2.3.1. Thành tựu
Giai đoạn 2008 - 2012 là giai đoạn các cấp ngân sách nói chung, cấp xã nói riêng triển khai thực hiện lập, chấp hành và quyết toán ngân sách theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH KXI ngày 16/12/2002. Qua đó công tác quản lý ngân sách cấp xã đã đạt đƣợc những kết quả nhất định, đóng góp quan trọng vào công tác quản lý hoạt động kinh tế - xã hội của chính quyền cơ sở. Để có đƣợc những chuyển biến tích cực trong công tác quản lý ngân sách ở cấp xã chính là việc có sự thống nhất trong công tác ban hành kịp thời một số văn bản hƣớng dẫn chi tiết đối với hoạt động quản lý ngân sách nhƣ:
Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản hƣớng dẫn thực hiện công tác quản lý ngân sách cấp xã tƣơng đối hoàn chỉnh từ quy định công tác xây dựng dự toán ngân sách, việc quản lý, cấp phát và hƣớng dẫn công tác hạch toán kế toán ngân sách cấp xã. Hệ thống văn bản đƣợc ban hành đã xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong công tác quản lý tài chính xã, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả mọi khoản thu, khoản chi và các khoản huy động, đóng góp của nhân dân, tăng cƣờng trách nhiệm kiểm tra, giám sát của các ngành, các cấp; nâng cao vai trò và vị trí của công tác quản lý tài chính - ngân sách cấp xã.
Bên cạnh đó, việc quy định HĐND tỉnh là cơ quan quyết định nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phƣơng chính là cơ sở để các cấp chính quyền cấp xã chủ động nguồn tài chính phát triển kinh tế - xã hội, chính trị, bảo đảm an ninh quốc phòng trên địa bàn.
Đơn vị địa phƣơng cấp xã là cấp ngân sách thấp nhất trong hệ thống ngân sách bốn cấp ở nƣớc ta, trong hơn 6 năm qua ngân sách cấp xã ở tỉnh Hà Tĩnh đã phát huy nhiều ƣu điểm và đóng góp một vai trò hết sức quan trọng trong việc huy động nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng, từng bƣớc giảm sự cách biệt giàu nghèo giữa thành thị và nông thôn.
Việc thực hiện tốt các văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài chính và các cấp từ Trung ƣơng đến địa phƣơng nên trong những năm gần đây, công tác quản lý ngân sách cấp xã ngày càng đƣợc củng cố và chặt chẽ hơn, mọi khoản thu, chi ngân sách cấp xã đều đƣợc phản ánh qua Kho Bạc Nhà nƣớc tại cơ sở theo đúng trình tự và thủ tục quy định, góp phần hạn chế và ngăn ngừa những biểu hiện tiêu cực, tạo ra tƣ duy và cách làm khoa học cho đội ngũ kế toán ngân sách và tài chính xã. Chính điều đó đã góp phần làm cho việc thực hiện hệ thống sổ sách, chứng từ kế toán từng bƣớc đƣợc chuẩn mực hoá từ ghi chép sổ sách đến biểu mẫu kế toán ngày càng hoàn thiện hơn, buộc kế toán ngân sách và tài chính xã phải kịp thời nắm bắt, nâng cao trình độ để đáp ứng đƣợc yêu cầu của công việc. Bên cạnh đó, công tác kế toán và quản lý ngân sách đã từng bƣớc đƣợc tin học hóa. Hiện nay, hầu hết các xã đều đã đƣa tin học ứng dụng vào quá trình quản lý ngân sách góp phần vào việc theo dõi, quản lý ngân sách cấp xã kịp thời hơn.
Trong những năm gần đây, tỉnh đã chú trọng hơn đến công tác đào tạo cán bộ cơ sở cấp xã, kế toán ngân sách và tài chính xã; tổ chức các lớp tập huấn chuyên môn nghiệp vụ ngắn hạn và dài hạn với sự hƣớng dẫn của các chuyên gia đầu ngành của Trung ƣơng, cán bộ ngành Tài chính của tỉnh đã góp phần nâng cao trình độ của đội ngũ làm công tác tài chính ở các xã đƣợc nâng lên rất nhiều so với những năm trƣớc đây.
Hoạt động kiểm tra, kiểm soát cũng đã góp phần đáng kể làm tăng nguồn thu, hạn chế chi không đúng quy định, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn tài chính cấp xã.
2.3.2. Hạn chế
Mặc dù trong những năm gần đây, công tác quản lý ngân sách cấp xã đã đạt đƣợc một số kết quả đáng ghi nhận. Tuy vậy, cũng còn đang có những hạn chế cần phải tiếp tục đƣợc đánh giá một cách khách quan để kịp thời điều chỉnh, khắc phục nhƣ:
Về phân cấp ngân sách: Theo phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phân chia các nguồn thu quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc đã tạo một khoảng cách khá xa
trong việc hình thành nguồn thu để chủ động bố trí chi theo phân cấp hiện hành giữa xã và thị trấn, đồng thời ảnh hƣởng đến ngân sách của cấp huyện, chƣa thực sự tạo động lực thúc đẩy trong việc khai thác nguồn thu ngân sách đối với các xã.
Theo đó, nguồn thu ngân sách cấp xã hƣởng 100% phải là nguồn thu quan trọng nhất và chiếm tỷ trọng lớn nhất, đảm bảo đƣợc phần lớn nhu cầu chi thƣờng xuyên. Tuy nhiên, nguồn thu này còn phụ thuộc quá nhiều vào nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; nguồn thu bổ sung lại căn cứ vào chênh lệch thu, chi nên đã gây ra tâm lý ỷ lại, trông chờ vào ngân sách cấp trên và gây ra tình trạng “trả giá” trong thảo luận dự toán ngân sách, hiện tƣợng khai thấp thu, nâng cao nhiệm vụ chi vẫn diễn ra phổ biến.
Về định mức chi ngân sách: Tiêu chí và định mức xác định đối với một số sự nghiệp áp dụng cho cấp xã chƣa hợp lý, chƣa tính hết tính chất đặc thù một số vùng, địa phƣơng gây khó khăn cho cấp xã khi triển khai thực hiện nhiệm vụ trên địa bàn.
Về lập và phân bổ dự toán: Dự toán thu, chi ngân sách hμng năm của cấp xã còn bị áp đặt, việc lập dự toán từ cấp cơ sở chỉ mang tính hình thức. HĐND cấp xã chƣa phát huy hết vai trò của cơ quan cao nhất ở địa bàn cấp xã trong việc quyết định và giám sát hoạt động của ngân sách cấp xã, làm cho quá trình thảo luận dự toán, quyết toán ngân sách cấp xã bị chậm lại.
Báo cáo quyết toán: Báo cáo quyết toán của cơ quan tài chính nói chung, của Bộ phận Tài chính kế toán cấp xã nói riêng thực hiện thống nhất theo phần mềm kế toán của Bộ Tài chính nhƣng chƣa tƣơng thích với các chỉ tiêu theo báo cáo quyết toán của KBNN cũng ảnh hƣởng đến quá trình đối chiếu, xác nhận báo cáo quyết toán trƣớc khi trình các cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Vai trò kiểm soát của KBNN: Vai trò kiểm soát của KBNN bị giới hạn, KBNN không thể kiểm soát, quản lý các khoản cấp phát từ ngân sách cấp xã có đƣợc sử dụng đúng mục tiêu đã đƣợc duyệt.
Về đội ngũ cán bộ kế toán cấp xã: Trình độ nghiệp vụ của cán bộ tài chính và kế toán xã chƣa thực sự nâng cao để tƣơng xứng, ngang tầm với yêu cầu nhiệm
vụ. Việc quy định trách nhiệm của Bộ phận Tài chính kế toán cấp xã còn nhiều bất cập trong việc thực hiện chức năng giúp UBND cấp xã quản lý ngân sách cấp xã và các hoạt động tài chính khác của cấp xã.
2.3.3. Nguyên nhân
Việc tìm ra nguyên nhân của những hạn chế cần phải đƣợc nhìn nhận từ nhiều phƣơng diện, vừa tiếp cận hệ thống văn bản hƣớng dẫn đồng thời phải đánh giá một cách đầy đủ, sát đúng việc thực hiện ở các địa phƣơng. Qua đó, có thể thấy đƣợc một số nguyên nhân do yếu tố khách quan và yếu tố chủ quan.
2.4.3.1. Những nguyên nhân khách quan
Hiện nay, trong quá trình thực hiện có thể thấy rằng hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc hiện hành mang tính chất lồng ghép đã ảnh hƣởng đến quá trình cân đối ngân sách cấp xã. Hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc của nƣớc ta có một đặc điểm khác biệt so với nhiều nƣớc trên thế giới. Đó là tính “lồng ghép”: Ngân sách Nhà nƣớc bao gồm ngân sách Trung ƣơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng. Cả 4 cấp ngân sách hợp chung thành hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc. Ngân sách cấp dƣới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm cả ngân sách cấp mình mà còn gồm cả ngân sách cấp dƣới. Ngân sách cấp xã đƣợc “lồng” vào ngân sách cấp huyện. Ngân sách cấp huyện đƣợc “lồng” vào ngân sách cấp tỉnh. Ngân sách cấp tỉnh đƣợc “lồng” vào Ngân sách Nhà nƣớc. Do tính chất lồng ghép của hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc mà nhiều chỉ tiêu thu, chi của ngân sách cấp dƣới do cấp trên ấn định. Điều này đã không khuyến khích cấp dƣới tự cân đối thu, chi, lập dự toán ngân sách tích cực mà thƣờng có xu hƣớng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để đƣợc nhận trợ cấp nhiều hơn.
Bên cạnh đó, nội dung phân cấp ngân sách chƣa sát tình hình thực tế tại các xã, thị trấn, việc phân cấp các nguồn thu cho ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng quy định tại điểm 1.3.1 và 1.3.2 phần II Thông tƣ 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính do HĐND cấp tỉnh quyết định trong phạm vi đƣợc phân cấp và bảo đảm các nguyên tắc quy định tại điều 6 của Nghị định
60/2003/NĐ-CP, đồng thời phải đảm bảo các yêu cầu: gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đã góp phần tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách cấp xã; đặc biệt là xã, thị trấn đƣợc chủ động trong việc quản lý, điều hành ngân sách. Tuy vậy, theo quy định của Thông tƣ 59/2003/TT- BTC thì ngân sách xã, thị trấn đƣợc hƣởng tỷ lệ điều tiết tối thiểu 70% đối với các khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ gia đình; thuế nông nghiệp thu từ hộ gia đình và lệ phí trƣớc bạ nhà, đất. Việc quy định tỷ lệ điều tiết nhƣ trên đã dẫn đến tình trạng ở một số thị trấn nguồn thu đƣợc hƣởng nhiều hơn so với nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, ngƣợc lại số thu trên địa bàn xã lại khó khăn do thực hiện miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc, nguồn chênh lệch thu lớn hơn nhiệm vụ chi thừờng xuyên thì cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do thị trấn quản lý; do đó, thị trấn ngoài việc đã đƣợc đầu tƣ kết cấu hạ tầng từ nhiệm vụ phát triển kinh tế trên địa bàn huyện còn đƣợc phân cấp thêm một số nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng khác. Điều này đã tạo một khoảng cách khá xa trong việc hình thành nguồn thu để chủ động bố trí chi theo phân cấp hiện hành giữa xã và thị trấn.
Cũng với một số quy định còn chƣa thực sự tạo điều kiện cho đơn vị cơ sở cấp phƣờng. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc, nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết ngân sách phƣờng đƣợc hƣởng thực hiện cân đối chi thƣờng xuyên theo định mức phân bổ ngân sách của HĐND tỉnh; trƣờng hợp nguồn thu đƣợc hình thành lớn hơn nhiệm vụ chi thƣờng xuyên không quy định cấp tỉnh phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ các công trình trụ sở, trạm y tế, nhà trẻ, mẫu giáo và các cơ sở hạ tầng khác do phƣờng quản lý. Thực tế tại một số phƣờng của Thành phố, Thị xã nguồn thu 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết ngân sách phƣờng đƣợc hƣởng sau khi cân đối chi thƣờng xuyên theo định mức phân bổ quy định của HĐND tỉnh vẫn còn thừa nguồn, do không đƣợc phân cấp thêm nhiệm vụ chi đầu tƣ cơ sở hạ tầng nên nguồn chênh lệch thu lớn hơn nhiệm vụ
chi thƣờng xuyên đƣợc bổ sung tiếp cho các hoạt động thƣờng xuyên của phƣờng. Nhƣ vậy, định mức phân bổ ngân sách phƣờng lại lớn hơn quy định phân bổ của HĐND tỉnh. Đây là một bất cập trong việc triển khai thực hiện phân cấp ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nƣớc.
Cũng nhƣ hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền đang bộc lộ không ít hạn chế và làm chính việc đó đã làm hạn chế vai trò kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc . Hiện nay, đang áp dụng hình thức cấp phát đối với ngân sách cấp xã là hình thức cấp phát lệnh chi tiền đơn giản và phù hợp với trình độ của kế toán ngân sách và tài chính xã. Tuy vậy, hình thức cấp phát này đã bộc lộ một số hạn chế nhƣ: vai trò kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc bị giới hạn, Kho bạc Nhà nƣớc chỉ kiểm soát theo từng khoản mục; không thể kiểm soát, quản lý đƣợc khoản kinh phí ngân sách cấp phát đƣợc sử dụng có đúng theo các mục tiêu đã định hay không; thậm chí khi đã cấp phát nhƣng đơn vị sử dụng không hết hoặc chƣa dùng đến sẽ không thể kiểm soát đƣợc khoản tiền đó nằm ở đâu (cuối năm quyết toán, cấp xã mới nộp trả Kho bạc Nhà nƣớc). Điều này thƣờng dẫn đến tình trạng căng thẳng giả tạo trong quan hệ sử dụng vốn ngân sách.
Trong quá trình thực hiện ở địa phƣơng dù đã có những dấu hiệu thiếu nhất quán trong việc thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã nhƣng văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tài chính chƣa đƣợc điều chỉnh phù hợp với các văn bản của Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã và quy định của Chính phủ về thi hành Luật Kế toán. Thông tƣ 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2006 của Bộ Tài chính quy định bộ phận quản lý ngân sách cấp xã là Ban Tài chính cấp xã; trong đó Trƣởng ban Tài chính cấp xã là uỷ viên UBND cấp xã phụ trách công tác tài chính, có nhiệm vụ giúp Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức thực hiện công tác quản lý ngân sách cấp xã và các hoạt động tài chính khác ở xã. Nhƣ vậy, theo Thông tƣ 60/2003/TT-BTC không đòi hỏi Trƣởng ban Tài chính cấp xã có chuyên môn nghiệp vụ kế toán. Trong khi đó, Nghị định 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2006 của Chính phủ quy định chức danh tài chính kế toán là chức danh chuyên môn của xã; Nghị định 128/2004/NĐ-CP ngày 31/5/2004 của Chính phủ
quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Kế toán trong lĩnh vực kế toán nhà nƣớc quy định kế toán trƣởng có chức năng giúp Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức thực hiện công tác kế toán, thống kê và thông tin kinh tế trong xã, quản lý hoạt động thu, chi ngân sách và các hoạt động tài chính khác ở xã.
Nhƣ vậy, để thống nhất về mặt văn bản hƣớng dẫn thì cần có sự điều chỉnh đối với một số nội dung đối với Thông tƣ 60/2003/TT-BTC để phù hợp với các quy định của Chính phủ về tổ chức bộ phận kế toán cấp xã và chế độ, chính sách đối với với đội ngũ này.
2.4.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan nhƣ đã trình bày ở trên, những hạn chế trong công tác quản lý ngân sách cấp xã còn những nguyên nhân chủ quan nhƣ:
Tỉnh Hà Tĩnh Chƣa thực hiện phân cấp quản lý thu ngân sách trên địa bàn cấp xã nên chƣa thực sự khuyến khích cấp xã phát triển nguồn thu trên địa bàn .Do chƣa phân cấp mạnh ở một số khoản thuế thuộc lĩnh vực ngoài quốc doanh là một khoản thu chiếm tỷ trọng lớn ở các địa bàn nên chƣa thực sự tạo động lực thúc đẩy