với 2009 của tỉnh.
2.2.4.2. Xác định mục tiêu và giải pháp phát triển
Việc xác định mục tiêu KH không xuất phát từ Tầm nhìn (và trên thực tế, cho đến nay chưa có bản KH nào của địa phương có xác định Tầm nhìn phát triển) mà có xu hướng được mô tả dàn trải trên tất cả các mặt và lặp đi lặp lại qua nhiều kỳ KH. Người phân tích sẽ không thấy được điểm nhấn (hay chủ đề chính) của từng KH, do đó nhiều KH hàng năm không xác định mục tiêu riêng mà chỉ tính toán các chỉ tiêu KTXH mới cho kỳ KH là đủ! Nói cách khác, chưa có tư duy theo kết quả trong việc xác định mục tiêu. Do vậy, nội dung KHPT KTXH và KHPT ngành không phân biệt rõ. Trong KHPT KTXH đưa ra quá nhiều chỉ tiêu chi tiết mà lẽ ra đó là nhiệm vụ của KH ngành. Trái lại, KH ngành không cụ thể hóa được nhiệm vụ mà KHPT KTXH đặt ra cho ngành thành các hành động cụ thể. Hệ quả tất yếu của việc xác định mục tiêu chung chung, không có chủ đề chính theo từng kỳ KH là các giải pháp KH
cũng rất mơ hồ, với các động từ thường xuyên được sử dụng như “tăng cường”, “đẩy mạnh”, “giải quyết dứt điểm”… nhưng câu hỏi làm thế nào để “tăng cường”, “đẩy mạnh” hay “giải quyết dứt điểm” thì lại không rõ và không có những câu hỏi gắn mục tiêu với nguồn kinh phí thực hiện như thế nào. Giữa các giải pháp trong năm KH và những yếu kém trong năm báo cáo, nhất là những yếu kém trong bảo đảm NLTC cũng ít có mối liên hệ biện chứng, chứng tỏ địa phương không thực sự chú trọng coi khắc phục những yếu kém đang tồn tại là một nhiệm vụ KH trọng tâm.
2.2.5.Về công tác tổ chức quản lý và thực hiện công tác lập kế hoạch
Về mặt lý thuyết, quá trình tổ chức công tác lập KHPT KTXH và ngân sách đòi hỏi sự tham gia và phối hợp của các bên hữu quan theo cả chiều dọc lẫn chiều ngang. Theo chiều dọc là quan hệ giữa các cấp chính quyền từ tỉnh đến huyện, xã, giữa Sở KHĐT, Sở Tài chính với các Phòng TCKH và bộ phận kế toán tài chính cấp xã. Theo chiều ngang là quan hệ giữa Sở KHĐT, Sở Tài chính với các Sở, ban, ngành, đoàn thể khác cùng cấp như thống kê, giáo dục, nông nghiệp, công nghiệp…. Mối quan hệ này thể hiện trong việc tham gia thảo luận và lập và phân bổ dự toán ngân sách; cung cấp số liệu, mục tiêu phát triển của các ngành để cơ quan tài chính tổng hợp, từ đó có định hướng phân bổ nguồn tài chính phù hợp. Trong thực tế, mối quan hệ đó hiện nay ở Hà Tĩnh còn rất lỏng lẻo và có nhiều bất cập. Một trong những vấn đề lớn nhất đặt ra là các cấp, các bên thiếu sự tham gia, đàm phán và không có cơ chế hữu hiệu để cung cấp nguồn số liệu, chia sẻ thông tin phục vụ công tác lập kế hoạch và ngân sách, có sự đứt đoạn giữa lập kế hoạch PTKTXH cấp xã với cấp huyện, tỉnh…vv.
2.3. Đánh giá chung
2.3.1. Những đóng góp của công tác lập kế hoạch PTKTXH thời gian qua
Công tác Lập kế hoạch phát triển KTXH ở tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua đã có những chuyển biến mạnh mẽ thúc đẩy phát triển KTXH của tỉnh như sau:
- Công tác lập kế hoạch đã giúp cho chính quyền tỉnh và các địa phương (xã, huyện) xác định mục tiêu cụ thể của chiến lược qua từng thời kỳ cần đạt được, qua đó xây dựng các giải pháp đồng bộ và ưu tiên sử dụng nguồn lực hạn chế một cách hiệu quả cho thực hiện các kế hoạch hàng năm, kế hoạch PTKTXH 5 năm (2005-2010) của tỉnh.
- Hệ thống lập kế hoạch PTKTXH được hình thành theo ngành dọc từ trên xuống là công cụ hữu hiệu để chính quyền tỉnh chuyển tải những định hướng, chiến lược PTKTXH nhằm đảm bảo việc lập và thực hiện các kế hoạch PT đúng hướng trong bối cảnh PTKTXH chung của tỉnh và cả nước.Với những thành công ban đầu của thí điểm lập kế hoạch phát triển KTXH định hướng thị trường ( moSEDP) tại 6 huyện dự án trong tỉnh, UBND tỉnh đã nghiệm thu quy trình và đang xem xét ra quyết định thể chế hóa công tác lập kế hoạch này tại tất cả các xã của tỉnh trong năm kế hoạch 2015-2016.
- Huy động tổng thể sức mạnh nguồn lực của khối công, nhân dân cả tỉnh cùng tham gia xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế thông qua hình thức Nhà nước và người dân cùng làm, cụ thể như: Công tác giải phóng mặt bằng dự án Formosa Hà Tĩnh ở Khu KT Vũng Áng, mỏ sắt Thạch Khê. Hiệu quả của công tác thí điểm lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội theo định hướng thị trường do dự án IMPP khởi xướng tại 50 xã của 6 huyện trong tỉnh đến năm 2013 đã được minh chứng thông qua việc
tổ chức Phát triển nông nghiệp Liên hợp quốc (IFAD) đã tiếp tục tài trợ cho tỉnh Hà Tĩnh dự án pha 3 trị giá 33 triệu đô la có thời hạn từ năm 2013-2018 để giúp 2 tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình củng cố và thể chế hóa công tác lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội định hướng thị trường, nâng cao giá trị gia tăng sản xuất nông nghiệp và cải thiện sự tiếp cận và tham gia thị trường cho người nghèo hơn nữa.
- Hỗ trợ các địa phương nhận diện những điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức của đơn vị mình qua đó có bước đi cụ thể để phát huy điểm mạnh, hạn chế điểm yếu, nắm bắt cơ hội và đương đầu với các thách thức hiện nay
- Thông qua các hoạt động lập kế hoạch phát triển KTXH có sự tham gia ở một số địa phương dự án IMPP đã phát huy hiệu quả Nghị định dân chủ cơ sở, nâng cao trách nhiệm giải trình của lãnh đạo các cấp tạo nên sự đồng thuận cao giữa người dân và chính quyền trong phát triển kinh tế địa phương. Cụ thể việc lập kế hoạch cấp thôn, xã không còn là hoạt động của chính quyền mà có sự tham gia và tham vấn đến từng người dân tại cấp thôn. Quy trình lập kế hoạch cấp xã hàng năm được thống nhất bắt đầu từ cấp thôn và xã và kế hoạch phát triển KTXH cấp xã là đầu vào để huyện tổng hợp thành kế hoạch phát triển KTXH hàng năm cấp huyện. Kế hoạch xây dựng được tham vấn rộng rãi các tổ chức, cá nhân có liên quan tại cộng đồng...vv.
- Giúp cho chính quyền cơ sở cấp xã, huyện quản trị địa phương tốt hơn. Việc lập kế hoạch kết hợp có sự tham gia từ dưới lên của các bên như cộng đồng, doanh nghiệm và chính quyền địa phương trong lập kế hoạch phát triển KTXH giúp cho các bản kế hoạch phản ánh đúng thực trạng, mong muốn và nhu cầu của cộng đồng người dân để từ đó định hướng cho việc xác định các giải pháp phù hợp và sử dụng các nguồn lực hợp lý để tổ chức thực hiện kế hoạch được lập có hiệu quả hơn.
2.3.2. Những hạn chế trong lập kế hoạch phát triển KTXH tỉnh Hà Tĩnh 1) Thiếu văn bản hướng dẫn pháp quy 1) Thiếu văn bản hướng dẫn pháp quy
Qua nghiên cứu thông tin và phỏng vấn thực tế, tác giả nhận thấy hiện chưa có các văn bản pháp lý mang tính dài hạn và cụ thể như luật, pháp lệnh hay nghị định trong lĩnh vực lập kế hoạch phát triển KT-XH ở tỉnh. Chỉ có Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý Quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH và Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 92/2006/NĐ-CP. Công tác lập kế hoạch hàng năm và 5 năm cụ thể vẫn chủ yếu dựa vào các văn bản hướng dẫn của Chính phủ và các bộ/ngành. Hiện tại Bộ KH&ĐT đang soạn thảo nghị định về Lập, Theo dõi và Đánh giá thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH để trình Chính phủ. Nếu được thông qua, đây sẽ là một công cụ quan trọng giúp cho các tỉnh và các ngành làm tốt hơn công tác kế hoạch hoá của mình.
Việc thiếu các văn bản pháp quy dẫn đến tình trạng mỗi nghành, huyện, xã có các cách riêng khác nhau trong thực hiện lập các kế hoạch phát triển, dẫn đến khó khăn cho công tác tổng hợp kế hoạch ở cấp cao hơn.
2) Về nhận thức về vị trí, vai trò của kế hoạch phát triển KTXH
Tuy đã có những đổi mới nhất định nhưng các cấp lãnh đạo và cán bộ chuyên môn làm công tác kế hoạch vẫn còn mang nặng tư duy coi công tác hoạch định là kế hoạch tập trung, mệnh lệnh với hệ thống chỉ tiêu và những quyết định mang tính mệnh lệnh từ trên xuống. Vì quan niệm này nên các văn bản kế hoạch chủ yếu là báo cáo, kiểm điểm thành tích, mang tính cơ học, phân chia mục tiêu, nhiệm vụ và nguồn lực từ trên xuống và làm kế hoạch theo hình thức đối phó cấp trên. Tư duy kế hoạch hóa tập trung kết hợp với tư
nguồn lực cấp trên, thiếu cơ sở khoa học, không phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường hiện nay.
3) Lập kế hoạch PTKTXH hàng năm thiếu gắn kết định hướng thị trường .
Hệ thống kế hoạch hóa hiện nay ở tỉnh Hà Tĩnh, tuy đã có một số cải tiến, nhìn chung vẫn mang tính tầng nấc là đặc tính của thời kỳ kế hoạch hóa mệnh lệnh, tập trung. Theo qui định của nhà nước, kế hoạch phát triển KT- XH cấp dưới phải phù hợp với mục tiêu và định hướng phát triển của kế hoạch phát triển KT-XH cấp trên. Ví dụ: Kế hoạch cấp tỉnh phải phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển chung của KH quốc gia, với KH các bộ/ngành và phù hợp với điều kiện phát triển của địa phương; KH cấp huyện phải phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển chung của KH tỉnh v.v. Trên thực tế, quá trình này vẫn mang nặng tính “từ trên xuống”.Trong khi đó, khi sản xuất sản phẩm được quyết định bởi nhiều thành phần kinh tế và sản xuất dựa trên dấu hiệu thị trường thì quá trình hoạch định và nội dung bản hoạch định còn chưa hoàn toàn bắt kịp sự thay đổi của nền kinh tế thị trường.
Kết cấu và nội dung của bản Kế hoạch PTKTXH 5 năm, hàng năm của tỉnh, huyện, xã chưa có sự hợp lý, trình bày khoa học, thiếu tính logic cao. Ví
dụ như: để đạt được mục tiêu tổng quát là: Đến năm 2020, Hà Tĩnh sẽ thu hẹp
đáng kể khoảng cách giữa tỉnh và khu vực bắc trung bộ, và sẽ đạt được GDP trên đầu người ở mức 85 triệu Đồng Việt Nam thì phải thực hiện được các
mục tiêu cụ thể qua các thời kỳ để hỗ trợ. Các giải pháp để đạt được mục tiêu thường được nêu chung chung, thiếu tính khả thi và mối quan hệ với sử dụng các nguồn lực…vv. Đặc biệt là các văn bản đều thiếu mục tiêu gắn kết giữa tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo.
Các văn bản hoạch định của tỉnh chưa thể hiện tính chủ động và xuất phát từ nhu cầu cần thiết của địa phương mà chủ yếu dựa theo yêu cầu cấp trên, dựa vào chỉ tiêu cấp trên và nguồn lực giao xuống do vậy không thúc
đẩy được khai thác các nguồn lực sẵn có và các giải pháp cộng đồng cho thực hiện kế hoạch.Một tồn tại nữa là các kế hoạch bao hàm nhiều chỉ tiêu mang tính hiện vật, trong khi sản xuất được tiến hành trên cơ sở thị trường, việc sản xuất sản phẩm gì phần lớn do các cơ sở kinh tế tư nhân quyết định nên việc xây dựng các mục tiêu như vậy không có cơ sở thực hiện.
Việc đánh giá thực hiện các mục tiêu/chỉ tiêu của kế hoạch nhiệm kỳ trước hầu như chỉ dựa hoàn toàn vào đánh giá đầu ra (diện tích trồng trọt, chăn nuôi thuỷ sản, sản lượng cây trồng, vật nuôi, sản xuất công nghiệp...), mà không có đánh giá về hiệu quả sản xuất gắn với thị trường (giá trị gia tăng thu được, hiệu quả vốn đầu tư, mức độ cải thiện đời sống của người dân...). Hơn nữa, Đánh giá đầu ra là cần thiết nhưng chưa đủ. Ví dụ: Tỉnh sẽ được gì nếu sản xuất lương thực năm sau, tuy tăng hơn về sản lượng, nhưng giá các nguyên liệu đầu vào tăng cao, giá lúa trên thị trường hầu như không thay đổi? Một ví dụ khác: Tổng số vốn đầu tư của tỉnh dù tăng rất cao, nhưng tỉnh sẽ thu được gì nếu tiến độ triển khai một số công trình xây dựng trọng điểm bị chậm, thậm chí không triển khai được?...v.v.
4) Năng lực thể chế lập kế hoạch cấp xã, huyện còn yếu:
Quan điểm của các cấp lãnh đạo chủ yếu mới chỉ ủng hộ đổi mới trên nguyên tắc, chưa coi đổi mới công tác hoạch định phát triển là bước ngoặt quan trọng trong đổi mới cơ chế và công cụ quản lý điều hành nền kinh tế, vì vậy ít có sự quan tâm đến công tác này và thường giao khoán cho cơ quan chuyên trách về kế hoạch, chưa làm cho công tác kế hoạch trở thành hoạt động cộng đồng mang tính thể chế. Cán bộ làm kế hoạch từ lâu đã quen với lập và triển khai theo các văn bản định hướng truyền thống, lại không được thường xuyên tập huấn về các kiến thức, kỹ năng tiếp cận những nội dung đổi mới nên chưa bắt kịp với yêu cầu hiện nay.
Trình độ đội ngũ lập kế hoạch các cấp, nhất là ở cấp huyện, xã chưa cao. Đặc biệt ở cấp xã, do công tác lập kế hoạch chưa được thể chế hóa, nên hoạt động lập kế hoạch hàng năm chưa có chuyên trách thực hiện và theo dõi, mà chỉ được thực hiện bởi các cán bộ kiêm nhiệm như Văn phòng UBND, thống kê xã, vì vậy, ở các xã, các bản kế hoạch được hoạch định có chất lượng khác nhau tùy thuộc vào sự quan tâm và năng lực của các cán bộ được phân công.
5) Kế hoạch không gắn với ưu tiên nguồn lực
Do việc xây dựng kế hoạch mang tính mệnh lệnh, từ trên xuống nên việc lập kế hoạch phát triển cấp dưới (xã, huyện) phải chờ định hướng của cấp trên (Tỉnh, Trung ương) giao nên các chỉ tiêu mục tiêu xây dựng chưa gắn kết với huy động nguồn lực, đặc biệt về nguồn lực tài chính, ngân sách và huy động nội tại từ các địa phương.Tình trạng khan hiếm nguồn lực để thực hiện phát triển kinh tế là phổ biến ở các huyện, xã của Hà Tĩnh, nhưng tại các văn bản kế hoạch, rất ít thấy các mục tiêu được xếp theo thứ tự ưu tiên, để từ đó tập trung các nguồn lực cho các lĩnh vực ưu tiên nhất mà nếu giải quyết được nó, thì sẽ tạo đà và là điều kiện tiên quyết để thúc đẩy các lĩnh vực khác cùng phát triển.
6) Chưa khuyến khích sự tham gia và đóng góp của cộng đồng
Lập kế hoạch phát triển KTXH hiện nay đang nặng về “kế hoạch nhà nước, khối công” và chỉ giới hạn do các cơ quan đợn vị Nhà nước thực hiện mà chưa khuyến khích sự tham gia của khối tư, tức là cộng đồng doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế xã hội ngoài quốc doanh tham gia. Chính vì vậy,việc lập kế hoạch và huy động nguồn lực thực hiện kế hoạch chủ yếu từ Nhà nước, làm tăng thêm gánh nặng cho ngân sách quốc gia, tỉnh, huyện trong khi đó chúng ta chưa có biện pháp hiệu quả để huy động sự tham gia và các nguồn lực đóng góp từ các tổ chức kinh tế này, do đó lãng phí các nguồn
lực to lớn trong cộng đồng cho phát triển đất nước và địa phương. Mặt khác, việc chưa thúc đẩy sự tham gia khối tư vào lập kế hoạch PT KTXH sẽ là trở