1. Những hạn chế, tồn tại
Đầu tư công là một trong những chính sách phát triển kinh tế - xã hội rất quan trọng của bất cứ địa phương nào. Tuy nhiên, việc xác định các mục tiêu và định hướng phát triển đầu tư công theo hướng nào, quy mô đến đâu là phù hợp, có đáp ứng được yêu cầu phát triển trong thực tế hay không thì tùy thuộc rất lớn vào quyết định của các nhà hoạch định chính sách trong từng hoàn cảnh, từng thời điểm của mỗi địa phương. Những hạn chế chủ yếu của công tác quản lý đầu tưcông từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp là:
- Công tác quản lý vốn ĐTXD được Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La triển khai thực hiện theo các quy định về quản lý ĐTXD công trình. Trong thời gian qua một số dự án còn chậm tiến độ, công tác vốn còn bị ứ đọng…
- Tỉnh Sơn La nói riêng và cả nước nói chung hiện nay không thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập. Trong các văn bản pháp quy về đầu tư công hiện nay, không có quy định bắt buộc về đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án đầu tư công và thực tế thì không có hoạt động thẩm đinh độclập đối với dự án đầu tư công. Theo chức năng nhiệm vụ được phân công, Sở Bộ Kế hoạch và Đầu tư Sơn La chủ trì làm đầu mối phối hợp với các ngành có liên quan xem xét thẩm định và xem xét lại kết quả thẩm định của các ngành và địa phương.
62
- Trong công tác Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN gặp một số khó khăn như: (1) Các văn bản hướng dẫn thường xuyên thay đổi, việc thường xuyên thay đổi các nội dung hướng dẫn trong công tác quản lý, giám sát và đánh giá vốn đầu tư XDCB khiến cho các cơ quan thực hiện gặp khó khăn lớn, đặc biệt là những thay đổi khi các dự án, công trình chuẩn bị thẩm định quyết toán, tạm ứng. Đây được đánh giá là khó khăn lớn nhất trong công tác tạm ứng và thanh toán vốn đầu tư XDCB ở Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La; (2) Kéo theo những văn bản hướng dẫn trên, là các thủ tục tạm ứng và thanh toán cũng thay đổi theo, từ đó khiến cho việc hoàn thiện hồ sơ, các thủ tục tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB trở nên rườm rà và là trở ngại lớn cho các đơn vị thực hiện công tác này; (3) Sự phối kết hợp giữa các phòng ban có liên quan chưa thực sựăn khớp và thống nhất cũng khiến công tác tạm ứng, thanh toán vốn trởnên khó khăn hơn.
- Kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư công từ NSNN tại ban quản lý mới chỉ được tổng hợp chung vào chương trình công tác hàng năm của UBND tỉnh và cụ thể hóa trong cơ chế điều hành phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách nhà nước hằng năm của tỉnh, vì vậy việc triển khai thực hiện các chính sách còn thụ động; chưa kịp thời.
- Công tác tuyên truyền, phổ biến thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư công chỉ mới tập trung đến đối tượng trong hệ thống cơ quan nhà nước; chưa chú ý đến các đối tượng khác trong xã hội. Hình thức tuyên truyền, phổ biến còn đơn điệu, khả năng truyền đạt của ngườitrình bày còn hạn chế.
- Việc phân cấp quản lý vốn đầu tư công còn chưa hợp lý, hiệu quả đạt được chưa cao. - Công tác khảo sát, lập hồ sơ đầu tư của một số dự án chưa đảm bảo theo yêu cầu nên phải điều chỉnh thay đổi dự án nhiều lần ảnh hưởng đến tiến độthực hiện dự án.
- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về quản lý vốn đầu tư công của Ban quản lý chưa phát huy được hiệu quả; thiếu hệ thống thông tin phục vụ công tác quản lý, giám sát vốn đầu tư chung cho toàn tỉnh.
- Công tác đấu thầu, thực hiện xây dựng công trình: các chủ đầu tư áp dụng hình thức chỉ định thầu quá nhiều, vẫn còn tình trạng thông thầu giữa chủ đầu tư và nhà thầu;
63
trong tổ chức thực hiện dự án, một số chủ đầu tư năng lực yếu, lúng túng trong việc hoàn chỉnh các thủ tục đầu tư, buông lỏng công tác quản lý chất lượng công trình. - Công tác triển khai thủ tục đầu tư còn chậm so với yêu cầu thực tế; vẫn còn tình trạng mùa nắng làm thủ tục đầu tư, mùa mưa thi công nên tiến độ, chất lượng công trình không đảm bảo.
- Công tác nghiệm thu, thanh toán vốn: theo quy định, kế hoạch vốn được giao vào giữa tháng 12 của năm trước năm kế hoạch nhưng các chủ đầu tư thường thực hiện giải ngân kế hoạch vốn vào giữa năm hoặc cuối năm, dẫn đến tỷ lệ giải ngân không sát với khối lượng đã thực hiện; hồ sơ giải ngân tập trung nhiều gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi của cơ quan Kho bạc Nhà nước.
- Công tác tham mưu, quản lý nợ xây dựng cơ bản của Sở Kế hoạch và Đầu tư chưa sâu sát, kịp thời, đầy đủ; quá trình tổng hợp nợ chỉ yêu cầu Chủ đầu tư, huyện, thành phố báo cáo nợ xây dựng cơ bản phát sinh trong năm; không yêu cầu số liệu tổng hợp nợ đến thời điểm cụ thể (30/6; 31/12). Nhiều Sở, ngành, địa phương chưa quan tâm đến công tác xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nên số dư nợ đọng xây dựng cơ bản vẫn còn lớn.
- Công tác báo cáo giám sát đầu tư chưa được kịp thời và thường xuyên theo các văn bản quy định về báo cáo như: Báo cáo thường xuyên định kỳ tháng, quý, năm; chất lượng các báo cáo chưa đạt yêu cầu, đặc biệt là báo cáo giám sát đánh giá đầu tư chất lượng chưa cao, việc thi công chậm tiến độ khi báo cáo chỉ biện hộ các lý do như thời tiết, các nguyên nhân khách quan.
Quy hoạch, chiến lược phát triển cụthểcủa Tỉnh, của khu công nghiệp đã có nhưng việc thực hiện quy hoạch, thực hiện đầu tưlại dàn trải, không có trọng tâm trọng điểm, gây lãng phí ngân sách, dự án thực hiện chậm tiến độ.
Đầu tư công trong thời gian qua chủ yếu theo hướng đáp ứng các mục tiêu ngắn hạn, cục bộ, không có chọn lọc nhu cầu đầu tưkhiến cho đầu tư công luôn trong tình trạng đầu tư vượt khả năng cân đối ngân sách của địa phương dẫn đến hệ quả là thâm hụt ngân sách, bố trí ngân sách ràn trải, không kiểm soát được hiệu quả đầu tư.
64
Các nội dung của công tác quản lý đầu tưcông đểu được các cơquan quản lý, các chủ đầu tư, nhà thầu thực hiện một cách đầu đủ nhưng việc thực hiện này còn mang tính hình thức, hiệu quả thực tế chưa cao, chất lượng các công trình đầu tưcòn thấp.
2. Nguyên nhân
- Nhận thức của đội ngũ cán bộ quản lý, chuyên viên tham mưu về thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư chưa cao, chưa nhận thấy được tầm quan trọng của thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, vì vậy đến nay, Ban Quản lý vẫn chưa ban hành Kế hoạch thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư công.
- Công tác phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong khâu xác định, thẩm định chủ trương đầu tư, phân bổ kế hoạch vốn, thẩm định dự án còn bất cập do chế tài trách nhiệm phối hợp của cơ quan quản lý nhà nước chưa đủ mạnh. Ban Quản lý chưa chủ động, tích cực phối hợp với các ngành, các cấp trong xử lý các vướng mắc mà thường báo cáo, đề nghị UBND tỉnh chỉ đạo.
- Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý vốn đầu tư công còn hạn chế; hiện nay Ban Quản lý chưa có hệ thống phần mềm theo dõi, giám sát, phục vụ công tác tổng hợp, trích xuất dữ liệu chung về quản lý vốn đầu tư mà chỉ căn cứ vào hệ thống Thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) của ngành tài chính nên dữ liệu trong phân tích, đánh giá kết quả thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư không được cung cấp đầy đủ, kịp thời, phải xử lý theo hình thức thủ công.
- Chất lượng công tác hoạch định, xác định danh mục đầu tư còn hạn chế, chưa thật sự bám sát quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, chưa có tiêu chí đánh giá lựa chọn dự án khi xác định chủ trương đầu tư. Nguyên nhân các sai lầm về chủ trương đầu tư ở các cấp ngành, địa phương do việc cân nhắc, tính toán hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trường đầu tư còn hời hợt, thiếu cụ thể, chưa gắn với Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh và các Quy hoạch ngành, sản phẩm chiến lược của tỉnh. Có không ít trường hợp khi quyết định chủ trương đầu tư còn chạy theo thành tích, theo hình thức, nhiều dự án chưa tiến hành thực hiện đã phải điều chỉnh, bổ sung. - Năng lực của một số đơn vị tư vấn còn thấp, đa số các kỹ sư có trình độ cao chủ yếu là đứng tên trong hồ sơ năng lực. Biên chế được giao cho Ban Quản lý còn ít, chất
65
lượng cán bộ kỹ sư chưa đồng đều và phù hợp; nhiều cán bộ còn thiếu tích cực, chưa làm hết trách nhiệm chủ đầu tư, tư vấn quản lý dự án, thiếu sự theo dõi bám sát công trình và hỗ trợ đơn vị thi công trong việc giải quyết và đề xuất giải quyết những vướng mắc trong quá trình thi công. Năng lực của chủ đầu tư yếu kém cũng là một trong những nguyên nhân trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả đầu tư.
- Việc kiểm tra, giám sát cộng đồng chưa được các cơ quan quản lý nhà nước và các địa phương chưa được coi trọng đúng mức, hầu như chưa phát huy hiệu quả.
- Một số cơ chế, chính sách pháp luật vẫn còn chậm được nghiên cứu ban hành hoặc đã ban hành nhưng chưa phù hợp với tình hình thực tế, chậm được sửa đổi và bổ sung; các quy định còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ, chưa hoàn thiện; chưa sát với thực tiễn, gây khó khăn phức tạp trong quản lý, điều hành thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư, cụ thể còn có sự chồng chéo, vướng mắc giữa các Luật như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, chẳng hạn: Kế hoạch đầu tư công trung hạn chưa thống nhất, chưa kế thừa lẫn nhau với kế
hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài chính-ngân sách nhà nước 03 năm (Điều 49
Luật Đầu tư công; Điều 17 và Điều 43 Luật Ngân sách nhà nước) nên việc xác định
nguồn vốn đầu tư kế hoạch trung hạn gặp nhiều khó khăn. Nhiều dự án đầu tư tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt có quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản vẫn phải trình Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư vì loại dự án này được xếp vào dự án nhóm A dẫn tới phát sinh thủ tục hành chính, qua nhiều cấp quản lý, mất nhiều thời gian để chuẩn bị và thực hiện. Thời gian xin chấp thuận chủ trương đầu tư của dự án thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân các cấp thường dài do Hội đồng nhân dân họp 2-3 kỳ/năm, nhiều dự án cần triển khai ngay nhưng phải chờ tới Phiên họp Hội đồng nhân dân, ảnh hưởng tới tiến độ dự án.
Công tác sàng lọc, lựa chọn dự án, thẩm định dự án, bố trí ngân sách của dự án còn nhiều trục trặc, tuy đã có nhiều văn bản quy định, điều chỉnh cụ thể nhưng hiệu quả chưa cao. Biểu hiện rõ nhất là việc điều chỉnh dự án nhiều với nguyên nhân chủ yếu là do bố trí vốn không kịp thời (50% dự án chậm tiến độ).
Sai lầm trong chủ trương đầu tư, bắt nguồn từ qui hoạch không tốt, chất lượng báo cáo tiền khả thi thấp, đầu tư theo “phong trào”, theo ý muốn chủ quan, chạy theo thành
66
tích, và còn do sai lầm trong lập và thẩm định báo cáo khả thi dẫn đến sai lầm trong việc chọn địa điểm đầu tư, xác định qui mô đầu tưkhông phù hợp, không đồng bộ, lựa chọn công nghệ sản xuất không phù hợp hoặc lạc hậu dẫn đến hậu quả công trình xây dựng xong đưa vào sử dụng không đạt hiệu quả kinh tế xã hội, công trình xây dựng với chi phí quá cao dẫn đến giá thành sản phẩm cao, không đủ sức cạnh tranh hoạt động cầm chừng càng sản xuất càng lỗ.
Trong những năm qua, hệ thống pháp luật, chính sách của nước ta không có một văn bản pháp lý nào quy định thế nào là đầu tư công, chưa hề có sự xác định về phạm vi của đầu tư công đến đâu, vai trò điều tiết, “kiến tạo phát triển” của nhà nước như thế nào, nhà nước định hướng đầu tư công phát triển đến mức độ nào và làm thế nào để quản lý và thúc đẩy sự phát triển đầu tư công phù hợp với quy mô và trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Hiện tại đang tồn tại khoảng trống pháp lý để điều chỉnh những vấn đề cốt lõi của hoạt động đầu tư công. Đó là chính quyền địa phương đầu tưbằng phương thức nào, cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức kinh tế vào hoạt động như thế nào; cách thức lập kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư gắn với trách nhiệm về phân cấp ngân sách như thế nào; trách nhiệm tổ chức thực hiện quá trình đầu tư và khai thác dự án đầu tư, trách nhiệm giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tưtrong và sau khi hoàn thành dự án đầu tư....
Đến nay, Luật Đầu tư công đã được Quốc hội thông qua và sẽ có hiệu lực từ năm 2015. Đây cơ một cơ hội quan trong để công tác đầu tư công của cả nước cũng như củatỉnh Sơn La đi vào nề nếp và đem lại hiệu quả cao nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công, kích thích sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế khác phát triển.
Tình trạng tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong quá trình thực hiện đầu tư công ở mức khá nghiêm trọng. Theo nhận định của nhiều chuyên gia, tỷ lệ thất thoát trung bình dao động từ 10% đến 30% giá trị công trình. Thất thoát, lãng phí chủ yếu do buông lỏng từ khâu thiết kế, giải phóng mặt bằng, thi công cho đến giám sát, làm cho công trình không đáp ứng các tiêu chuẩn kỹ thuật, không bảo đảm chất lượng và xuống cấp nhanh chóng.
67
Kế hoạch bố trí vốn đầu tư phân tán, dàn trải, bố trí vốn cho cả công trình không đủ thủ tục đầu tư. Sai lầm và thiếu sót trong khâu khảo sát, thiết kế, lựa chọn thiết bị, công nghệ. Chất lượng công trình kém gây hư hỏng, giảm tuổi thọ công trình. Năng lực yếu kém của chủ đầu tư, ban quản lý dự án, tư vấn (khảo sát, thiết kế, giám sát), nhà thầu là những nguyên nhân gây thất thoát lãng phí trong giai đoạn thực hiện đầu tư.
Trên đây là những nguyên nhân cơ bản, cụ thể khiến cho việc quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La chưa đạt chất lượng, hiệu quả, gây lãng phí. Nhận diện được các nguyên nhân gây ra tình trạng này sẽ là cơ sở quan trọng cho việc đề xuất những kiếnnghị đối với công tác quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý.
Kết luận chương 2
Chương 2 đã phân tích thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. Trên cơ sở khoa học đã