6 Kết cấu báo cáo nghiên cứu
2.1. Nội dung các quy định pháp luật về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất
2.1.2. Các quy định pháp luật về thực hiện hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng
sử dụng đất
chuyển nhượng quyền sử dụng đất” gây khó khăn cho các chủ thể khi thực hiện hợp đồng. Như đã đề cập ở phần trên, Bộ luật dân sự 2015 đã bỏ quy định các hợp đồng cụ thể về quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, tặng cho, chuyển đổi, thế chấp ... thay vào đó là quy định “hợp đồng về quyền sử dụng đất” nói chung. Tuy nhiên, quy định hợp đồng về quyền sử dụng đất tại Điều 500 BLDS 2015 mới chỉ mang tính chất liệt kê các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai hiện hành, chưa nêu được những đặc trưng pháp lí của từng hình thức chuyển quyền sử dụng đất. Về mặt thực tiễn, việc thiếu vắng quy định về khái niệm “chuyển nhượng quyền sử dụng đất” này sẽ có thể làm người áp dụng luật bị nhầm lẫn. Ví dụ nhầm lẫn giữa hợp đồng chuyển nhượng với chuyển quyền sử dụng đất, hay như không phân biệt được sự khác nhau giữa hợp đồng chuyển nhượng với hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất. Thêm vào đó, về mặt kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật, người ta luôn yêu cầu các khái niệm (thuật ngữ) phải được hiểu theo một nghĩa, nhằm tránh tình trạng mỗi người, mỗi nơi hiểu và vận dụng một cách khác nhau. Yêu cầu này được thể hiện rõ trong Điều 5 Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật: “Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thơng, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu. Đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung, thì phải được định nghĩa trong văn bản”.
Khái niệm “ hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất” không được Bộ luật dân sự 2015 và Luật đất đai 2013 đề cập nhưng có thể được tìm thấy trong văn bản luật chuyên ngành khác là Luật kinh doanh bất động sản và Luật nhà ở. Vấn đề ở chỗ, Luật kinh doanh bất động sản 2014 tuy có đề cập đến Hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhưng quy định này chỉ áp dụng riêng với các hợp đồng thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật kinh doanh bất động sản. Tương tự, quy định về hợp đồng mua bán nhà ở chỉ áp dụng riêng với các hợp đồng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật nhà ở. Xét tính chất phức tạp của các hợp đồng về quyền sử dụng đất, cá nhân tôi cho rằng đây là điểm hạn chế cần khắc phục. Bởi hợp đồng là cơ sở để đảm bảo cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên, giải quyết tranh chấp, tránh xảy ra sai sót và hạn chế rủi ro. Đối với một loại tài sản chịu sự điều chỉnh của nhiều ngành luật như quyền sử dụng đất, việc xây dựng một khái niệm pháp lý hoàn chỉnh thống nhất chung trong hệ thống văn bản pháp luật là yếu tố cần thiết để hoạt động áp dụng và thực hiện pháp luật được thông suốt, hiệu quả.
Thứ hai thuật ngữ tranh chấp đất đai thiếu cụ thể, dễ dẫn đến khó khăn khi
thực hiện giải quyết tranh chấp liên quan đến hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Khi quyền sử dụng đất có tranh chấp đồng nghĩa với việc tại thời điểm đó giá trị quyền sử dụng đất vẫn đang thuộc một đối tượng cụ thể, nhưng khả năng định đoạt chuyển nhượng quyền sử dụng đất của đối tượng này có thể bị ảnh hưởng bởi tình trạng kiện tụng tranh chấp. Bởi vì, để bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng cho các chủ thể khác có liên quan, đồng thời, nhằm tránh tình trạng tranh chấp về sau này, pháp luật thường không cho phép các chủ thể chuyển nhượng các giá trị quyền sử dụng đất đang có tranh chấp. Tuy nhiên, cần phải xác định như thế nào là đất có tranh chấp, bản chất của tranh chấp đó là để bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của người đang tranh chấp hay việc “tranh chấp” đó chỉ với mục đích làm cho người có quyền sử dụng đất không thể chuyển nhượng được quyền sử dụng đất đó cần phải được xem xét.
Khái niệm “tranh chấp đất đai” được ghi nhận tại khoản 23 Điều 3 Luật Đất đai 2013: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Nội dung tranh chấp trong tranh chấp đất đai là quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, tuy nhiên, “quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất” là một khái niệm quá rộng và sự quy định thiếu tính cụ thể này đã dẫn đến tình trạng việc gì liên quan đến đất đai đều được coi là tranh chấp đất đai. Cho tới nay đã có nhiều định nghĩa về tranh chấp đất đai, chẳng hạn: “Tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai”6 hoặc “Tranh chấp đất đai là sự bất đồng mâu thuẫn giữa các chủ thể (sử dụng đất) trong việc xác định ai là người có quyền sử dụng đối với một (hoặc những) thửa đất nhất định … Tranh chấp đất đai có thể bao hàm cả các tranh chấp về địa giới giữa các đơn vị hành chính”7. Tuy nhiên, các định nghĩa trên vẫn chưa chỉ ra nội hàm bản chất của tranh chấp đất đai. Trên thực tế, có quá nhiều nguyên nhân dẫn đến tranh chấp đất đai như: Tranh chấp ranh giới, mốc giới, quyền địa dịch; quyền sử dụng đất, tranh chấp các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất với các thủ tục tranh chấp khác nhau. Trong một số tranh chấp đất đai, quyền sử dụng đất được chuyển nhượng vẫn không ảnh hưởng đến quyền của người đang tranh chấp vì theo quy định của pháp luật, chủ thể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng
6 Giáo trình Luật đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội (2008, tr.455)
đất sẽ là người tiếp tục phải thực hiện các nghĩa vụ như người chuyển nhượng. Ví dụ như quyền địa dịch “là quyền của chủ sở hữu hoặc chủ sử dụng bất động sản đối với bất động sản của người khác hình thành và phát triển trên cơ sở đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho xã hội và lợi ích riêng cho chủ sở hữu hoặc người sử dụng đất” 8. Cụ thể như không được xây nhà quá cao (trên mảnh đất cách xa sân bay) mà làm ảnh hưởng đến đường bay của máy bay hoặc không được xây nhà quá cao trên mảnh đất A làm mất tầm nhìn của ngơi biệt thự thuộc mảnh đất B. Tức là, theo thỏa thuận về quyền địa dịch mà ở đó nhà trên mảnh đất A khơng được xây cao để nhằm làm cho ngơi biệt thự trên mảnh đất B có tầm nhìn đẹp. Chủ sở hữu mảnh đất B có quyền địa dịch đối với mảnh đất A. Nếu chủ sở hữu B chuyển nhượng nhà, biệt thự cho chủ sở hữu C thì C vẫn được quyền khai thác đối với tài sản của A giống như chủ sở hữu B. Vì vậy, về mặt lý luận, tranh chấp giữa A và B có xảy ra cũng không làm mất đi quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất của B.
Pháp luật về đất đai hiện hành cũng quy định rằng, khi có tranh chấp đất đai thì khuyến khích các bên tự hịa giải, khi các bên tranh chấp khơng hịa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hịa giải 9. Trường hợp đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà khơng thành thì các bên có quyền khởi kiện tại Tịa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Khi các bên có sự bất đồng về quyền và nghĩa vụ đối với nhau nhưng sau đó “tự hịa giải” và khơng có bên nào gửi đơn u cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết thì có gọi là tranh chấp được khơng? Về mặt thực tiễn, tranh chấp đất đai chính là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ giữa các bên đương sự nên thủ tục giải quyết tranh chấp này phải thông qua con đường tố tụng. Do vậy, chúng ta vẫn hiểu rằng chỉ khi nào một bên đã gửi đơn yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp cơ sở giải quyết tranh chấp quyền và nghĩa vụ liên quan đến đất đai mới bị coi là đất đang có tranh chấp. Mặt khác, người sử dụng đất chỉ không được chuyển nhượng quyền sử dụng đất nếu tranh chấp đó đang được Tịa án có thẩm quyền thụ lý để giải quyết. Trong khi đó, về mặt lý luận, mặc dù đã được giải thích: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” nhưng quyền và nghĩa vụ gì, cần phải có sự xác định rõ ràng.
8 TS. Phạm Công Lạc, Quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội (2006), tr. 86
2.1.3. Các quy định về hình thức, thủ tục xác lập hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Thứ nhất, một trong các yêu cầu tiên quyết khi xác lập HĐCNQSDĐ là chủ thể chuyển nhượng phải có quyền sử dụng, nhưng trên thực tế quy định và quy trình đăng ký quyền sử dụng đất còn rất nhiều vướng mắc. Khoản 3, Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy định về trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất như sau: “Hộ gia đình, cá nhân khơng trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa.” Đồng thời quy định này được hướng dẫn tại Điều 3, Thông tư 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2018 quy định chi tiết Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 hướng dẫn việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nơng nghiệp. Theo đó, rất nhiều đối tượng được hướng dẫn là khơng có điều kiện trực tiếp canh tác đất như “Không thuộc đối tượng được hưởng lương
thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội;” hoặc “Có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nơng nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng quy định tại Điểm a Khoản này, kể cả trường hợp khơng có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh”… Như vậy, về nội dung áp dụng quy định nêu trên một mặt đảm bảo nhu cầu
của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai, phục vụ nhu cầu đảm bảo an ninh lương thực phát triển bền vững nền kinh tế, nhưng xét trong một khía cạnh khác đã vi phạm quyền tự do định đoạt của người sử dụng đất trong việc quyết định chuyển nhượng quyền sử dụng đất thuộc phạm vi mình đang quản lý và sử dụng. Trên thực tế hiện nay, trong quá trình sử dụng nhiều trường hợp các ơng bố, bà mẹ đã quá tuổi lao động và không thể tiếp tục canh tác phần đất nơng nghiệp hiện đang quản lý, có ý muốn tặng cho các con nhờ trông coi quản lý thay (thực sự các phần đất nơng nghiệp đều cho th và có người canh tác các ông, bà chỉ là người nhận tiền thuê đất đây được xem là phần thu nhập “trực tiếp” từ việc canh tác đất). Tuy nhiên, các con đều là cơng chức nhà nước và đều có thu nhập ổn định, do vậy theo quy định trên các con đều không thuộc đối tượng được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất nông nghiệp trong khi về quy định phần đất đó họ khơng thể chuyển mục đích khác để canh tác. Như vậy các bậc cha, mẹ phải làm gì với quyền sử dụng mình được ghi nhận trong khi khơng cịn đủ sức để canh tác và không thể chuyển nhượng, tặng cho các con trong khi họ
không muốn chuyển nhượng, tặng cho cho người khác… Song song đó, với quy trình đăng ký thủ cơng, tồn tại nhiều sai sót, dễ dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu từ phía cán bộ đăng ký. Thủ tục đăng ký tài sản rườm rà, thiếu minh bạch, chưa đáp ứng được mục tiêu cải cách thủ tục hành chính, trong khi việc đăng ký trái quy định của pháp luật vẫn tiếp diễn và có biểu hiện ngày càng tinh vi, khó phát hiện, gây bức xúc cho người dân, gây dư luận xã hội. Thực tế cho thấy việc xác nhận người trực tiếp canh tác đất được giao về cho Ủy ban nhân dân cấp xã, trong đó người tiến hành xác nhận là cán bộ địa chính xã, phường trong nhiều trường hợp cịn ít tuổi hoặc ở địa phương khác làm cho việc xác nhận rất nhiều trường hợp mang tính hình thức và khái niệm “trực tiếp canh tác” được hiểu như thế nào cho đúng vẫn còn mang nhiều tranh cãi thì rất khó để có được một sự xác nhận mang tính chính xác, đúng đắn và trung thực. Bên cạnh đó, phải kể đến một số trường hợp vướng mắc khác như việc thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong một số trường hợp đã khơng phản ánh chính xác về tình trạng của đất trên thực tế, từ đó dẫn đến tranh chấp, khiếu nại kéo dài, gây bức xúc trong xã hội là những khó khăn vướng mắc khơng nhỏ của hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất của nước ta hiện nay. Ví dụ: Quyền sử dụng đất được cấp cho vợ - chồng, nhưng trên giấy chứng nhận lại ghi người sử dụng đất là hộ gia đình, hoặc quyền sử dụng đất bị hạn chế quyền, nhưng trên giấy chứng nhận lại khơng ghi nhận tình trạng đó... Trong đó, rất nhiều trường hợp quyền sử dụng đất được cấp theo Luật Đất đai năm 1993 thì hầu hết quyền sử dụng đất nông nghiệp đều được ghi nhận cấp cho người sử dụng đất với tư cách quyền sử dụng đất của hộ gia đình, trong khi nguồn gốc hình thành tài sản là tài sản riêng của cá nhân thì khi đó việc xác định người có quyền chuyển nhượng, tặng, cho các quyền sử dụng đất trên đều gặp rất nhiều khó khăn và vì như thế nhiều tranh chấp khơng được giải quyết hoặc giải quyết kéo dài, không thỏa đáng gây bức xúc trong nhân dân.
Trong khi đó, kinh nghiệm cho thấy, thiết chế đăng ký bất động sản muốn vận hành hiệu quả đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống cơ quan đăng ký thực sự hiện đại, ứng dụng mạnh mẽ cơng nghệ trong q trình giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp. Điều này thực sự gây ra rất nhiều khó khăn cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước về đất đai trong việc thực thi quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, mặt khác lại giới hạn quá nhiều về quyền tài sản của người sử dụng đất trong việc quyết định quyền sử dụng đất của mình. Ngồi ra, thực tế còn cho thấy, ngay chính
mối liên hệ của các cơ quan đăng ký hoặc giữa cơ quan đăng ký với tổ chức hành nghề cơng chứng, thuế cũng chưa có sự kết nối, chia sẻ thơng tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Việc thiếu dữ liệu thông tin về tài sản đã và đang dẫn đến những khó khăn cho người dân, doanh nghiệp, cũng như cho chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Khơng những thế, quy trình chuyển nhượng quyền sử dụng, đặc biệt là nhóm đất nơng nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nơng nghiệp cịn phức tạp, gây khó khăn trong quá trình tiếp cận. Thủ tục nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Luật Đất đai năm 2013, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai,