CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.1. Các vấn đề nổi cộm trong phân bổngân sách Nhà nƣớc ở Việt Nam
4.1.2. Những hạn chế trong phân bổ NSNN ở Việt Nam
Bên cạnh những điểm tích cực của hệ thống định mức phân bổ ngân sách cũng cho thấy một số vấn đề cần quan tâm. Cụ thể:
Một là, nhiều cơ quan Trung ƣơng chƣa sử dụng thẩm quyền trong ban
hành định mức phân bổ dự toán chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, để các đơn vị trực thuộc có căn cứ và chủ động trong xây dựng, phân bổ, giao dự toán ngân sách hàng năm cho từng đơn vị.
Luật NSNN năm 2002 và gần đây là luật NSNN năm 2015 cùng với các văn bản hƣớng dẫn thi hành đã quy định rõ:
+ Thủ tƣớng Chính phủ quyết định định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan khác ở Trung ƣơng, các địa phƣơng nhƣng trƣớc khi ban hành Thủ tƣớng Chính phủ báo cáo Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội cho ý kiến bằng văn bản.
+ Căn cứ định mức phân bổ ngân sách do Thủ tƣớng Chính phủ quy định, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ƣơng ban hành định mức phân bổ dự toán chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc để làm căn cứ tổ chức thực hiện; đồng thời gửi Bộ Tài chính để tổng hợp báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ.
+ HĐND cấp tỉnh căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ tƣớng Chính phủ ban hành, khả năng tài chính – ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phƣơng, quyết định định mức phân bổ ngân sách cho các cấp chính quyền địa phƣơng, làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách ở địa phƣơng.
Với quy định trên, các địa phƣơng đã ban hành các nghị quyết, quyết định về định mức phân bổ ngân sách (chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển) cho các cấp ngân sách của địa phƣơng giai đoạn 2011 – 2015. Tuy nhiên, đối với các cơ quan Trung ƣơng, rất ít các đơn vị ban hành định mức phân bổ dự toán chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc. Điều này đã ảnh hƣởng tới sự chủ động trong xây dựng, phân bổ và thực hiện dự toán NSNN của các đơn vị trực thuộc tại các cơ quan Trung ƣơng. Nguyên nhân của tình trạng này một phần là do các quy định về định mức phân bổ dự toán ngân sách chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên đối với các cơ quan Trung ƣơng chƣa đầy đủ, chƣa bao quát hết các lĩnh vực và một phần là do sự thiếu chủ động của các cơ quan Trung ƣơng trong xây dựng và ban hành định mức phân bổ ngân sách đối với các đơn vị trực thuộc.
Hai là, tiêu chí phân bổ ngân sách chƣa đầy đủ, chƣa khoa học, chƣa bao quát hết các nội dung lĩnh vực chi cũng nhƣ đặc thù nhiệm vụ trong từng lĩnh vực, từng cơ quan, từng cấp ngân sách. Cụ thể:
+ Nhiều nội dung, lĩnh vực chi chƣa có tiêu chí phân bổ ngân sách cụ thể:
Định mức phân bổ ngân sách chi đầu tƣ theo Quyết định số 60 mới chỉ quy định 5 nhóm tiêu chí (dân số, trình độ phát triển, diện tích, đơn vị hành chính và các tiêu chí bổ sung) để làm căn cứ phân bổ ngân sách đầu tƣ chung cho các địa phƣơng trong khi đối với các cơ quan Trung ƣơng tiêu chí phân bổ còn chƣa rõ, chƣa cụ thể. Hơn thế, Quyết định số 60 của Thủ tƣớng Chính phủ cũng mới chỉ đề cập tới 15 ngành, lĩnh vực đƣợc sử dụng vốn đầu tƣ phát triển giai đoạn 2011 – 2015 mà không có tiêu chí phân bổ ngân sách đầu tƣ cho từng ngành, lĩnh vực và đối với từng cấp ngân sách (Trung ƣơng, địa phƣơng). Tiêu chí làm căn cứ phân bổ ngân sách cho các Chƣơng trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) và các chƣơng trình mục tiêu (CTMT) cũng chƣa có, đồng thời việc phân bổ ngân sách của các CTMTQG, CTMT cho các địa phƣơng cũng chƣa đầy đủ, một số CTMT mới chỉ đề cập tới nguyên tắc hỗ trợ từ nguồn NSTW.
Về định mức phân bổ ngân sách chi thƣờng xuyên đối với các cơ quan Trung ƣơng thì ngoài 4 lĩnh vực (quản lý hành chính nhà nƣớc, y tế, đào tạo và nghiên cứu khoa học) thì các lĩnh vực còn lại chƣa có tiêu chí phân bổ. Việc sử dụng tiêu chí phân bổ ngân sách lĩnh vực y tế, lĩnh vực đào tạo cho các cơ quan Trung ƣơng theo nhiệm vụ và theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính cũng chƣa rõ ràng.
+ Một số lĩnh vực đã có tiêu chí phân bổ ngân sách nhƣng tiêu chí sử
động. Ví dụ nhƣ định mức phân bổ ngân sách chi sự nghiệp kinh tế không gắn với nhiệm vụ của nội dung chi sự nghiệp kinh tế là duy tu, bảo dƣỡng cơ sở hạ tầng hiện có,… mà định mức phân bổ ngân sách sự nghiệp kinh tế lại đƣợc tính trên 10% chi thƣờng xuyên của 11 lĩnh vực (y tế, giáo dục, đào tạo và dạy nghề, quản lý hành chính, văn hóa thông tin, phát thanh truyền hình, thể dục thể thao, đảm bảo xã hội, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ) hay định mức phân bổ ngân sách chi khác đƣợc xác định bằng 0,5% tổng của 14 khoản chi cho thấy cơ sở để xác định định mức phân bổ ngân sách còn chƣa khoa học.
+ Một số tiêu chí đƣợc sử dụng làm căn cứ phân bổ ngân sách nhƣng việc áp dụng cũng cho thấy những bất cập. Cụ thể:
Đối với tiêu chí dân số: Dân số là tiêu chí chủ đạo áp dụng trong phân bổ ngân sách nhƣng việc áp dụng tiêu chí này cũng có những hạn chế. Đó là: (1) Đối với các địa phƣơng có dân số thấp, diện tích rộng, địa hình phức tạp (Lai Châu, Hà Giang, Cao Bằng, Bình Phƣớc,…), định mức phân bổ ngân sách cho từng lĩnh vực mặc dù đã có hệ số ƣu tiên vùng, miền nhƣng các địa phƣơng vẫn khó khăn về nguồn ngân sách để đảm bảo các nhiệm vụ chi theo phân cấp. Đặc biệt là các địa phƣơng có nguồn thu thấp, nhận trợ cấp nhiều thì càng về cuối thời kỳ ổn định ngân sách càng khó khăn do số bổ sung cân đối đƣợc ổn định, mức hỗ trợ thêm từ NSTW theo điểm 20, mục II của Quyết định số 59 cũng không đáp ứng nhu cầu chi của địa phƣơng trong khi nhiệm vụ chi ngày càng tăng cao; (2) Tiêu chí dân số do Tổng cục Thống kê công bố nhƣng chỉ tiêu này là của năm thực hiện, không phải của năm kế hoạch. Mặt khác, tiêu chí dân số trên thực tế nhiều địa phƣơng (nhƣ: Bà Rịa – Vũng Tàu, Đồng Nai,…) cho rằng chƣa thống kê đƣợc đầy đủ về dân số do nhập cƣ, tạm trú. Tƣơng tự, những khó khăn trong thống kê dân số trong độ tuổi đến trƣờng
Tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo theo Quyết định số 60 mới chỉ thể hiện mức độ quan tâm tới đối tƣợng này khi phân bổ ngân sách mà chƣa khuyến khích các địa phƣơng giảm nghèo.
Tiêu chí “trình độ phát triển” trong phân bổ ngân sách chi đầu tƣ phát triển từ NSNN bao gồm: Tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa và tỷ lệ điều tiết về NSTW thì tỷ lệ hộ nghèo và số thu nội địa là hai yếu tố ngƣợc chiều nhau, địa phƣơng có tỷ lệ hộ nghèo cao có số thu nội địa thấp và ngƣợc lại, dẫn đến tiêu chí trình độ phát triển giảm ý nghĩa trong khi xác định điểm của các địa phƣơng.
Ba là, mức phân bổ ngân sách cho một số lĩnh vực còn bất cập. Cụ thể:
+ Định mức phân bổ ngân sách còn thấp và chỉ đảm bảo trong năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách do: Mới chỉ tính trên nguồn lực hiện có để phân bổ, chƣa xác định trên cơ sở chi phí nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ; Chƣa tính tới yếu tố trƣợt giá trong các năm của thời kỳ ổn định ngân sách; Chƣa tính tới các chính sách, chế độ mới ban hành, mức tăng chi của một số nội dung chi và chƣa bao gồm một số nội dung chi. Ví dụ trong lĩnh vực giáo dục, nội dung chi dạy thêm giờ, ghép lớp chƣa đƣợc tính vào phần chi cho con ngƣời,… do đó khoản bổ sung ngoài định mức phân bổ còn nhiều.
+ Chƣa bao quát hết các lĩnh vực chi, nhiều lĩnh vực chi chƣa có quy định về định mức phân bổ ngân sách. Ví dụ nhƣ đối với chi thƣờng xuyên từ NSNN cho các cơ quan Trung ƣơng chƣa có định mức phân bổ ngân sách cho các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, văn hóa thể thao, bảo vệ môi trƣờng, phát thanh truyền hình, đảm bảo xã hội, sự nghiệp kinh tế,… Nguyên nhân đƣợc cho là những lĩnh vực này chỉ do một Bộ, ngành thực hiện, điều này làm cho việc phân bổ ngân sách kém rõ ràng, thiếu minh bạch. Định mức phân bổ ngân sách chi thƣờng xuyên đối với các địa phƣơng lại chƣa bao gồm định
mức phân bổ ngân sách chi cho công tác dân số, kế hoạch hóa gia đình, sự nghiệp truyền thong,… định mức phân bổ ngân sách chi đầu tƣ cho từng lĩnh vực hầu nhƣ chƣa có và một số lĩnh vực nhƣ thƣơng mại (xây dựng, cải tạo và nâng cấp các công trình, dự án hạ tầng thƣơng mại trọng điểm), du lịch (xây dựng và cải tạo, nâng cấp các dự án hạ tầng trọng điểm du lịch) chƣa đƣợc quy định sử dụng vốn đầu tƣ phát triển nhƣng trên thực tế ngành, lĩnh vực này vẫn đƣợc sử dụng vốn đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc,…
+Định mức phân bổ ngân sách cho một số lĩnh vực chƣa đảm bảo tỷ lệ/cơ cấu chi trong từng lĩnh vực theo quy định, đặc biệt là trong những năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách. Ví dụ định mức phân bổ ngân sách chi thƣờng xuyên cho giáo dục theo quy định tỷ lệ chi cho con ngƣời và chi hoạt động giảng dạy là 80%/20% nhƣng tỷ lệ này chủ yếu mới chỉ đảm bảo trong năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm sau, khi thực hiện cải cách tiền lƣơng thì tỷ lệ chi lƣơng và các khoản có tính chất lƣơng tăng nhƣng chi hoạt động không đƣợc phân bổ tăng tƣơng ứng. Ngoài ra, trong thời kỳ ổn định ngân sách 2011 -– 2015, các đơn vị dự toán còn phải thực hiện tiết kiệm chi ngân sách khi nguồn thu khó khăn. Điều này càng làm cho ý nghĩa của định mức phân bổ ngân sách bị hạn chế và gây khó khăn cho các đơn vị trong thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao.
Bốn là, bất cập trong xác định điểm cho các tiêu chí.
Số điểm tính theo diện tích đất nông nghiệp rất thấp trong khi số điểm tính cho tiêu chí bổ sung là thành phố đặc biệt và thành phố trực thuộc Trung ƣơng là rất cao. Do đó điểm tƣơng quan trong các tiêu chí chƣa phù hợp, chƣa góp phần giảm sự chênh lệch giữa các vùng, miền. Mối quan hệ về điểm giữa các tiêu chí nhìn chung chƣa rõ ràng, chƣa thể hiện mối tƣơng quan, ví dụ cơ sở để xác định điểm cho tiêu chí dân số trung bình và ngƣời dân tộc thiểu số
trong xác định định mức phân bổ ngân sách chi đầu tƣ phát triển cho các địa phƣơng.
Năm là, phƣơng pháp và cách xác định định mức phân bổ ngân sách
cho mỗi tiêu chí và từng lĩnh vực hiện nay dựa theo khả năng nguồn lực hiện hành và trên cơ sở chi tiêu quá khứ. Tuy nhiên lại chƣa đo lƣờng và dự báo các yếu tố ảnh hƣởng trong thời kỳ ổn định ngân sách nhƣ mức độ trƣợt giá, những điều chỉnh chính sách làm tăng chi ngân sách,...
Sáu là, lập dự toán không sát với thực tế; phân bổ NSNN còn dàn trải,
lãng phí. Kết quả kiểm toán những năm vừa qua cho thấy, trong quá trình quản lý, điều hành NSNN đã bộc lộ những hạn chế.
+ Thứ nhất:Nhiều Bộ, Ngành, địa phƣơng lập dự toán thu còn thấp
không sát với thực tế nên kết quả thu ngân sách hàng năm vƣợt so với dự toán khá lớn, trong khi dự toán chi lập cao hơn so với thực tế, thiếu cơ sở, chƣa sát, chƣa đúng định mức, sai tính chất nguồn kinh phí,…Phân bổ và giao dự toán chậm hoặc chƣa phù hợp với nhu cầu và khả năng thực hiện nên phải điều chỉnh và bổ sung nhiều lần, chuyển nguồn lớn hoặc phải hủy dự toán, phân bổ và giao dự toán khi chƣa xác định rõ nội dung, nhiệm vụ chi, không đúng nội dung nguồn kinh phí, không đúng phƣơng án phân bổ của Bộ tài chính, bố trí vốn đầu tƣ xây dựng còn dàn trải, chƣa đủ điều kiện.
+ Thứ hai: Công tác quản lý ngân sách về thu còn nhiều bất cập, thu nợ
chƣa triệt để, nợ đọng thuế còn lớn. Công tác phê duyệt dự án đầu tƣ còn bất cập, nhiều dự án phải phê duyệt điều chỉnh quy mô, tăng tổng mức đầu tƣ; phê duyệt khi chƣa xác định rõ nguồn vốn, không phù hợp với quy hoạch, đầu tƣ thiếu đồng bộ. Trong thực hiện còn có dự án chất lƣợng khảo sát không đảm bảo; thiết kế, lập dự toán không phù hợp. Trong lựa chọn nhà thầu còn sai sót, chia nhỏ gói thầu, lựa chọn nhà thầu không đảm bảo năng lực, áp
dụng hình thức lựa chọn nhà thầu không phù hợp với quy định, hợp đồng chƣa chặt chẽ. Tình trạng thi công, nghiệm thu chậm tiến độ còn phổ biến. Công tác lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo quyết toán vốn đầu tƣ còn kéo dài, không đảm bảo thời gian quy định.
+ Thứ ba: Việc sử dụng kinh phí sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức còn
xảy ra phổ biến. Nhiều địa phƣơng sử dụng nguồn tăng thu, nguồn thu tiền sử dụng đất, nguồn cải cách tiền lƣơng, dự phòng để bổ sung chi thƣờng xuyên, hỗ trợ không đúng nhiệm vụ chi. Công tác quản lý nợ công còn bất cập, các đơn vị chƣa lập báo cáo tài chính về nợ công để làm cơ sở cho kiểm toán tài chính; chƣa có mối liên hệ giữa nợ trong nƣớc và nợ nƣớc ngoài; quản lý cho vay lại, bảo lãnh Chính phủ còn một số hạn chế,…
+ Thứ tư: Tốc độ tăng trƣởng kinh tế không đạt mục tiêu nhƣng thu
ngân sách luôn vƣợt dự toán.Thực trạng này cho thấy, thu NSNN có những nguồn thu không vững chắc, không phải từ nội lực từ phát triển sản xuất kinh doanh của nền kinh tế mà do Chính phủ đã dùng biện pháp tình thế để hoàn thành kế hoạch thu nhƣ: khai thác tài nguyên, dầu thô, đôn đốc để tăng thêm các khoản thu từ đất, thoái vốn Nhà nƣớc, nợ đọng thuế,…Đây là vấn đề cần cân nhắc kỹ, vì để cân đối ngân sách bền vững thì nguồn thu phải bền vững; để khống chế bội chi và đảm bảo an toàn nợ công thì phải chi trong khả năng của nền kinh tế.
+ Thứ năm:Đối với việc thực hiện kỷ luật ngân sách, vẫn còn nhiều
vấn đề nổi cộm nhƣ: kết quả thanh tra, kiểm toán tại các đơn vị đều tăng thu ngân sách ở các mức độ khác nhau, vẫn còn các khoản chi sai chế độ, sai nguồn kinh phí,…đặc biệt là lập, phân bổ, giao dự toán và quyết toán vốn ODA kéo dài, yếu kém, bất cập,…
Bảy là,định mức phân bổ NSNN cho sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề và khoa học – công nghệ trong chi ngân sách thƣởng xuyên còn chƣa đƣợc chú trọng. Cùng với xu thế toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng diễn ra sâu rộng trên nhiều lĩnh vực, các quốc gia phát triển trên Thế giới đều khẳng định coi khoa học – công nghệ, giáo dục đào tạo là quốc sách hàng đầu, coi đó là đòn bẩy, là nội lực phát triển kinh tế – xã hội một cách nhanh chóng và bền vững. Xét cho đến cùng thì sự thay thế giữa hình thái kinh tế này sang hình thái kinh tế khác là do năng suất lao động quyết định (Học thuyết Mác – Lênin). Có rất nhiều nhân tố quyết định đến quá trình tăng năng suất lao động xã hội, trong đó có vai trò quyết định của khoa học – công nghệ và giáo dục.
Bảng 4.2: Tốc độ tăng phân bổ NSNN cho sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề, khoa học – công