CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIấN CỨU
3.3. Đỏnh giỏ cụng tỏc QLNN về đấu thầu cỏc cụng trỡnh XDCB từ nguồn
3.3.2. Những hạn chế và nguyờn nhõn
3.3.2.1. Những hạn chế
a. Việc chấm thầu chƣa khỏch quan, cụng trỡnh chủ yếu là chỉ định thầu
+ Bỏo cỏo đỏnh giỏ hồ sơ dự thầu mua sắm hàng húa, xõy lắp, tƣ vấn cơ bản thực hiện đỳng quy định, tuy nhiờn cũn mang tớnh hỡnh thức mà chủ yếu là để khộp kớn hồ sơ từ khõu lập HSMT/HSYC đến chấm thầu đều do một mỡnh đơn vị nhà thầu lập.
Việc đỏnh giỏ hồ sơ dự thầu, Hồ sơ đề xuất về cơ bản đơn vị tƣ vấn phõn tớch đỏnh giỏ của đơn vị tƣ vấn chƣa phự hợp theo quy định của HSYC nờn dẫn đến việc chủ đầu tƣ lựa chọn nhà thầu khụng đủ năng lực kinh nghiệm, theo yờu cầu của HSMT để thực hiện cụng trỡnh.
+ Bỏo cỏo thẩm định kết quả đấu thầu: Hầu hết cỏc dự ỏn trờn địa bàn chƣa lập bỏo cỏo thẩm định kết quả đấu thầu theo quy định của Thụng tƣ số 08/2010/TT-BKH ngày 21/4/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ quy định chi tiết lập bỏo cỏo thẩm định kết quả đấu thầu nhƣng cũng dựa trờn Bỏo cỏo đỏnh giỏ HSDT/HSĐX của tổ chuyờn gia mà khụng xem xột một cỏch cụ thể chi tiết trong HSMT/HSYC.
+ Ở UBND huyện Anh Sơn, tỉnh Nghệ An cỏc cụng trỡnh chủ yếu là chỉ định thầu, một số cụng trỡnh lớn do đặc điểm miền nỳi nờn cũng xin chỉ định thầu đó làm giảm tớnh cạnh tranh trong đấu thầu, hạn chế cỏc nhà thầu tham gia.
b. Văn bản về đấu thầu nhiều, chồng chộo, chƣa đồng bộ, chƣa hoàn thiện
Ở Việt nam hiện nay đang tồn tại nhiều quy định khỏc nhau về đấu thầu của cỏc Bộ, nghành, cồng kềnh phức tạp, chồng chộo, nội dung chƣa rừ ràng, sửa đổi liờn tục, khụng cú tớnh ổn định, chƣa đồng bộ, chƣa hoàn thiện, cần xem lại nguyờn tắc chọn thầu giỏ rẻ
Chẳng hạn, vớ dụ chọn nhà thầu giỏ rẻ Trung Quốc nhƣng đằng sau đú làm dự ỏn kộo dài, phỏt sinh làm đội Tổng mức đầu tƣ làm lóng phớ tiền của Nhà nƣớc:
Vớ dụ về Nhà thầu Trung Quốc và cần xem lại nguyờn tắc chọn thầu giỏ rẻ:
“Khụng đơn thuần là giỏ rẻ”
Đại biểu Quốc hội bà Bựi Thị An (Đại biểu đoàn Hà Nội) lo ngại, hiện tƣợng nhà thầu Trung Quốc bỏ thầu rẻ rồi chậm trễ, kộo dài thời gian thi cụng sau đú đũi tăng giỏ, khụng đƣợc đỏp ứng thỡ ngừng thi cụng là một tỡnh trạng khỏ phổ biến những năm qua. Bà lấy vớ dụ, năm 2012, nhà thầu Trung Quốc thắng thầu thi cụng nhà mỏy nhiệt điện Nụng Sơn (Quảng Nam) do bỏ giỏ rẻ nhƣng ỡ ạch từ năm 2008 đến năm 2012 thỡ dừng hẳn, rỳt cụng nhõn về nƣớc sau khi chậm tiến độ hơn 2 năm trong khi cụng trỡnh mới xõy dựng đƣợc phõn nửa khối lƣợng. Gần đõy nhất là vụ nhà thầu Trung Quốc thi cụng đƣờng sắt trờn cao Cỏt Linh – Hà Đụng để xảy ra 2 vụ tai nạn nghiờm trọng liờn tiếp trong vũng 2 thỏng. Bộ GTVT đó buộc tổng thầu phải thay nhà thầu khỏc mới cho tiếp tục thi cụng.
Thực tế, một giai đoạn dài ở Việt Nam, cỏc nhà thầu Trung Quốc thiếu năng lực cả về kinh nghiệm chuyờn mụn đến tiềm lực tài chớnh đó dễ dàng trỳng thầu khi bỏ thầu giỏ rẻ. Một số chuyờn gia nhận xột, tỡnh trạng trờn bắt nguồn từ kẽ hở của Luật Đấu thầu, cộng với sự thiếu minh bạch trong cụng tỏc tổ chức đấu thầu. Trờn thực tế, sau khi trỳng thầu, cỏc nhà thầu phỏt sinh nhiều khoản chi phớ, đội giỏ lờn, cho điều chỉnh, chủ đầu tƣ lại cho quyết toỏn, cuối cựng cụng trỡnh rẻ húa đắt, trong khi chất lƣợng khụng đảm bảo. Đại biểu An đặt vấn đề, dự sau này đó nhỡn thấy bản chất nhà thầu Trung Quốc nhƣ vậy nhƣng một số chủ đầu tƣ vẫn tiếp tục để cho nhà thầu trỳng thầu ở cỏc cụng trỡnh khỏc. Vỡ vậy, cần phải xem lại cụng tỏc quản lý nhà nƣớc: tổ chức đấu thầu, thẩm định thầu, tƣ vấn thế nào... Cần phải truy trỏch nhiệm đến cựng ngƣời đứng đầu cỏc cụng trỡnh, ai là ngƣời duyệt thầu? Tại sao lại để những nhà thầu Trung Quốc khụng đủ năng lực tài chớnh, năng lực kỹ thuật mà vẫn trỳng thầu? Một số chuyờn gia khuyến nghị, Luật Đấu thầu 2013
cú hiệu lực từ 01/7/2014 đó bổ sung một số quy định nhằm hạn chế tỡnh trạng nhà thầu thiếu năng lực bỏ thầu giỏ rẻ. Tuy nhiờn, để khắc phục triệt để tỡnh trạng trờn từ cụng tỏc tổ chức đấu thầu đến giỏm sỏt cần đƣợc thực hiện một cỏch chuyờn nghiệp và cú trỏch nhiệm.
(Tham khảo thờm bài viết “Cụng cụ và trỏch nhiệm cụng vụ” trờn DĐDN số 4 ra ngày 14/1/2015).
Mặc dự Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ đó cơ bản hoàn thiện hệ thống văn bản hƣớng dẫn (Mẫu tài liệu đấu thầu) theo tinh thần của Luật sửa đổi và Nghị định 85/2009/NĐ-CP nhƣng một số cơ quan đƣợc Chớnh phủ giao nhiệm vụ hƣớng dẫn một số nội dung về đấu thầu (quy định tại Điều 76 Nghị định 85/2009/NĐ-CP) chƣa thực hiện kịp thời việc sửa đổi, bổ sung cỏc văn bản đó ban hành cho phự hợp với quy định mới của phỏp luật về đấu thầu, chƣa ban hành văn bản hƣớng dẫn theo nhiệm vụ đƣợc giao. Vỡ vậy, cỏc tổ chức, đơn vị liờn quan đó gặp khú khăn trong quỏ trỡnh đấu thầu, cụ thể:
- Liờn quan đến lĩnh vực quản lý của Bộ Tài chớnh: Chƣa cú văn bản hƣớng dẫn về cỏc loại chi phớ liờn quan đến quỏ trỡnh lựa chọn nhà thầu.
c. Cụng tỏc hƣớng dẫn chƣa thƣờng xuyờn và chƣa đào tạo chuyờn nghiệp, chƣa yờu cầu cú chứng chỉ hành nghề khi tham gia đấu thầu
Cụng tỏc hƣớng dẫn thực hiện quy chế đấu thầu cho Chủ đầu tƣ và nhà thầu chƣa đƣợc thƣờng xuyờn mà chỉ tập huấn 1-2, chƣa cú đào tạo chứng chỉ hành nghề chuyờn nghiệp.
Ngay sau khi thụng tƣ hƣớng dẫn đƣợc ban hành Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chƣa tiến hành ngay việc tổ chức một số hội nghị và lớp tập huấn đào tạo nghiệp vụ về đấu thầu trờn cỏc địa bàn trọng điểm để phổ biến quy định mới của nhà nƣớc về Đầu thầu cho Chủ đầu tƣ và nhà thầu trỏnh nhà thầu làm hồ sơ sai, sơ sài.
Năng lực của chủ đầu tƣ ở cấp huyện, xó, cỏc trƣờng học, bệnh viện..., của một số đơn vị tƣ vấn, bờn mời thầu cũn nhiều hạn chế chƣa đƣợc quan tõm hơn trong khõu tổ chức phổ biến, quỏn triệt thi hành cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về đấu thầu cho chủ đầu tƣ, bờn mời thầu, cỏc tổ chức tƣ
vấn thụng qua đào tạo, bồi dƣỡng tăng cƣờng năng lực cho cỏc cỏn bộ làm cụng tỏc đấu thầu.
Chất lƣợng đào tạo của cỏc cơ sở đào tạo cũn chƣa đồng đều, cỏn bộ chuyờn mụn trong lĩnh vực đấu thầu chƣa đƣợc đào tạo chuyờn nghiệp ( thời gian đào tạo ớt nhất là 6 thỏng trở lờn ) để cú chứng chỉ hành nghề chuyờn nghiệp.
d. Cụng tỏc thanh tra đấu thầu chƣa đƣợc thƣờng xuyờn
Từ trƣớc đến nay trờn địa bàn huyện Anh Sơn, tỉnh Nghệ mới tổ chức cụng tỏc thanh tra về đấu thầu 01 lần vào năm 2012, chƣa đƣợc thƣờng xuyờn để uốn nắn, sửa kịp thời cho để chỉ ra những thiếu sút, chƣa chủ động việc thực hiện thanh tra nhằm ngăn ngừa những hành vi vi phạm phỏp luật cú thể xảy ra trong quỏ trỡnh thực hiện đấu thầu. Việc kiểm soỏt và thực hiện cỏc chế tài xử phạt chƣa thực sự nghiờm minh vỡ vậy một số khõu trong quỏ trỡnh đấu thầu bị bỏ sút hoặc thực hiện chƣa đảm bảo quy định của Phỏp luật.
Toàn bộ quỏ trỡnh đấu thầu chủ yếu do chủ đầu tƣ quyết định, gần nhƣ khộp kớn và khụng cú cơ quan giỏm sỏt, thẩm tra, thẩm định. Cỏc cơ quan quản lý đấu thầu hiện nay (ngƣời cú thẩm quyền, Sở Kế hoạch đầu tƣ...) nếu cú phỏt hiện ra thỡ phải sau đấu thầu, sau thanh kiểm tra, thậm chớ sau khi thực hiện xong gúi thầu, trừ trƣờng hợp cú kiến nghị.
e. Tớnh cụng khai húa, minh bạch trong cụng tỏc đấu thầu chƣa đƣợc thực hiện một cỏch triệt để, khỏch quan, kịp thời.
Việc cung cấp thụng tin về đấu thầu để đăng tải trờn Bỏo Đấu thầu thực hiện chƣa đảm bảo theo quy định nhất là cỏc cụng trỡnh thực hiện chỉ định thầu thỡ đều khụng đăng tải kế hoạch đấu thầu theo quy định của Thụng tƣ 20/2010/TTLT-BKH-BTC ngày 21/9/2010 của Liờn Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chớnh.
Chƣa làm tốt khõu cụng khai thụng tin minh bạch, khỏch quan và đặc biệt là tớnh kịp thời làm cho cỏc nhà thầu tiếp nhận thụng tin chậm trễ khụng thể tham gia về đấu thầu, rồi cỏn bộ Chủ đầu tƣ múc ngoặc với Nhà thầu làm chậm trễ nhà thầu khỏc mua hồ sơ ( hẹn hụm khỏc mua hồ sơ, dõy dƣa kộo dài đến gần thời điểm mở thầu mới chịu giao hồ sơ làm cho Nhà thầu khụng kịp
chuẩn bị HSDT/HSĐX, vỡ vậy cần: cụng khai mời thầu, kết quả đấu thầu, giỏ gúi thầu, giỏ trỳng thầu, đơn vị trỳng thầu và năng lực nhà thầu.
Bỏo Đấu thầu chƣa trở thành cụng cụ đắc lực của cơ quan quản lý nhà nƣớc và cộng đồng để giỏm sỏt việc cụng khai và minh bạch húa thụng tin của đơn vị tổ chức đấu thầu, đồng thời thống nhất thụng tin về một đầu mối, giỳp dễ dàng cho việc tiếp cận, tỡm kiếm, quản lý thụng tin cũng nhƣ giảm thiểu đƣợc cỏc chi phớ cho cỏc đối tƣợng quan tõm.
Chƣa mở rộng phạm vi đăng tải, nội dung đăng tải trờn trang thụng tin điện tử chƣa đảm bảo đối với ngƣời dựng, chƣa đƣa đƣợc hỡnh thức đấu thầu qua mạng trở thành một cụng cụ mạnh và hiệu quả của Nhà nƣớc trong việc cụng khai, minh bạch thụng tin đấu thầu, nõng cao hiệu quả và tiết kiệm trong hoạt động mua sắm chớnh phủ.
f. Chƣa theo dừi kiểm tra năng lực cỏc nhà thầu
Chƣa theo dừi kiểm tra năng lực cỏc nhà thầu vẫn để cỏc nhà thầu yếu kộm trỳng thầu dẫn đến khụng triển khai đƣợc gõy lóng phớ cho tiền của cho nhà nƣớc nhƣ cụng trỡnh: Đuờng giao thụng Nhõn tài đi Già Giang; Đập Khe đỏ Long Sơn; Đƣờng giao thụng nguyờn liệu mớa xó Thọ Sơn để đến nay cụng trỡnh khụng thể đƣa vào sử dụng đƣợc.
Tỡnh trạng dàn xếp, thụng đồng giữa cỏc nhà thầu để một nhà thầu trỳng thầu trong cựng một gúi thầu cũn xảy ra ở một số nơi. Qua đú cho thấy chủ đầu tƣ, bờn mời thầu và đơn vị tƣ vấn đấu thầu cần phải thực hiện tốt hơn nữa việc đỏnh giỏ tƣ cỏch hợp lệ và năng lực của nhà thầu khi tham gia dự thầu nhằm phỏt hiện và ngăn chặn kịp thời cỏc hành vi vi phạm phỏp luật trong lĩnh vực đấu thầu để trỏnh xảy ra tỡnh trạng đấu thầu hỡnh thức, thiếu tớnh cạnh tranh làm giảm hiệu quả kinh tế.
Nhà thầu cú năng lực và kinh nghiệm thực hiện cỏc gúi thầu tƣơng tự nhƣng trong hồ sơ dự thầu lại đƣa ra cỏc giải phỏp kỹ thuật và biện phỏp tổ chức thi cụng khụng phự hợp với quy mụ và tớnh chất của gúi thầu (cú hiện tƣợng thụng thầu) thỡ lần dự thầu sau khụng đƣợc đỏnh giỏ là đủ năng lực và kinh nghiệm để thực hiện gúi thầu tƣơng tự.
Chƣa đƣa danh sỏch cỏc Nhà thầu vi phạm trong đấu thầu, làm chậm tiến độ dự ỏn kộo dài, chất lƣợng khụng đảm bảo lờn trang Bỏo đấu thầu và trang thụng tin đấu thầu điện tử cụng khai và loại nhà thầu ra khỏi cuộc chơi để mang tớnh răn đe để cỏc nhà thầu làm tốt hơn, đồng thời đăng tải cỏc Nhà thầu cú thành tớch tốt trong cụng tỏc đấu thầu và xõy dựng để biểu dƣơng.
g. Cỏn bộ làm cụng tỏc quản lý đấu thầu khụng cú chuyờn mụn
Cỏn bộ làm cụng tỏc quản lý đấu thầu khụng cú chuyờn mụn ở Chủ đầu tƣ, đặc biệt là cỏc Chủ đầu tƣ khụng thuộc phũng chuyờn nghiệp nhƣ Chủ đầu tƣ ở cỏc trƣờng, Phũng giỏo dục, cỏc xó…Số lƣợng ớt, chất lƣợng cỏn bộ làm cụng tỏc đấu thầu chƣa chuyờn nghiệp.
Quỏ trỡnh đấu thầu từ khõu lập hồ sơ mời thầu đến ký hợp đồng phần lớn đều do chủ đầu tƣ tổ chức thực hiện, dẫn đến dễ phỏt sinh tiờu cực trong đấu thầu ở một vài nơi do vai trũ của chủ đầu tƣ rất lớn. Cụng tỏc theo dừi, phỏt hiện kịp thời những sai sút hoặc tiờu cực trong quỏ trỡnh đấu thầu của cấp cú thẩm quyền cũng khú khăn do chế độ bỏo cỏo về quỏ trỡnh lựa chọn nhà thầu hiện nay chƣa đƣợc quy định cụ thể.
Việc phõn cấp mạnh cho chủ đầu tƣ tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tiến độ xõy dựng cơ bản, tuy nhiờn cú một số chủ đầu tƣ năng lực cũn hạn chế khụng theo kịp nhiệm vụ đƣợc giao, cũn lỳng tỳng trong khõu lập kế hoạch đấu thầu, thẩm định hồ sơ mời thầu và kết quả đấu thầu. Bờn cạnh đú, nhiều chủ đầu tƣ cũn chƣa chủ động, cũn trụng chờ ỷ nại ở đơn vị tƣ vấn mà khụng xem xột, kiểm tra kỹ cỏc hồ sơ, thủ tục..trƣớc khi phờ duyệt.
Việc phõn cấp cho chủ đầu tƣ thẩm định, phờ duyệt HSMT và KQĐT là cần thiết. Tuy nhiờn, nhƣ phõn tớch ở trờn thấy rằng tỷ lệ tiết kiệm sau đấu thầu sau khi phõn cấp cho chủ đầu tƣ phờ duyệt thấp hơn tỷ lệ tiết kiệm trƣớc khi phõn cấp. Tỡnh trạng này diễn ra ở hầu hết cỏc gúi thầu tổ chức dƣới hỡnh thức đấu thầu rộng rói, điều đú thể hiện tớnh khụng hiệu quả của việc tổ chức đấu thầu trong khi cụng tỏc đấu thầu mất nhiều thời gian từ thụng bỏo mời thầu, chuẩn bị hồ sơ dự thầu, mở thầu, đỏnh giỏ hồ sơ dự thầu, trỡnh và phờ duyệt kết quả đấu thầu làm chậm thời gian khởi cụng xõy dựng cụng trỡnh
nhƣng hiệu quả đạt đƣợc khụng tƣơng xứng và thậm chớ khụng bằng thực hiện theo hỡnh thức chỉ định thầu và thực hiện tiết kiệm 3 - 5%.
Hiện tại ở huyện Anh Sơn cú 8 cỏn bộ, cụng chức đó đƣợc cấp chứng chỉ về nghiệp vụ đấu thầu. Tuy nhiờn số lƣợng tham gia đấu thầu thƣờng xuyờn chỉ cú 4 đồng chớ. Năng lực của đội ngũ tham gia hoạt động đấu thầu cơ bản đỏp ứng yờu cầu của Phỏp luật. Tuy nhiờn việc triển khai hoạt động đấu thầu nhiều cụng trỡnh cũn mang tớnh hỡnh thức, nhất là cụng trỡnh chỉ định thầu.
Ngoài ra, trờn địa bàn huyện Anh Sơn chủ yếu là cỏc gúi thầu cú quy mụ nhỏ, kỹ thuật thi cụng đơn giản do đú khụng cú gúi thầu nào phải sử dụng vật tƣ, hàng húa nhập khẩu, chƣa triển khai cụng tỏc đấu thầu qua mạng. UBND huyện đang cú kế hoạch đăng ký cấp “chứng thƣ số” để tiến hành trong năm tiếp theo.
3.3.2.2. Nguyờn nhõn
a. Nguyờn nhõn khỏch quan:
Ở Việt nam hiện nay đang tồn tại nhiều quy định khỏc nhau về đấu thầu của cỏc Bộ, nghành, cồng kềnh phức tạp, chồng chộo, nội dung chƣa rừ ràng, sửa đổi liờn tục, khụng cú tớnh ổn định, chƣa đồng bộ, chƣa hoàn thiện nhƣng vẫn cũn nhiều kẻ hở, quy định lỏng lẽo chƣa nghiờm minh:
+ Hàng loạt văn bản đấu thầu đƣợc ban hành: Nghị định, Thụng tƣ hƣớng dẫn, Mẫu hồ sơ… cụng kềnh phức tạp, chƣa ổn định thay đổi thƣờng xuyờn…
+ Việc thanh tra đấu thầu chƣa thƣờng xuyờn, khõu xử phạt chƣa nghiờm, chƣa mang tớnh răn đe:
Từ trƣớc đến nay trờn địa bàn huyện Anh Sơn, tỉnh Nghệ mới tổ chức cụng tỏc thanh tra về đấu thầu 01 lần vào năm 2012, chƣa đƣợc thƣờng xuyờn để uốn nắn, sửa kịp thời cho để chỉ ra những thiếu sút, chƣa chủ động việc thực hiện thanh tra nhằm ngăn ngừa những hành vi vi phạm phỏp luật cú thể xảy ra trong quỏ trỡnh thực hiện đấu thầu. Việc kiểm soỏt và thực hiện cỏc chế tài xử phạt chƣa thực sự nghiờm minh vỡ vậy một số khõu trong quỏ trỡnh đấu thầu bị bỏ sút hoặc thực hiện chƣa đảm bảo quy định của Phỏp luật.