm đƣợc thủ tục hành chính; tinh giản biên chế và kinh phí hoạt động của HĐND ở hai cấp quận, huyện và phƣờng; tiết kiệm chi ngân sách cho các
89
khoản phụ cấp cho đại biểu HĐND huyện, quận, phƣờng và các khoản kinh phí đặc thù khác.
Có thể nói không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng là sự đổi mới trong quản lý đô thị, thay đổi về cơ chế quản lý, điều hành trong hệ thống hành chính nhà nƣớc góp phần phát huy mạnh mẽ vai trò điều hành của các cấp hành chính, tạo sự năng động, chủ động hơn cho cấp thực thi chính sách, lề lối làm việc có sự linh hoạt, trực tiếp hơn, góp phần tiết kiệm thời gian, kinh phí và nhân lực. Đồng thời tiếp tục mở rộng và phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ sở, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.
Bên cạnh những mặt ƣu điểm trên, việc thí điểm không tổ chức thực hiện HĐND huyện, quận, phƣờng còn đòi hỏi vai trò, trách nhiệm của UBND quận, huyện, phƣờng cao hơn, nếu năng lực điều hành của UBND quận, huyện, phƣờng hạn chế thì trong giải quyết các công việc sẽ ảnh hƣởng, việc giám sát sự điều hành của UBND và thực hiện nhiệm vụ ở cơ sở sẽ khó khăn hơn (trƣớc đây do HĐND quận, huyện, phƣờng thực hiện).
Với các lý do nêu trên, tác giả đề xuất 02 phƣơng án tổ chức lại mô hình chính quyền tỉnh Phú Thọ so với hiện nay nhằm xây dựng một chính quyền hiệu quả, tinh gọn (đây chỉ là phƣơng án mang tính quan điểm cá nhân). Vì vậy, chúng cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu để làm rõ các luận cứ mới có thể áp dụng:
Phương án 1: Chỉ tổ chức HĐND ở cấp tỉnh và cấp HĐND ở Thành phố Việt Trì; bỏ HĐND các huyện, thị và HĐND xã, phƣờng.
Phương án 2: Chỉ tổ chức HĐND ở cấp tỉnh; bỏ HĐND ở tất cả các huyện, thành, thị; xã, phƣờng.
Mỗi phƣơng án khi thực hiện đều sẽ có những ƣu và nhƣợc điểm riêng song tỉnh Phú Thọ cần triển khai thí điểm Phƣơng án 1 một cách thận trọng, sáng tạo và trên cơ sở kết quả thí điểm, dần tiến tới thực hiện Phƣơng án 2. Nếu thực hiện tốt đƣợc 02 phƣơng án trên thì sẽ giúp tỉnh Phú Thọ vừa tinh gọn đƣợc bộ máy nhà nƣớc, vừa đảm bảo tránh chồng chéo trong việc QLNN nói chung cũng nhƣ đối với hoạt động đầu tƣ công nói riêng.
Nếu xét trực tiếp thì việc xây dựng lại mô hình tổ chức chính quyền các cấp hiệu quả cho tỉnh Phú Thọ không liên quan nhiều đến vấn đề QLNN về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh, nhƣng nghiên cứu kỹ sẽ thấy rằng, việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền cho tỉnh Phú Thọ là tiền đề để đổi mới và nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh. Bởi với một mô hình rập khuôn và cứng
90
nhắc, không phù hợp với xu thế phát triển nhƣ hiện nay đã khiến cho chính quyền tỉnh Phú Thọ hầu nhƣ không thể giải quyết đƣợc một cách cơ bản những đòi hỏi cấp bách liên quan đến mọi hoạt động đời sống.
Tóm lại, để có thể thay đổi một cách thực chất QLNN về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ công của tỉnh thì việc thiết kế và tổ chức lại bộ máy tổ chức chính quyền và trao cho bộ máy ấy những thẩm quyền phù hợp gắn với trách nhiệm rõ ràng là đòi hỏi cấp thiết cho sự phát triển chung của tỉnh Phú Thọ trong tƣơng lai.