Chƣơng 2 PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.2.1. Đổi mới quy trình lập, phân bổ dự toán, quyết toán kinh phí NSNN
Công tác lập, phân bổ dự toán
Hiệu quả sử dụng kinh phí phụ thuộc rất lớn vào việc lập và phân bổ ngân sách giữa các cấp, giữa cơ quan tài chính và đơn vị thụ hƣởng kinh phí NSNN; tuy nhiên, công tác lập dự toán NSNN hàng năm tại một số đơn vị Cục DTNN khu vực chƣa đƣợc Thủ trƣởng đơn vị quan tâm đúng mức, dự toán lập chƣa sát với thực tế và gắn với nhiệm vụ, công việc đƣợc giao, chủ yếu đƣợc thực hiện theo các khoản mục đầu vào và ngắn hạn nên đã nảy sinh nhiều bất cập, nhƣ: dự toán đƣợc lập theo nhu cầu và chủ quan của đơn vị, chú trọng vào chỉ tiêu và kiểm soátchi tiêu, ít thông tin về đầu ra và kết quả
đạt đƣợc, đặc biệt thông tin về chất lƣợng kết quả công việc hàng năm, thiếu liên kết giữa kế hoạch thực hiện nhiệm vụ và ngân sách triển khai. Để giải quyết hạn chế này, công tác lập dự toán của TCDTNN nên chuyển sang thực hiện theo phƣơng thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Với đặc thù của hoạt động TCDTNN, kết quả đầu ra tƣơng đối rõ ràng thì việc áp dụng lập ngân sách theo đầu ra hoàn toàn phù hợp.
Lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra, qua đó giúp cho cơ quan quản lý tài chính, cơ quan quản lý cấp trên thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt đƣợc những mục tiêu định hƣớng một cách có hiệu quả và hiệu lực. Lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra bao hàm một khuôn khổ chiến lƣợc và cơ chế phân bổ nguồn lực liên quan đến các đầu ra và kết quả. Do đó, cần xây dựng một khuôn khổ chiến lƣợc trung hạn (từ 3 đến 5 năm) có xác định các mục tiêu hàng năm, gắn kết giữa việc quản lý phân bổ nguồn lực với quản lý thực hiện trong khuôn khổ lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra.
Quy trình chiến lƣợc lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra có thể vận dụng vào trong xây dựng kế hoạch lập ngân sách theo kết quả đầu ra diễn tả trong sơ đồ sau:
Hình 4.1: Quy trình chiến lƣợc lập ngân sách theo kết quả đầu ra Quản lý NS
theo kết quả đầu ra
Đã làm nhƣ thếnào Muốn đi đến đâu
Làm gì đi đến đó Hiện đang ở đâu
Những yếu tố cơ bản của quy trình chiến lƣợc đó là: đánh giá những đặc điểm quan trọng trong lĩnh vực hoạt động, quản lý của đơn vị, xác định các kết quả chủ yếu nhằm phấn đấu đạt đƣợc, lựa chọn tập hợp các đầu ra tốt nhất để hƣớng tới đạt đƣợc các kết quả đã lựa chọn trong khuôn khổ trung hạn (3 - 5 năm), xác định và đánh giá những tác động của đầu ra trong thời gian thực hiện kế hoạch, đánh giá năng lực của đơn vị trong việc cung cấp hỗn hợp các đầu ra nhằm đạt đƣợc các kết quả đã lựa chọn và xây dựng hệ thống báo cáo nhằm cung cấp thông tin quản lý.
Để nâng cao chất lƣợng, đảm bảo tính khả thi của dự toán, các đơn vị DTNN lập dự toán kinh phí phải xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn từ 3 đến 5 năm của đơn vị. Khi đó đơn vị dự toán cấp trên, cơ quan tài chính thẩm định, bố trí dự toán kinh phí hàng năm cho các đơn vị trên cơ sở kế hoạch thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch sử dụng kinh phí.
Theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, dự toán ngân sách của đơn vị sẽ đƣợc lập gồm 2 phần:
- Ngân sách cơ bản: Ngân sách cơ bản hay còn gọi là cơ sở tối thiểu
đƣợc xây dựng nhằm đảm bảo thực hiện các các hoạt động cơ bản của đơn vị (bao gồm chi thƣờng xuyên và chi không thƣờng xuyên). Trong ngân sách trung hạn, các hoạt động cơ bản của đơn vị tạo nên cơ sở tối thiểu để lập ngân sách cơ bản. Cơ sở tối thiểu từng bƣớc đƣợc hình thành thông qua đánh giá một cách có hệ thống các hoạt động và chức năng của đơn vị trên cơ sở hàng năm. Với cách làm này, dần dần các khoản chi tiêu không hiệu quả sẽ đƣợc loại trừ ra khỏi ngân sách cơ bản. Phần tiết kiệm sẽ dành cho các mục tiêu ƣu tiên.
- Ngân sách phát triển để tài trợ cho các mục tiêu ưu tiên: Trong khuôn
khổ trung hạn, ngân sách phát triển đƣợc lập dựa vào các chiến lƣợc ƣu tiên của đơn vị . Để đảm bảo cho việc tài trợ có hiệu quả các mục tiêu ƣu tiên, các nguồn lực dành cho chƣơng trình có liên quan đến thứ tự ƣu tiên đƣa vào ngân sách phát triển. Ngân sách phát triển cũng có cơ sở tối thiểu. Cơ sở tối
thiểu đƣợc tạo lập từ những ƣu tiên phát triển trong nhiều năm. Một khi ƣu tiên đã đƣợc hoàn thành thì nguồn ngân sách cho phần ƣu tiên đó sẽ loại trừ vả thay thế vào đó là các ƣu tiên mới.
Dự toán ngân sách = Ngân sách cơ bản + Ngân sách phát triển
Quản lý quy trình dự toán theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn: Với tầm nhìn chiến lƣợc trung hạn, dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn đƣợc soạn lập theo nguyên tắc cuốn chiếu ba năm trên cơ sở có dự báo về mức độ và cơ cấu chi tiêu. Năm đầu của khuôn khổ chi tiêu trung hạn đƣợc xem là năm không có thay đổi chính sách và là cơ sở để xây dựng dự toán ngân sách cho ba năm tiếp theo. Quy trình soạn lập dự toán ngân sách cuốn chiếu theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể diễn tả theo Sơ đồ sau:
Hình 4.2: Quy trình soạn lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Trong trƣờng hợp Nhà nƣớc có thay đổi chính sách làm ảnh hƣởng đến dự toán ngân sách của đơn vị, trên cơ sở của ngân sách cơ bản và hƣớng dẫn của cơ quan quản lý tài chính (Bộ Tài chính), đơn vị tiến hành tính các tham số làm thay đổi dự toán và điều chỉnh các yếu tố thay đổi trong dự toán ngân sách cơ sở tối thiểu cho các năm còn lại theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Về chế độ báo cáo trong khuôn khổ quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, yêu cầu đơn vị phải lập báo cáo hàng năm cho cơ quan cấp trên, bao gồm các bản báo cáo sau:
Năm đầu xây dựng MTEF Ngân sách năm n Dự toán năm n+1 Dự toán năm n+2 Dự toán năm n+3
Năm tiếp theo Ngân sách năm n+1 năm n+2Dự toán năm n+3 Dự toán
Ngân sách năm n+2
Ngân sách năm n+3 Năm tiếp theo
- Báo cáo kết quả: Mục đích của báo cáo kết quả là phân tích đầy đủ mối quan hệ giữa đầu ra và kết quả; xác định tất cả các kết quả phát sinh từ đầu ra; kết quả đƣợc miêu tả có thống nhất với mục tiêu hay không; những kết quả phát sinh từ các đầu ra của đơn vị...
- Báo cáo đầu ra: Để truyền tải thông tin hữu ích về kết quả, cũng nhƣ
các nguồn lực và quá trình thực hiện cho cơ quan quản lý tài chính, cơ quan quản lý cấp trên, đơn vị cần lập báo cáo về đầu ra. Báo cáo đầu ra không phân tích quá chi tiết các đầu ra hoặc liệt kê một cách sơ lƣợc các danh mục đầu ra mà đƣợc xác định các đầu ra ở mức hợp lý. Đối với lĩnh vực đƣợc giao quản lý của TCDTNN, báo cáo đầu ra đƣợc căn cứ vào kết quả thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, chất lƣợng công tác quản lý quỹ DTQG, công tác bảo toàn vốn, công tác bảo quản hàng hóa, huy động động vốn cho đầu tƣ phát triển, an toàn kho hàng hóa DTQG…
Những khía cạnh cần cân nhắc để lập báo cáo đầu ra ở mức hợp lý bao gồm: các nguồn tài liệu liên quan đến các đầu ra để đạt đƣợc những kết quả dự kiến; cung cấp đầy đủ thông tin về cơ sở hoạt động của đơn vị để xác định trách nhiệm và quá trình cung ứng các đầu ra; danh mục của các hoạt động phải có tiêu thức đồng nhất khi đƣợc tổng hợp thành mỗi đầu ra cho mục đích báo cáo chi phí.
- Báo cáo chi phí: Mục đích của báo cáo này là cung cấp toàn bộ thông
tin về chi phí; cung cấp cho cơ quan quản lý tài chính, cơ quan quản lý cấp trên thông tin lựa chọn những ngƣời cung cấp đầu ra thay thế; hình thành cơ sở cho việc tài trợ thông qua tiến trình lập dự toán ngân sách và phân bổ nguồn lực tài chính.
Công tác quyết toán kinh phí NSNN
Trong thời gian qua, công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán của cơ quan quản lý cấp trên đối với các đơn vị cấp dƣới trực thuộc của Bộ Tài chính nói chung, hệ thống TCDTNN nói riêng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý
cũng nhƣ chƣa đánh giá đƣợc hiệu quả sử dụng kinh phí gắn với chất lƣợng, khối lƣợng công việc thực hiện. Để khắc phục các hạn chế này, cần thay đổi quy định về xét duyệt, thẩm định quyết toán kinh phí hoạt động của các đơn vị DTNN hiện nay theo hƣớng:
- Đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí NSNN lập báo cáo quyết toán hàng năm theo mẫu biểu quy định, trong đó báo cáo tình hình sử dụng và quyết toán kinh phí hoạt động đƣợc lập theo chế độ báo cáo trong khuôn khổ quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trƣớc cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý tài chính và trƣớc pháp luật về công tác quản lý và tình hình sử dụng, quyết toán kinh phí NSNN tại đơn vị, quy định này hoàn toàn phù hợp với mục tiêu thực hiện chế độ tự chủ tài chính về sử dụng kinh phí quản lý hành chính theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ và các quy định hiện hành về chế độ trách nhiệm của Thủ trƣởng đơn vị; Nghị định số 196/2004/NĐ-CP ngày 2/12/2004 về việc qui định chi tiết thi hành Pháp lệnh Dự trữ quốc gia đối với các nội dung, nhiệm vụ của đơn vị và phù hợp với chủ trƣơng nâng cao tính tự chủ và tăng cƣờng chế độ trách nhiệm với ngƣời đứng đầu các cơ quan, đơn vị; đồng thời, bắt buộc các đơn vị sử dụng ngân sách khi lập Báo cáo quyết toán năm phải đánh giá và thuyết minh đầy đủ tình hình và kết quả thực hiện nhiệm vụ, cũng nhƣ công tác quản lý, sử dụng kinh phí trong năm của đơn vị, khắc phục hạn chế về chất lƣợng Báo cáo quyết toán chƣa đảm bảo và đáp ứng yêu cầu quản lý trong thời gian qua.
- Trên cơ sở Báo cáo quyết toán của các đơn vị DTNN, Cục DTNN và TCDTNN là đơn vị cấp trên trực tiếp thực hiện đối chiếu, thẩm định số liệu quyết toán theo từng nội dụng, nhiệm vụ đƣợc phê duyệt và dự toán đƣợc giao trong năm, tình hình chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ tài chính, kế hoạch NSNN, trên cơ sở đó tổng hợp quyết toán kinh phí hoạt động của cả hệ thống DTNN để báo cáo các cơ quan quản lý theo quy định.
Cơ quản lý cấp trên là đơn vị dự toán cấp I trực thuộc Bộ Tài chính (Vụ Kế hoạch – Tài chính) có trách nhiệm tổng hợp quyết toán kinh phí NSNN của toàn hệ thống, báo cáo các cơ quan quản lý nhà nƣớc theo quy định (Bộ Tài chính).
Công tác thẩm định và tổng hợp Báo cáo quyết toán ngân sách nhƣ trên là phù hợp với việc thực hiện lập dự toán theo kết quả đầu ra, do dự toán đƣợc phân bổ và giao cho hệ thống DTNN hàng năm đã đƣợc cơ quan quản lý cấp trên thẩm định từng nội dung, nhiệm vụ thực hiện trong năm trên cơ sở chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu tài chính, sử dụng tài sản... phù hợp với yêu cầu triển khai công việc của hệ thống DTNN; đồng thời, khắc phục việc quy đồng trách nhiệm của Thủ trƣởng cơ quan quản lý cấp trên đối với các quyết định chi tiêu do Thủ trƣởng đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách thực hiện. Mặt khác, việc đổi mới công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán nhƣ trên đòi hỏi phải nâng cao trách nhiệm trong việc kiểm tra, kiểm soátcác khoản chi của KBNN và đáp ứng yêu cầu thống nhất về quy trình, thủ tục kiểm tra, kiểm soátcủa Kho bạc nhà nƣớc. Bên cạnh đó, việc đánh giá, xác nhận một cách chính xác tính hợp lệ, hợp pháp và đặc biệt là tính hiệu quả, hiệu lực của quản lý NSNN của các đơn vị DTNN thông qua công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc sẽ đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng NSNN.