7. Kết cấu luận văn
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công
1.2.2.1. Vai trò của chính quyền địa phương cấp huyện trong quản lý đầu tư công
Bộ máy QLNN đối với đầu tƣ công cấp huyện gồm có HĐND cấp huyện; UBND cấp huyện; Phòng Tài chính – Kế hoạch; Kho bạc nhà nƣớc cấp huyện; chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án; các cơ quan thanh tra đối với hoạt động đầu tƣ công; các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ QLNN về đầu tƣ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý.
- Hội đồng nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn thị xã; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trƣơng, biện
pháp triển khai thực hiện NSĐP; quyết định kế hoạch đầu tƣ công, điều chỉnh dự toán NSĐP trong trƣờng hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách, kế hoạch đầu tƣ công đã đƣợc HĐND quyết định;
- UBND cấp huyện lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; lập dự toán thu, chi NSĐP; lập phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách; kế hoạch đầu tƣ công của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định; lập tự toán điều chỉnh NSĐP, kế hoạch đầu tƣ công điều chỉnh trong trƣờng hợp cần thiết; xây dựng đề án phân cấp nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phƣơng theo quy định của pháp luật để trình HĐND quyết định; tổ chức, chỉ đạo thực hiện đề án sau khi đƣợc HĐND cấp huyện thông qua.
- Phòng Tài chính – Kế hoạch là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng QLNN về tài chính, kế hoạch và đầu tƣ gồm: nguồn vốn NSNN, thuế, phí, lệ phí và thu khác của NSNN; tài sản nhà nƣớc; đầu tƣ tài chính; kế toán, kiểm toán; tổng hợp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội; quản lý kế hoạch chi đầu tƣ phát triển (trong đó có đầu tƣ công); đấu thầu; đăng ký kinh doanh trong phạm vi địa phƣơng; tổ chức cung ứng các dịch vụ công.
- Kho bạc nhà nƣớc cấp huyện là cơ quan trực thuộc Kho bạc Nhà nƣớc cấp tỉnh có chức năng tham mƣu, giúp UBND cấp huyện về cơ chế, chính sách trong huy động vốn, chi đầu tƣ công; thực hiện các thủ tục giải ngân vốn đầu tƣ, trong đó có vốn đầu tƣ công.
- Chủ đầu tƣ các chƣơng trình, dự án là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý chƣơng trình, dự án đầu tƣ công; là đơn vị chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về nội dung của hồ sơ trình cấp có thẩm quyền thẩm định. Chủ đầu tƣ có trách nhiệm cung cấp các tài liệu cần thiết cho các cơ quan thẩm định, thẩm tra chƣơng trình, dự án; Trong quản lý, thực hiện chƣơng trình, dự án, chủ đầu tƣ có trách nhiệm quản lý, thực hiện bảo đảm đúng mục tiêu, tiến độ, chất lƣợng; chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật nếu để xảy ra thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ công.
- Các cơ quan thanh tra nhằm kiểm tra, giám sát, đánh giá quá trình đầu tƣ công để phát hiện vi phạm trong QLNN về đầu tƣ công, quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công; phát hiện các nhân tố tích cực cũng nhƣ các bất cập về chính sách để đề xuất cấp có thẩm quyền các giải pháp xử lý, xem xét, sửa đổi chính sách khi không còn phù hợp.
- Các cơ quan có chức năng, nhiệm vụ QLNN về đầu tƣ công theo tính chất kiêm nhiệm để quản lý chƣơng trình, dự án thuộc ngành mình đƣợc cấp trên giao nhiệm vụ.
1.2.2.2. Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước đối với đầu tư công
Ở Việt Nam, Cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là ủy ban nhân dân cấp tỉnh) và ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp huyện).
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trong phạm vi cả nƣớc, chỉ đạo xây dựng và thực hiện chiến lƣợc, kế hoạch, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công. Chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phƣơng thực hiện pháp luật về đầu tƣ công; phân công, phân cấp quản lý nhà nƣớc cho các bộ, ngành, địa phƣơng; chỉ đạo giải quyết những vấn đề quan trọng, phức tạp vƣớng mắt trong hoạt động đầu tƣ công.
Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chịu trách nhiệm trƣớc Chính Phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nƣớc trong hoạt động đầu tƣ công.
Ủy ban nhân dân tỉnh thống nhất quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh và giao nhiệm vụ cho các Sở, ban, ngành quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ thuộc nguồn vốn đầu tƣ công theo quy định pháp luật.
Khi đầu tƣ các chƣơng trình, dự án, phải căn cứ vào chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của tỉnh. Kế hoạch đầu tƣ công trung hạn, phải tuân thủ đúng quy hoạch phát triển tổng thể kinh tế - xã hội, phải phù hợp quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch có liên quan đã đƣợc phê duyệt.
Các Sở, ban ngành tỉnh và UBND cấp huyện, cấp xã đƣợc phân cấp quản lý đầu tƣ phải thực hiện đúng theo pháp luật về đầu tƣ công, pháp luật về xây dựng và quy chế phối hợp. Cấp nào vi phạm, ngƣời đứng đầu cấp đó phải chịu trách nhiệm.
Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công trong phạm vi địa giới hành chính do mình quản lý. Phòng Tài chính - Kế hoạch là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, có chức năng tham mƣu, giúp Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về: tài chính; tài sản; giá; kế hoạch và đầu tƣ theo quy định của pháp luật trên địa bàn quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân cấp xã có các nhiệm vụ, quyền hạn về các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công trong phạm vi địa bàn cấp xã nhƣ sau: Tuyên truyền, phổ biến các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực đầu tƣ công cho các tổ chức và nhân dân trên địa bàn xã.
Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ công đƣợc tổ chức nhƣ sau:
Hình 1. 1 Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công
1.2.2.3. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tư công
Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đầu tƣ công là chức năng quan trọng trong công tác quản lý hành chính của các cơ quan nhà nƣớc nhằm tạo ra khung pháp lý để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình quản lý đầu tƣ công. Một trong những chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nƣớc là ban hành văn bản và tổ chức thực hiện các văn bản để điều chỉnh, quản lý, điều hành các quan hệ trong quản lý đầu tƣ công. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công là hoạt động đặc biệt quan trọng trong đầu tƣ công đó là hành lang pháo lý để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện. Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả thì văn bản phải đảm bảo yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý và tuân thủ nghiêm ngặt quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công là quá trình chuyển hóa các quy định đầu tƣ công thành kết quả thực tế thông qua các hành động có tổ chức. Hiệu lực và hiệu quả của quy định chỉ có thể có đƣợc khi quy định đó đƣợc thực thi trong cuộc sống và phụ thuộc vào việc tổ chức thực hiện nó. Trong quá trình thực hiện, phải theo dõi tiến độ thực hiện và có những điều chỉnh cần thiết, có thể sửa đổi bổ sung hoặc đình chỉ, bãi bỏ quy định cũ thay thế quy định mới khi quy định đó không đúng, không chính xác, không phù hợp với điều kiện hiện nay. Tuy nhiên, chỉ cần điều chỉnh quy định khi thật sự cần thiết, để tránh gây tâm lý không ổn định và làm giảm lòng tin của ngƣời thực hiện.
Vấn đề quản lý đầu tƣ công trong những năm vừa qua rất đƣợc các cấp chính quyền quan tâm và xây dựng nhiều văn bản hƣớng dẫn thi hành. Ở Việt Nam, hoạt động đầu tƣ đƣợc quản lý bằng nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Luật Đầu tƣ công đƣợc Quốc hội thông qua ngày 13/06/2019 và
có hiệu lực từ ngày 01/01/2020 là văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Việc ban hành Luật đầu tƣ công đã tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tƣ và sử dụng vốn đầu tƣ công; khắc phục tình trạng đầu tƣ phân tán, dàn trải, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ theo đúng mục tiêu, định hƣớng của chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Bên cạnh đó còn nhiều văn bản liên quan trực tiếp tới quản lý đầu tƣ công là các Luật: Đầu tƣ, Xây dựng, Đấu thầu các nghị định hƣớng dẫn thi hành các luật nêu trên và một số nghị định khác của Chính phủ. Ngoài ra, quản lý đầu tƣ công còn liên quan tới nhiều Luật nhƣ: Đất đai, Khoáng sản, Dầu khí, Bảo vệ môi trƣờng, Thuế thu nhập doanh nghiệp… và các hệ thống văn bản hƣớng dẫn các luật này.
Việc ban hành Luật Đầu tƣ công giúp cho việc quản lý đầu tƣ công đƣợc công khai, minh bạch, góp phần tích cực vào việc chống thất thoát, lãng phí. Đồng thời, cũng là căn cứ pháp lý trong công tác phòng chống tham nhũng, khắc phục tình trạng cửa quyền, nhũng nhiễu trong quản lý đầu tƣ công. Luật Đầu tƣ công và các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật này đã ngăn ngừa đƣợc sự tùy tiện, chủ quan trong việc quyết định chủ trƣơng đầu tƣ.
Bên cạnh việc ban hành Luật đầu tƣ công thì để công tác quản lý đầu tƣ công đƣợc thực hiện một cách hiệu quả thì các cơ quan nhà nƣớc đã ban hành một số văn bản nhƣ:
Nghị định số 40/2020/NĐ-CP ngày 6/4/2020 của Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đầu tƣ công.[10]
Nghị định số 29/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ về việc quy định về trình tự, thủ tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tƣ.
Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về việc quản lý, thanh toán vốn đầu tƣ đƣợc sử dụng từ nguồn vốn của ngân sách nhà nƣớc.
Thông tƣ số 09/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự toán hoàn thành thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc.[26]
Ngoài ra tùy tình hình quản lý thực tế tại từng địa phƣơng mà các địa phƣơng sẽ ban hành các văn bản khác nhau để tổ chức thực hiện công tác quản lý đầu tƣ công.
1.2.2.4. Xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đầu tư công
Quản lý đấu thầu:
Việc triển khai công tác đấu thầu thực hiện theo các quy định của Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tƣ xây dựng cơ bản, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí và các Nghị định, văn bản hƣớng dẫn thực hiện.
Dự án đầu tƣ hoặc gói thầu của dự án sử dụng vốn NSNN chỉ đƣợc tổ chức đấu thầu để triển khai thực hiện khi kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu đƣợc cấp thẩm quyền phê duyệt và đã đƣợc bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự án. Chủ đầu tƣ không đƣợc tổ chức đấu thầu khi chƣa đảm bảo thủ tục đầu tƣ và bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự án. Trƣờng hợp đặc biệt phải có chấp thuận bằng văn bản của ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ.
Triển khai thi công, thực hiện dự án đầu tƣ:
Căn cứ quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ, chủ đầu tƣ có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện đầu tƣ xây dựng công trình theo đúng quy định của pháp luật về đầu tƣ và xây dựng, đảm bảo tiến độ, chất lƣợng công trình, an toàn lao động, môi trƣờng xây dựng và tránh lãng phí, thất thoát vốn đầu tƣ theo các quy định hiện hành của Nhà nƣớc.
Triển khai thi công, thực hiện dự án đầu tƣ gồm các nội dung: (1) Quản lý thi công xây dựng công trình; (2) Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình; (3) Quản lý khối lƣợng thi công xây dựng công trình; (4) Quản lý an toàn lao động trên công trƣờng xây dựng; (5) Quản lý môi trƣờng xây dựng.
Nghiệm thu, bàn giao, đƣa vào sử dụng:
Các dự án đầu tƣ trƣớc khi đƣa vào khai thác sử dụng phải đƣợc nghiệm thu, bàn giao theo quy định của pháp luật. Đối với các dự án đầu tƣ có xây dựng công trình, việc quản lý chất lƣợng xây dựng, nghiệm thu đƣa công trình vào khai thác sử dụng, kinh doanh, bảo hành, bảo trì công trình phải đảm bảo tuân thủ quy định của Luật Xây dựng, các Nghị định của Chính phủ và hƣớng dẫn thực hiện của các cơ quan có thẩm quyền.
Nghiệm thu công trình: chủ đầu tƣ tổ chức nghiệm thu công trình theo quy định: (1) Thành phần trực tiếp nghiệm thu hoàn thành hạng mục công trình, công trình xây dựng đƣa vào sử dụng bao gồm: ngƣời đại diện theo pháp luật và ngƣời phụ trách giám sát thi công của chủ đầu tƣ; đại diện theo pháp luật tƣ vấn giám sát thi công và phụ trách giám sát thi công của nhà thầu tƣ vấn giám sát thi công xây dựng công trình; đại diện theo pháp luật và phụ trách thi công trực tiếp của nhà thầu thi công; đại diện theo pháp luật, chủ nhiệm thiết kế của nhà thầu thiết kế; (2) Chủ đầu tƣ có trách nhiệm tổ chức lập hồ sơ hoàn thành công trình. Hồ sơ hoàn thành công trình phải đƣợc lập đầy đủ trƣớc khi đƣa hạng mục công trình hoặc công trình vào khai thác, vận hành.
Bàn giao công trình: (1) Chủ đầu tƣ có trách nhiệm bàn giao công trình cho chủ quản lý, chủ sử dụng công trình các tài liệu sau khi nghiệm thu, hoàn thành công trình. Kết quả bàn giao công trình phải đƣợc lập thành biên bản; (2) Thời gian chủ đầu tƣ bàn giao cho đơn vị quản lý, sử dụng: Trong vòng 03 tháng, kể từ ngày nghiệm thu hoàn thành công trình đƣa vào sử dụng hoặc quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành, trừ trƣờng hợp khác theo quy định của Pháp luật; (3) Sử dụng công trình: đơn vị quản lý, sử dụng có trách nhiệm tiếp nhận tài liệu hồ sơ do chủ đầu tƣ bàn giao, đồng thời có trách nhiệm quản lý, sử dụng tài sản cố định đúng mục đích có hiệu quả và thực hiện hạch toán theo đúng chế độ quy định hiện hành.
Thanh quyết toán đầu tƣ:
Các dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc phải thực hiện quản lý chi phí và quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành theo quy định của Chính phủ và quy định của Bộ Tài chính về hƣớng dẫn quản lý vốn đầu tƣ nguồn vốn ngân sách xã, phƣờng, thị trấn và các quy định hiện hành có liên quan.
Việc thanh toán vốn đầu tƣ phải bảo đảm đúng tiến độ, trong phạm vi tổng mức đầu tƣ, dự toán công trình hoặc giá trúng thầu đã đƣợc duyệt; theo đúng khối lƣợng hoàn thành đƣợc nghiệm thu; việc kiểm tra, giám sát sử dụng