Hình 1. 1. Khung lý thuyết phân tích lập kế hoạch PTKTXH
Môi trường và năng lực thể chế thuận lợi
Cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin hữu hiệu giữa các bên liên quan Đội ngũ cán bộ có năng lực, trách nhiệm và được đãi ngộ xứng đáng
Tư duy và sự cam kết đổi mới của Lãnh đạo
Có tính ch iế n lư ợc trong mục ti êu , gi ả i ph áp Có sự th a m gi a của c ác b ê n l iên quan rong tl ập K H K ế ho ạc h phả i xây d ự ng h ệ th ống T D ĐG theo k ết quả L ậ p KH có ưu ti ên hó a sử dụng ngu ồn lự c LẬP KẾ HOẠCH PT KTXH QUY TRÌNH, NỘI DUNG
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI Ở TỈNH HÀ TĨNH 2.1 Khái quát điều kiện tự nhiên-xã hội tỉnh Hà Tĩnh
Hà Tĩnh là tỉnh thuộc vùng Duyên hải Bắc Trung bộ, phía Bắc giáp tỉnh Nghệ An, phía Nam giáp Quảng Bình, phía Ðông giáp biển Đông, phía Tây giáp với nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào. Hà Tĩnh có 12 đơn vị hành chính với trung tâm văn hóa chính trị, kinh tế là Thành phố Hà Tĩnh (trong đó có 4 huyện và 1 thị xã miền núi).Diện tích đất tự nhiên 6.019 km2, dân số 1.227.673 người (năm 2010), có 127 km đường Quốc lộ 1A, 87 km đường Hồ Chí Minh và 70 km đường sắt Bắc - Nam chạy dọc theo hướng Bắc Nam, có đường Quốc lộ 8A chạy sang Lào qua cửa khẩu Quốc tế Cầu Treo với chiều dài 85 km, Quốc lộ 12 dài 55 km đi từ cảng Vũng Áng qua Quảng Bình đến cửa khẩu Cha Lo sang Lào và Đông Bắc Thái Lan. Hà Tĩnh có 137 km bờ biển có nhiều cảng và cửa sông lớn cùng với hệ thống đường giao thông khá tốt, rất thuận lợi cho giao lưu văn hoá phát triển kinh tế xã hội.
+ Cơ cấu kinh tế:
4299 5116 5646 6154 6747 119 131.3 143.1 156.9 100 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 2005 2007 2008 2009 2010 0 30 60 90 120 150 180 GDP Chỉ số phát triển ( năm 2005=100%) Hình 2. 1. Tổng sản phẩm (GDP) Hà Tĩnh- theo giá so sánh
Tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) giai đoạn 2011-2013 đạt 14,8%/năm, trong đó: Nông, lâm, ngư nghiệp tăng chỉ còn chiếm18,29%, Công nghiệp - xây dựng – thương mại chiếm 81,71%. Cơ cấu kinh tế (năm 2010): khu vực công nghiệp 33.57%, Nông lâm ngư nghiệp 33,7% và thương mại dịch vụ 32.57; năm 2013: Công nghiệp XD 38.33%; nông nghiệp 18,29%; thương mại dịch vụ 43,38%.
Hình 2. 2. Cơ cấu tổng sản phẩm theo ngành (theo giá hiện hành %) Tình hình hiện nay tạo ra nhiều thuận lợi cho phát triển KT-XH của tỉnh Hà Tĩnh, nhất là cơ hội thu hút đầu tư, mở rộng thị trường trong nước và quốc tế. Trong Kế hoạch 5 năm 2011 – 2015 tỉnh Hà Tĩnh định hướng đầu tư mạnh các khu vực kinh tế trọng điểm như khu công nghiệp Vũng Áng, mỏ sắt Thạch Khê, khai thác những thuận lợi về phát triển khu vực mậu biên với Lào, các khu du lịch Thiên Cầm, khu du lịch, vườn Quốc gia Vũ Quang ..v.v. Tuy nhiên, bối cảnh hội nhập và kinh tế thị trường cũng khiến Hà Tĩnh phải đứng trước sức ép cạnh tranh rất lớn, không chỉ với cả nước mà ngay cả với các tỉnh trong khu vực trong việc thu hút nguồn vốn đầu tư từ Chính phủ và từ các nhà đầu tư. Năm 2010, PCI Hà Tĩnh nằm ở vị trí áp chót, thứ 56/63. Thế nhưng, năm 2011, Hà Tĩnh đã có bước nhảy vọt khi vươn lên vị trí thứ 7 - tốp
đầu trên bảng xếp hạng của Phòng Công nghiệp & Thương mại Việt Nam (VCCI). Nhưng đến nay, chỉ số ấn tượng này chỉ còn trong ký ức. Hai năm tiếp theo, Hà Tĩnh xếp thứ 35 (2012), 45 (2013) và nằm trong tốp trung bình của cả nước. Các nguyên nhân chính là năng lực quản lý, vận hành của cả bộ máy chính quyền địa phương còn hạn chế thể hiện qua i) tư tưởng bảo thủ, trì trệ, né tránh, giữ nếp nghĩ và cách làm cũ, đánh giá con người, công việc, hiện tượng kinh tế theo tư duy cũ của một bộ phận không nhỏ cán bộ đảng viên; ii) cải cách hành chính còn chậm, thủ tục hành chính còn phiền hà, cản trở mộ số lĩnh vực như giải phóng mặt bằng, giải quyết đất đai, tuyển dụng cán bộ, quản lý thị trường, phê duyệt qui hoạch xây dưng, thẩm định các dự án đầu tư, công tác đấu thầu và quyết toán vốn đầu tư vvv; iii) tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách mới của tỉnh đến doanh nghiệp và nhân dân chưa tốt, do đó chưa huy động được các nguồn nội lực; iv) tư tưởng trông chờ vào ngân sách nhà nước ( NSNN), sự hỗ trợ từ cấp trên của một bộ phận không nhỏ cán bộ và người dân vẫn còn nặng nề, hạn chế tính tích cực, năng động. Cũng như trong
cả nước, Hà Tĩnh đang gặp phải ba nút thắt đó là, thủ tục hành chính phức tạp, phiền nhiễu; cơ sở hạ tầng kém phát triển; thiếu nguồn nhân lực trình độ cao đặc biệt là thiếu cán bộ quản lý cấp trung gian cho các ngành sản xuất và cán bộ kỹ thuật cho các ngành phi sản xuất.
Ngoài ra, Hà Tĩnh cũng sẽ phải tiếp tục đối phó với những thách thức liên quan đến điều kiện thời tiết không thuận lợi do biến đổi khí hậu toàn cầu gây ra (hạn hán, lũ lụt), bảo vệ nguồn tài nguyên và môi trường, xoá đói giảm nghèo, phát triển bền vững.
2.2. Khái quát quy trình, nội dung và phương pháp Lập kế hoạch phát triển KTXH của Hà Tĩnh giai đoạn 2006-2010
2.2.1. Về quy trình lập KH PTKTXH 2.2.1.1. Khung chính sách: 2.2.1.1. Khung chính sách:
Như Khung lý thuyết tác giả đã phân tích ở Chương 1, mức độ gắn kết giữa KHPT KTXH và nguồn lực sẽ được phân tích theo bốn điều kiện cần: (i) tính chiến lược trong KH; (ii) khả năng ưu tiên hóa nguồn lực cho các giải pháp thực hiện KH; (iii) mức độ tham gia trong lập KH; và (iv) sự vận hành của hệ thống TDĐG thực hiện KH theo kết quả. Quá trình đánh giá được thực hiện theo trên khía cạnh chính là quy trình, bộ máy, nội dung và phương pháp lập KH các cấp. Để thực hiện việc đánh giá, Luận văn đã tiến hành tổng hợp và phân tích từ rất nhiều các tài liệu nghiên cứu về thực trạng công tác lập KHPT KTXH ở các địa phương trong cả nước do các dự án tài trợ và cơ quan nghiên cứu của Việt Nam tiến hành như: Thí điểm đổi mới công tác lập kế hoạch PTKTXH có sự tham gia tại tỉnh Nghệ An do Dự án Poris ( Bỉ) tài trợ, Lập kế hoạch phát triển thôn bản ( VDP, CDP) do GTZ Việt Nam thực hiện, Dự án ðổi mới lập KHPT KTXH tỉnh Hòa Bình – HPRP do Nhật Bản tài trợ). Công tác hoạch định phát triển KTXH tại Hà Tĩnh hiện đang được thực hiện theo các qui định pháp lý hiện hành (Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001, Luật về Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật NSNN năm 2002, Nghị định 92 -2006 ND CP về lập quy hoạch PT KTXH …vv.).Căn cứ để lập kế hoạch PT KTXH có thể mô tả một cách vắn tắt như sau:
Dựa trên chiến lược phát triển tổng thể KTXH của cả nước, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội nghành, Văn kiện Đại hội Tỉnh Đảng bộ và chủ trương PTKTXH của tỉnh, quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH 5 năm của tỉnh.
Theo đó, UBND tỉnh xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH tỉnh 10 năm trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; Chiến lược phát triển KT- XH 10 năm của tỉnh; các bản kế hoạch PTKT-XH 5 năm và hàng năm trình HĐND tỉnh phê duyệt.
Các cơ quan hỗ trợ UBND tỉnh: gồm có Sở Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) chịu trách nhiệm chính về lập Chiến lược và Qui hoạch phát triển của tỉnh; các kế hoạch đầu tư phát triển và kế hoạch xây dựng cơ bản và Sở Tài chính chịu trách nhiệm chính về lập kế hoạch ngân sách (KHNS) gồm có kế hoạch chi thường xuyên và kế hoạch thu, chi ngân sách địa phương.
UBND huyện chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch PTKT-XH hàng năm, trình HĐND huyện phê duyệt. Riêng kế hoạch PTKT-XH 5 năm cấp huyện do HĐND tỉnh phê duyệt (Phòng TC-KH huyện hỗ trợ UBND soạn thảo và tổng hợp kế hoạch phát triển KT-XH, kế hoạch xây dựng cơ bản và kế hoạch ngân sách).UBND xã chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch PTKT-XH và KHNS hàng năm trình HĐND cùng cấp xem xét và phê duyệt.
2.2.1.2. Quy trình lập kế hoạch PTKTXH.
Theo Điều 11,19 và Điều 29 trong Luật Tổ chức HĐND và UBND ghi rõ những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh, huyện và xã. HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định các kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển KT-XH của tỉnh và kế hoạch phát triển KT-XH dài hạn của cấp huyện. HĐND cấp huyện chỉ có thẩm quyền quyết định kế hoạch phát triển KT-XH hàng năm của cấp mình. HĐND cấp xã chỉ có thẩm quyền quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH hàng năm của xã.Theo đó, Tỉnh đã có nỗ lực “chuẩn hoá” các thủ tục hành chính, trong đó có qui trình lập KHPTKT-XH cấp tỉnh. Điều này giúp cán bộ KH các cơ quan liên quan cấp tỉnh nắm vững được các bước của qui trình lập KH, cùng những yêu cầu cụ thể về chuyên môn của công tác này. Tuy nhiên, qui trình này còn chưa phù
hợp với cấp huyện và cấp xã vì thời gian dành cho 2 cấp kế hoạch này là quá ngắn.
Ở cấp tỉnh, có hai bản kế hoạch PTKT-XH được lập là Kế hoạch 5 năm và Kế hoạch hàng năm. Quá trình lập các kế hoạch 5 năm và hàng năm nói chung đều tuân thủ theo các qui định chung của nhà nước. Việc tổ chức lập kế hoạch cấp tỉnh của Hà Tĩnh được giao cho sở KH&ĐT chịu trách nhiệm tổng hợp từ các kế hoạch của các sở/ban/ngành và các huyện, thị.
Ở cấp huyện, hầu hết các huyện, thị đều lập kế hoạch phát triển KTXH hàng năm trên cơ sở tổng hợp từ các bản kế hoạch phát triển KTXH cấp xã hàng năm. Một số huyện xây dựng kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, nhưng dưới dạng báo cáo nghị quyết HĐND về một số phương hướng và chỉ tiêu, kèm giải pháp chung chung phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.
Hình thức và chất lượng các bản Kế hoạch PTKT-XH là rất khác nhau giữa các xã được khảo sát, do trình độ lập kế hoạch khác nhau phụ thuộc vào năng lực của đội ngũ cán bộ xã. Có thể khái quát quy trình lập kế hoạch PTKTXH ở tỉnh Hà Tĩnh hiện nay như sau:
Hình 2. 3. Sơ đồ lập kế hoạch PTKTXH của tỉnh Hà Tĩnh
(nguồn Sở KH&ĐT Hà Tĩnh) 2.2.2.Về phương pháp lập kế hoạch
Về cơ bản, bản kế hoạch cấp tỉnh, huyện, xã đều được xây dựng theo cách truyền thống từ định hướng kế hoạch, phương pháp lập, dàn ý các phần và hệ thống bảng biểu chỉ tiêu đi kèm. Những vấn đề này được quán triệt tại Hội nghị thường niên về hướng dẫn lập KHPT KTXH cấp tỉnh.
Do thời gian xây dựng kế hoạch quá ngắn, mặt khác do công tác lập kế hoạch ở địa phương vẫn chủ yếu đi theo lối mòn truyền thống, nên bản kế
hoạch của tỉnh là sự ước tính chủ quan dựa trên kinh nghiệm của cán bộ làm
công tác kế hoạch cấp tỉnh,huyện,xã. Căn cứ chủ yếu để xây dựng kế hoạch là ước thực hiện của năm trước có đối chiếu với những nhiệm vụ định hướng và chỉ tiêu cơ bản của năm sau mà cấp trên giao xuống. Rõ ràng, sự ước lượng
UBND xã dự thảo KHPT KTXH UBND xã dự thảo chi tiết KHPT KTXH xã Phòng TCKH dự thảo KH huyện, trình UBND thông qua HĐND xã phê duyệt UBND triển khai thực UBND giao chỉ tiêu, UBND giao số chính thức Báo cáo UBND huyện Cuối T12 T1 năm KH Giữa T7 C ấp h uyện C ấp x ã Cuối T7 UBND xã cập nhật KH Triển khai thực hiện C ấp th
ôn Quan hệ từ trên xuống
này sẽ khó có thể đảm bảo đầy đủ về cơ sở khoa học cho những luận cứ họ
đưa ra cũng như tính nhất quán cần thiết đối với một bản KHPT KTXH. Khi được phỏng vấn, một số cán bộ kế hoạch cấp huyện nhiều khi đã tỏ ra không thống nhất với nhau về phương pháp xác định và ước tính các chỉ tiêu KTXH, hoặc có cán bộ không thể giải thích rõ ràng vì sao họ có thể đưa ra những chỉ tiêu ước tính như vậy. Một số cán bộ huyện cũng chỉ ra rằng, vì kế hoạch huyện được xây dựng từ giữa năm, khi năm thực hiện kế hoạch mới đi được một nửa thời gian nên việc ước thực hiện cả năm thường khó chính xác. Phương pháp lập kế hoạch cấp xã còn thậm chí sơ sài hơn cấp huyện.
Cách xây dựng kế hoạch cũng còn nặng về thống kê mô tả, các phương pháp so sánh, dự báo hay đối chiếu chưa được sử dụng . Kế hoạch được xây dựng theo kiểu “lắp số mới vào khung cũ”, còn tính chiến lược hoặc phối kết hợp giữa các bên để thực hiện kế hoạch, mức độ cụ thể của các giải pháp đề ra, đặc biệt sự gắn kết giữa các giải pháp với nhu cầu nguồn lực đều thiếu vắng.
2.2.3. Hệ thống chỉ tiêu và phương pháp tính các chỉ tiêu.
Do kế hoạch PT KTXH hiện nay được xây dựng theo khung hướng dẫn, các cấp lập kế hoạch đã đặt các mục tiêu KHPT KTXH làm sao để có thể tranh thủ đựơc nguồn lực của cấp trên nhiều nhất, ít quan tâm đến nội lực, tiềm năng có thể huy động của địa phương trong phát triển kinh tế và các giải pháp để thực hiện.Các chỉ tiêu khác nhiều khi được đề ra theo “phong trào” hoặc chạy theo thành tích. Đối với cấp dưới, khi bảo vệ kế hoạch, chủ yếu quan tâm đến nguồn lực được phân bổ. Sau khi kế hoạch được phê duyệt thì công việc chủ yếu của bản kế hoạch là phân chia các mục tiêu đó cho phù hợp với nguồn lực đựơc duyêt. Vì vậy, các chỉ tiêu kế hoạch không được quan tâm xây dựng theo Hệ thống mẫu biểu thống nhất và không có hướng dẫn phương pháp lập kế hoạch. Các cấp kế hoạch tự thiết kế Hệ thống chỉ tiêu kế hoạch
theo nhận thức chủ quan và yêu cầu của mình. Do đó, không có sự liên quan mang tính logic giữa các bản kế hoạch PT KTXH của các cấp. Hệ thống chỉ tiêu kế hoạch PT KTXH từ tỉnh đến xã hiện nay có hình nón đặt ngược, bản kế hoạch của tỉnh có hàng trăm chỉ tiêu, bản kế hoạch của huyện số chỉ tiêu còn khoảng một nửa, bản kế hoạch của xã chỉ còn khoảng vài chục chỉ tiêu, rời rạc, sơ sài. Tuy xã được coi là một cấp kế hoạch nhưng hiện nay vai trò của kế hoạch cấp xã đối với hệ thống kế hoạch hầu như rất mờ nhạt. Khi xây dựng kế hoạch, huyện không cần bản kế hoạch của xã, thậm chí còn làm thay cho xã. Vì vậy, với cách làm hiện nay, muốn tổng hợp kế hoạch từ dưới lên cũng không thể làm được vì thiếu thống nhất trong thiết kế và phương pháp lập hệ thống chỉ tiêu kế hoạch.
2.2.4. Nội dung Lập kế hoạch
Về cơ bản, nội dung của bản kế hoạch phát triển KTXH cấp tỉnh, huyện và xã đều có 2 phần: i) nêu được đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ kế hoạch phát triển KTXH năm hiện hành và ii) Các chỉ tiêu kế hoạch PT KTXH, và các giải pháp chính cho năm kế hoạch. Tuy nhiên, bản kế hoạch cấp tỉnh và huyện có nhiều chỉ tiêu kế hoạch hơn, có tính lồng ghép và kết hợp với kế hoạch ngân sách rõ ràng hơn. Cấp xã chỉ có bản kế hoạch PT KTXH hàng năm và thể hiện dưới dạng báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch PT KTXH cấp xã tại các hội nghị HĐND hàng năm. Hiện đang tồn tại một thực trạng là việc lập kế hoạch cấp xã đang tách rời với lập kế hoạch cấp