CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Kinh nghiệm một số quốc gia trên Thế giới
3.2.2. Kinh nghiệm từ Trung Quốc
3.2.2.1. Cân đối ngân sách Nhà nƣớc Trung Quốc
Từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, Chính phủ Trung Quốc rất coi trọng đến việc cải cách hệ thống tài khóa, đặc biệt là vấn đề cân đối ngân sách trong phân cấp giữa chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng.
Trƣớc năm 1980, cân đối ngân sách của Trung Quốc có đặc trƣng nổi bật là tập trung cao độ nguồn tài chính vào NSTW để thực hiện chính sách kế hoạch hóa tập trung và bao cấp toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Từ năm 1980 đến năm 1984, đây là thời kỳ mà ngƣời Trung Quốc gọi là “ăn bếp riêng”, tức là Chính phủ bắt đầu phân bổ nguồn ngân sách cho địa phƣơng. Từ năm 1985 đến năm 1993, đây là thời kỳ thực hiện cơ chế khoán ngân sách, phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách, tăng quyền tự chủ cho địa phƣơng trong việc cân đối ngân sách. Đến năm 1994, Chính phủ Trung Quốc tiến hành thực
hiện cải cách chế độ thuế với quy mô lớn nhất trong lịch sử Trung Quốc với việc ban hành luật ngân sách nhà nƣớc. Công cuộc cải cách này tạo ra khuôn khổ bƣớc đầu cho việc phân chia quyền lực trong hệ thống quản lý tài khóa; chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng cùng chia sẻ quyền lực trong hệ thống quản lý tài khóa và trong việc chấp hành thu thuế. Với cơ chế mới này, tỷ lệ nguồn thu của NSTW trong tổng thu NSNN ngày càng tăng, từ 33% năm 1993 lên hơn 50% năm 2001. Trong quá trình thực hiện cải cách thể chế phân cấp ngân sách, Chính phủ Trung Quốc chú trọng phân định rõ quyền chi ngân sách và quyền xây dựng cơ sở hạ tầng giữa trung ƣơng và địa phƣơng, vừa làm rõ trách nhiệm vừa làm cho các bên đều bảo đảm có quyền lợi tƣơng ứng.
Trong những năm gần đây, với sự gia tăng tỷ trọng nguồn thu NSTW trong tổng thu ngân sách Nhà nƣớc làm cho tỷ trọng nguồn thu NSĐP có xu hƣớng giảm dần.
Nguồn: economy.com/Ministry of finance of the people republic of China
Hình 3.1: Chi tiêu chính phủ Trung Quốc và phần trăm thay đổi qua các năm giai đoạn 2007 – 2016
0 5 10 15 20 25 30 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Chi tiêu Chính phủ (trăm triệu CNY)
Nguồn: economy.com/Ministry of finance of the people republic of China
Hình 3.2: Doanh thu chính phủ Trung Quốc và phần trăm thay đổi qua các năm giai đoạn 2007 – 2016
Nguồn: economy.com/Ministry of finance of the people republic of China
Hình 3.3: Số dƣ ngân sách Nhà nƣớc Trung Quốc và phần trăm thay đổi so với GDP qua các năm giai đoạn 2007 – 2016
0 5 10 15 20 25 30 35 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Doanh thu Chính phủ (trăm triệu CNY)
Phần trăm thay đổi (%)
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 -50 0 50 100 150 200 250 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Số dƣ ngân sách (trăm triệu CNY)
Phần trăm thay đổi so với GDP (%)
Điều này dẫn đến tình trạng NSTW ngày càng bị bội chi nặng nề. Để bù đắp bội chi ngân sách, chính quyền địa phƣơng đã huy động vốn bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ địa phƣơng.
3.2.2.2. Những chính sách áp dụng
Thực hiện chính sách tài khoá chủ động.
Chính sách tài khóa là một trong những chính sách quan trọng trong chính sách kinh tế vĩ mô của một quốc gia, nó ảnh hƣởng trực tiếp đến ngân sách Nhà nƣớc của quốc gia đó nói chung và ảnh hƣởng đến lƣợng phân bổ ngân sách Nhà nƣớc nói riêng.
Trung Quốc thực hiện và cải thiện các chính sách tài khóa nhằm giảm thuế và phí, bao gồm: việc thay thế thuế doanh nghiệp bằng thuế VAT và giới thiệu các biện pháp mới để cắt giảm thuế và phí, giảm gánh nặng của doanh nghiệp và đảm bảo cắt giảm thuế và phí để phát triển doanh nghiệp nói riêng, phát triển kinh tế xã hội quốc gia nói chung.
Việc cắt giảm quy mô lớn đã đƣợc thực hiện đối với thuế và phí. Trong việc mở rộng thay thế thuế kinh doanh bằng thuế VAT cho tất cả các ngành, Trung Quốc đã thực hiện trong ngành: xây dựng, bất động sản, tài chính và dịch vụ tiêu dùng. Các gánh nặng thuế của tất cả các ngành công nghiệp đƣợc đƣa vào đã giảm theo kế hoạch.
Trung Quốc tiếp tục mở rộng phạm vi các khoản khấu trừ thuế bổ sung cho chi tiêu của doanh nghiệp vào nghiên cứu và phát triển, tăng vốn cho các doanh nghiệp công nghệ cao, giới thiệu các chính sách khuyến khích dựa trên vốn chủ sở hữu cho đổi mới và trả chậm thuế thu nhập cá nhân cho cán bộ nghiên cứu và phát triển đã trở thành cổ đông thông qua công nghệ và đổi mới của họ, và cải thiện chính sách thuế đối với vƣờn ƣơm doanh nghiệp công nghệ. Trung Quốc đã bãi bỏ hoặc đình chỉ một số quỹ do Chính phủ quản lý và hợp nhất một số quỹ này, mở rộng phạm vi miễn trừ mƣời tám loại phí
hành chính, kêu gọi chính quyền địa phƣơng sửa chữa và điều chỉnh phí hành chính của họ đối với các doanh nghiệp, do đó làm giảm gánh nặng tài chính đối với doanh nghiệp và cá nhân.
Tăng lên hợp lý đã đƣợc thực hiện cho các chi tiêu của Chính phủ. Thâm hụt ngân sách Nhà nƣớc của Chính phủ đã tăng lên một cách thích hợp chủ yếu để bù đắp cho việc giảm thu nhập của Chính phủ do giảm thuế và phí, đảm bảo tài trợ cho chi tiêu của Chính phủ. Trung Quốc đã tăng trần nợChính phủ địa phƣơng. Trái phiếu chính quyền địa phƣơng phát hành để thay thế nợ tồn đọng.
Trong khi đó, các chính sách và biện pháp mục tiêu đƣợc thực hiện để giải quyết tình trạng dƣ thừa, giảm hàng tồn kho quá mức, giảm giá, chi phí thấp hơn, và củng cố các khu vực yếu kém, tài trợ cho việc tái định cƣ lao động từ ngành công nghiệp thép và than do cắt giảm quá mức, Trung Quốc đã thành lập quỹ do chính quyền Trung ƣơng tài trợ và phân bổngân sách kịp thời các khoản trích lập từ các quỹ nhƣ: trợ cấp hoặc phần thƣởng cho việc tái cơ cấu doanh nghiệp công nghiệp. Trung Quốc đã điều chỉnh các chính sách về thuế chuyển nhƣợng và thuế kinh doanh trong ngành bất động sản nhằm thúc đẩy nhu cầu về nhà ở cho ngƣời sử dụng cá nhân và giúp giảm lƣợng hàng tồn kho hàng hóa.
Làm việc để tiến bộ trong cải cách và pháp luật về thuế và tài chính.
Trung Quốc đã nỗ lực mở rộng VAT để bao trả tất cả hàng hóa và dịch vụ, tiếp tục cải cách để áp dụng thuế suất cho tất cả các loại thuế tài nguyên, thí điểm cải cách để giới thiệu thuế tài nguyên nƣớc và thúc đẩy tiến độ trong luật về thuế bảo vệ môi trƣờng. Trung Quốc đã xây dựng các biện pháp quản lý doanh thu phi thuế của Chính phủ và đã ban hành các hƣớng dẫn về cải
cách để chia sẻ quyền tài chính và trách nhiệm chi tiêu giữa chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng, làm rõ các yêu cầu, nguyên tắc chia sẻ và nội dung chính của cải cách. Trung Quốc đã xác định tỷ lệ thích hợp để chia sẻ doanh thu VAT giữa chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng sau khi áp dụng VAT trong tất cả các ngành để đảm bảo sự ổn định hiện đang đƣợc hƣởng trong việc chia sẻ tài chính. Đồng thời, điều chỉnh các phƣơng pháp giảm thuế VAT của chính quyền Trung ƣơng cho chính quyền địa phƣơng và cải thiện hệ thống tài chính chia sẻ doanh thu.
Trung Quốc cải cách và cải thiện hệ thống thanh toán chuyển giao của chính quyền Trung ƣơng cho chính quyền địa phƣơng, cắt giảm số lƣợng các khoản thanh toán chuyển khoản đặc biệt từ Chính phủ Trung ƣơng xuống và nâng tỷ lệ thanh toán chuyển khoản chung lên tổng số tiền chuyển khoản lên 60,6%. Trung Quốc đã tăng cƣờng nỗ lực để thấy rằng ngân sách của Chính phủ và tài khoản cuối cùng đƣợc cung cấp cho công chúng, lần đầu tiên xuất bản toàn bộ gói tài khoản cuối cùng của các sở Trung ƣơng trên http://www.gov.cn/ và http://www.mof.gov.cn/index.htm/và xây dựng quy trình hoạt động để công bố công khai ngân sách địa phƣơng và tài khoản cuối cùng.
Làm việc để cải thiện hiệu quả của các quỹ của Chính phủ.
Trung Quốc đã nhanh chóng phê duyệt việc trích lập các quỹ của Chính phủ theo đúng ngân sách đƣợc NPC phê duyệt. Trong việc tăng cƣờng quản lý hiệu suất ngân sách, Trung Quốc đã áp dụng chính sách mục tiêu hiệu suất cho tất cả các chi phí dự án trung tâm, lần đầu tiên thiết lập các mục tiêu và chỉ số hiệu suất cho các dự án lớn cùng một lúc nhƣ: cấp ngân sách và tiến hành đánh giá hiệu suất liên quan đến chi tiêu một phần chính sách lớn về phúc lợi của con ngƣời và cho các dự án đặc biệt quan trọng. Thông tin về
quản lý hiệu suất và kết quả đánh giá hiệu suất của một số ngân sách Trung ƣơng đã lần đầu tiên đƣợc công bố cùng với các tài khoản cuối cùng của các bộ phận này.
Các quỹ ngân sách của Chính phủ sẵn có đƣợc đƣa vào hoạt động, phù hợp với các quy định, trong các lĩnh vực phát triển kinh tế và xã hội. Trung Quốc đã thực hiện các thử nghiệm để tích hợp và điều phối việc sử dụng các quỹ ngân sách của Chính phủ để phát triển nông thôn ở các quận nghèo. Trung Quốc đã cải thiện việc quản lý quỹ ngân sách Nhà nƣớc cho các chƣơng trình nghiên cứu do Chính phủ tài trợ. Ngoài ra, Trung Quốc đã nỗ lực lớn để mở rộng việc sử dụng các mô hình hợp tác công tƣ (PPP), và tăng cƣờng quy chế tài chính vòng đời của các dự án PPP để đảm bảo chất lƣợng thực hiện.
Trung Quốc tăng cƣờng phân bổ ngân sách Nhà nƣớc cho cải cách để khuyến khích mua sắm dịch vụ của Chính phủ và xây dựng các hƣớng dẫn hỗ trợ bồi dƣỡng và phát triển các tổ chức xã hội thông qua việc mua sắm dịch vụ của Chính phủ, thực hiện cải cách để giới thiệu mua sắm chính phủ và các dịch vụ khác từ các tổ chức công. Trung Quốc đã nỗ lực đẩy nhanh hoạt động của các quỹ ngân sách Nhà nƣớc do Chính phủ đầu tƣ và khuyến khích hoạt động các nguồn phi Chính phủ đầu tƣ.
Làm việc để ngăn chặn rủi ro do nợ chính quyền địa phƣơng gây ra.
Trung Quốc đã làm việc theo đúng Luật Ngân sách, Luật Bảo lãnh, các luật và quy định có liên quan khác để thực hiện các bƣớc tiếp theo nhằm đảm bảo các tiêu chuẩn đƣợc áp dụng cho việc phân bổ ngân sách Nhà nƣớc và quản lý nợ của chính quyền địa phƣơng. Ngoài ra, lần đầu tiên xem xét đầy đủ
nợ của chính quyền địa phƣơng vào dự thảo ngân sách, do đó chủ động giám sát đƣợc các khoản nợ đó.
Đảm bảo ngân sách phân bổ đƣợc quản lý chặt chẽ theo Luật Ngân sách.
Trung Quốc quản lý ngân sách chi tiết hơn, tiếp tục thu nhỏ sai lệch dự toán ngân sách do Bộ Tài chính chuẩn bị cho các cơ quan hoặc dự án khác của Chính phủ và làm việc để đảm bảo tất cả các dự án đƣợc ngân sách Trung ƣơng chi trả. Trung Quốc cắt giảm số lƣợng các dự án đƣợc tài trợ bởi các quỹ do Chính phủ quản lý và giới thiệu một danh sách và hệ thống danh mục để quản lý các dự án này. Ngoài ra, Trung Quốc mở rộng phạm vi ngân sách hoạt động vốn Nhà nƣớc của chính quyền Trung ƣơng, và xây dựng các biện pháp tạm thời cho việc quản lý chi tiêu từ ngân sách này, tiến hành đánh giá toàn bộ tài sản thuộc sở hữu của các cơ quan hành chính và tổ chức.
Trung Quốc đã tiến hành cải cách để thiết lập một hệ thống báo cáo tài chính toàn diện của Chính phủ dựa trên kế toán lũy kế và ban hành bốn bộ quy định liên quan đến các nguyên tắc kế toán của Chính phủ bao gồm các nguyên tắc về tài sản cố định. Tổ chức kiểm tra việc thực hiện trợ cấp cho việc sử dụng các loại xe năng lƣợng mới, công bố ngân sách địa phƣơng và tài khoản cuối cùng, và các hoạt động của các cơ quan mua sắm Chính phủ.
Phân bổ ngân sách Nhà nƣớc để đổi mới khoa học và công nghệ.
Trung Quốc đã cải thiện cấu trúc chi tiêu khoa học và công nghệ, ƣu tiên cao cho tài trợ cho các hoạt động khoa học và công nghệ vì lợi ích cộng đồng, và gia tăng tài trợ cho nghiên cứu khoa học cơ bản. Trung Quốc đã hoàn thành việc cải thiện các kế hoạch của Chính phủ, các chƣơng trình đặc biệt và các quỹ tài trợ cho các tiến bộ khoa học và công nghệ, cải thiện cơ chế
đảm bảo kinh phí ổn định cho việc cải cách và phát triển các tổ chức nghiên cứu. Ngoài ra, Trung Quốc tài trợ vào cải cách thí điểm có hệ thống tập trung vào đổi mới toàn diện và phát triển các khu vực công nghệ cao quốc gia, tài trợ thúc đẩy việc chuyển giao và thƣơng mại hóa các thành tựu khoa học và công nghệ.
Tập trung nâng cao chất lƣợng và hiệu quả phân bổ ngân sách Nhà nƣớc.
Đảm bảo rằng phân bổ ngân sách Nhà nƣớc góp phần cho chính sách kinh tế vĩ mô đƣợc ổn định và duy trì tăng trƣởng kinh tế, chính sách công nghiệp đƣợc nhắm đúng mục tiêu mũi nhọn, chính sách kinh tế vi mô thúc đẩy tính năng động của Doanh nghiệp trong nền kinh tế, chính sách cải cách mang lại kết quả, chính sách xã hội thấy rằng phúc lợi và đời sống nhân dân đƣợc nâng cao. Theo dõi hoạt động của quỹ ngân sách Nhà nƣớc. Thực hiện nghiêm chỉnh Luật Ngân sách và nâng cao năng lực tuân thủ pháp luật trong quản lý tài chính công.
Đặt ngân sách nhàn rỗi để sử dụng.
Trung Quốc tích hợp các quỹ đặc biệt có chung mục tiêu chính sách, hƣớng đầu tƣ và phƣơng thức quản lý, phân bổ nhiều hơn từ ngân sách Nhà nƣớc cho các quỹ do Chính phủ quản lý và hoạt động vốn nhà nƣớc vào ngân sách công cộng nói chung.
Bảo vệ và chống lại các rủi ro tài chính.
Trung Quốc giữ tỷ lệ thâm hụt GDP ở mức hợp lý, áp đặt trần nợChính phủ và đƣa nó dƣới sự quản lý ngân sách Nhà nƣớc, cải thiện cơ chế cho chính quyền địa phƣơng để bảo đảm tài chính và ứng phó với các trƣờng hợp khẩn cấp rủi ro liên quan đến nợ.
3.2.2.3. Các giải pháp cụ thể
Một là, tiếp tục cắt giảm thuế và phí cho các doanh nghiệp. Trung
Quốc đã cải thiện chính sách thuế để thay thế thuế kinh doanh với thuế GTGT và đảm bảo rằng việc giảm thuế đạt đƣợc tác động lớn hơn. Phần phân bổ ngân sách cho việc nghiên cứu và phát triển của các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) đủ điều kiện khấu trừ thuế sẽ đƣợc tăng từ 50% lên 75%. Chính sách miễn giảm thuế đối với 6 loại thuế, bao gồm thuế sử dụng đất đối với các công ty logistics thuê đất đô thị cho các cơ sở lƣu kho hàng hóa. Sửa đổi hoàn toàn các quỹ ngân sách do Chính phủ quản lý để đảm bảo rằng các doanh nghiệp đƣợc quản lý theo các tiêu chuẩn, hủy bỏ các khoản tiền nhƣ phụ phí cơ sở công cộng đô thị và ủy quyền cho chính quyền địa phƣơng giảm hoặc miễn thanh toán vào một số tiền nhất định. Ngoài ra, Trung Quốc đã hủy bỏ và đình chỉ 35 chi phí hành chính của chính quyền Trung ƣơng đối với các doanh nghiệp, phát hành danh sách các khoản phí hành chính của chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng cho công chúng. Tiếp tục đại tu và thực hiện quản