Thâm hụt NSNN giai đoạn 2007-2014 đã tăng mạnh cả về số tuyệt đối và tỷ lệ trên GDP so với giai đoạn trước. Xu hướng gia tăng thâm hụt NSNN đã xuất hiện trước khi có khủng hoảng kinh tế toàn cầu và khủng hoảng chỉ làm cho thâm hụt NSNN thêm nặng nề hơn. Trong giai đoạn nghiên cứu, hầu hết các năm thâm hụt ngân sách theo cách tính của Bộ Tài chính (có bao gồm cả chi trả nợ gốc) đều vượt quá 5% - ngưỡng cảnh báo cho các nước đang phát triển (DBR, 2011).
Trong năm 2015, ngân sách tiếp tục khó khăn, đặc biệt khi giá dầu giảm mạnh. Cụ thể, tổng thu Ngân sách Nhà nước từ đầu năm đến 15/12/2015 ước tính đạt 884.8 nghìn tỷ đồng (97.1% dự toán năm), trong đó thu nội địa đạt 102.9%, thu từ dầu thô chỉ đạt 67.1%. Trong khi đó, tổng chi Ngân sách Nhà nước đến thời điểm 15/12/2015 ước tính đạt 1064.5 nghìn tỷ đồng, bằng 92.8% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển đạt 83.1% trong khi chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý hành chính đạt 97.1%; chi trả nợ và viện trợ đạt 98.9%. Bảng 6. Thâm hụt ngân sách và nợ 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Thâm hụt NSNN (% GDP) -5.00 -5.70 -4.95 -6.90 -5.60 -4.90 -4.80 -4.80 -5.30 Nợ nước ngoài (% GDP) 31.40 32.50 29.80 39.00 42.20 41.50 37.40 37.30 39.90 Nợ công (% GDP) 44.50 47.00 49.60 53.90 56.30 54.90 50.80 54.20 60.30 64.00
Nguồn: MOF, năm 2015 là dự báo của Bộ Tài chính
Do thâm hụt ngân sách cao và liên tục, trong khi đầu tư công lớn, dàn trải, kém hiệu quả, cũng như quản lý nợ công yếu kém, nợ công7 đã gia tăng nhanh chóng. Trong khi năm 2007, nợ công ở mức 47% GDP thì tỷ lệ này đã tăng vọt từ năm 2008, đạt 56.3% GDP năm 2010. Theo Bộ Tài chính8, năm 2013 tổng nợ công là 53.5% GDP, dư nợ Chính phủ 41.7% GDP, dư nợ nước ngoài 37.3% GDP. Tuy nhiên, trong năm 2014, nợ công đã gia tăng nhanh chóng, lên đến mức
7
Nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương (chủ yếu là trái phiếu của Hà Nội và TP.HCM). Nợ nước ngoài bao gồm ODA và vay thương mại.
8
Báo cáo đánh giá bổ sung về kết quả thực hiện NSNN năm 2013, tình hình triển khai thực hiện dự toán NSNN năm 2014 gửi phiên họp toàn thể của UBKT của QH, ngày 25/4/2014.
60.3%, nợ nước ngoài tăng xấp xỉ 40% GDP. Theo báo cáo của Bộ Tài chính (11/2014), dự tính nợ công sẽ tăng lên khoảng 64% GDP vào cuối năm 2015 trước khi lên đỉnh cao nhất là 64.9% GDP vào năm 2016, các năm sau đó dự kiến sẽ giảm dần cho đến năm 2020 còn khoảng 60.2% GDP9.
So với ngưỡng an toàn (nợ công 64% GDP - theo khuyến cáo của Caner, Grennes và Koehler-Geib cho Việt Nam (2011) và ngưỡng 65% đã được Quốc hội và Chính phủ phê chuẩn10 (nợ công dưới 65%, nợ Chính phủ dưới 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia dưới 50% GDP), nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong ngưỡng an toàn11. Tuy nhiên, các chỉ tiêu nợ công đang tiến dần tới ngưỡng nguy hiểm, ảnh hưởng đến khả năng trả nợ trong dài hạn, và đặc biệt đang đối diện với những rủi ro sau:
- Nợ công trên chưa tính đến nợ của khu vực DNNN trong khi khu vực này vẫn luôn nhận được ngân sách “mềm” từ Chính phủ và là nguồn tiềm ẩn rủi ro đối với nợ công. Nếu tính cả nợ của DNNN, tổng mức nợ công đã vượt 100% GDP.
- Tốc độ gia tăng nợ công nhanh trong khi triển vọng tăng trưởng kinh tế còn nhiều khó khăn trong giai đoạn sắp tới, ngân sách trung hạn thiếu bền vững (khả năng thu suy giảm, mức chi khó giảm, đặc biệt là chi thường xuyên), tỉ trọng
9
Con số tuyệt đối về nợ công của Việt Nam do Đồng hồ nợ công thế giới (The global debt clock - GDC) của Tạp chí The Economist ngày 1/12/2014 cho biết mặc dù nợ công của Việt Nam chỉ chiếm 47.1% GDP - thấp xa con số trên 60% GDP do Việt Nam công bố - nhưng đã vượt 85 tỉ USD, tăng 10.4% so với năm trước. Tính trên dân số hơn 91 triệu người, đến cuối tháng 11/2014, mỗi người Việt hiện đang gánh khoản nợ trung bình 944 USD. Theo GDC, quy mô nợ công của Việt Nam tăng liên tục: năm 2012 tăng 8.6%, 2013 tăng 12.6% và dự kiến năm 2014 tăng 11,2% nhưng tỷ lệ nợ công lại giảm từ 50.6% GDP năm 2012 xuống 49.3% GDP năm 2013 và dự kiến còn 48% GDP năm 2014 do tốc độ tăng GDP danh nghĩa cao hơn so với tốc độ tăng quy mô nợ công. Chỉ tiêu nợ công trên đầu người năm năm 2012 là 720 USD, năm 2013 là 804 USD, và dự kiến 2014 là 888 USD. Chỉ tính từ tháng 1/2013 đến tháng 3/2014, theo GDC, nợ công của Việt Nam đã tăng thêm 9.887 tỉ USD, trung bình tăng gần 700 triệu USD/tháng và tăng thêm gần 100 USD/người.
10
Cơ sở pháp lý quan trọng nhất là Luật quản lý nợ công 2009 có hiệu lực thi hành từ 2010. Ngày 27/7/2012 ban hành Quyết định số 958/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030. Theo đó, chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài là nợ công đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu NSNN hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; tỷ lệ dự trữ ngoại hối nhà nước so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%.
11
Nợ công của Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc gia từ năm 2005. Giai đoạn 2005-2007, chúng ta đã thăng hạng, từ 2007-2011 đi xuống và năm 2011-2012 lại đi lên. Mức nợ công của Việt Nam hiện nay (2013) theo đánh giá của các tổ chức Moody’s, S&P, Fitch đều ở mức ổn định. Nếu so sánh với các nước trong khu vực như Indonesia, Philippines, Mông Cổ, Sri Lanka, thì chỉ số tín nhiệm của Việt Nam cao hơn.
trả nợ vay trong tổng thu ngân sách12 vượt ngưỡng cho phép đang là nguy cơ lớn đến nền kinh tế.
-Do số nợ vay được sử dụng vào những mục đích không sinh lợi nên toàn bộ số chi trả nợ gốc phải trông vào phát hành nợ mới (đảo nợ)13, đặc biệt là vay trong nước. Việc bố trí trong cân đối NSNN không đủ để trả nợ đến hạn, nên phải vay để trả các khoản nợ đến hạn (năm 2013 là 40.000 tỷ đồng; năm 2014 là 72.000 tỷ đồng; dự kiến năm 2015 là 125.000 tỷ đồng). Mặc dù số vay đảo nợ không làm tăng thêm mức dư nợ công và dư nợ Chính phủ, nhưng việc phải vay đảo nợ nhiều sẽ ảnh hưởng đến khả năng huy động thực tế và làm tăng chi phí do phải thanh toán lãi vay tính trên số vay đảo nợ.
-Có khả năng phát hành TPCP ra thị trường quốc tế trong năm 2015 và năm 2016 để vay vốn nước ngoài nhằm cơ cấu lại nợ trong nước, giãn thời gian trả nợ, giảm đỉnh nợ. Mặc dù việc phát hành trái phiếu quốc tế là phương án khả thi hiện nay do cơ cấu nợ trong nước với thời hạn ngắn, lãi suất cao đang gia tăng. Tỷ trọng vay trong nước đã tăng từ 40.3% tổng số nợ vay năm 2010 lên 54.5% năm 201414. Nếu nợ nước ngoài chủ yếu là vay ưu đãi, thời hạn vay bình quân 20 năm với lãi suất khoảng 1.6%/năm thì nợ trong nước chủ yếu qua phát hành trái phiếu Chính phủ kỳ hạn ngắn, lãi suất cao nên áp lực và nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ tăng nhanh trong ngắn hạn15. Tuy nhiên, trong bối cảnh lãi suất FED gia tăng, Việt Nam khó vay mới được với mức lãi suất thấp. Bên cạnh đó, rủi ro lớn nhất là từ tỷ giá, theo đó có thể làm tăng nợ nước ngoài. Theo đó, NSNN Việt Nam đang đứng trước “vòng xoáy” nợ nần với quy mô nợ Chính phủ ngày càng lớn.
-Do thiếu nguồn thu, nên Bộ Tài chính cũng đã vay tạm ứng từ NHNN (30 nghìn tỷ đồng), và nếu kỷ luật tài khóa không siết chặt, việc trả nợ quá hạn trong năm có thể ảnh hưởng đến cung tiền và gây áp lực đến chính sách tiền tệ. Ngoài
12
Thực ra tỷ lệ trả nợ của Chính phủ/tổng thu ngân sách đã vượt ngưỡng 25% nhưng Bộ Tài chính cho rằng trong đó có trên 10% là vay để đảo nợ và khoản này thì không làm phát sinh nghĩa vụ nợ (?) nên nếu trừ khoản 10% này thì vẫn nằm ở mức 20-21%, tức dưới mức 25% cho phép (?). Theo kế hoạch năm 2014, số chi trả nợ công lên đến 208.883 tỷ đồng, chiếm gần 21% tổng chi, tương ứng 26.7% tổng thu cân đối ngân sách theo dự toán năm 2014.
13
Từ cuối 2013 khoảng trên 10% là số vay đảo nợ. Nợ cho vay lại hiện chiếm khoảng 6.9% GDP, cụ thể năm 2014 rút vốn của nước ngoài, của Chính phủ là 96.000 tỷ đồng và cho vay lại khoảng 60.000 tỷ đồng. Đến cuối năm 2013 dư nợ nước ngoài của Chính phủ là 760.000 tỷ đồng, trong đó số dư cho vay lại là 266.000 tỷ đồng.
14
Ngày 07/11/2014, Việt Nam phát hành 1 tỷ USD trái phiếu Chính phủ kỳ hạn 10 năm ra thị trường vốn quốc tế với mức lãi suất 4,8%/năm để đảo nợ các khoản trái phiếu Chính phủ đã phát hành trước đây (năm 2005 và năm 2010) với lãi suất bình quân 6,8%/năm
15
Theo Bộ Tài chính, trong cơ cấu nợ công có đến 50% là nợ nước ngoài, vay ODA, lãi suất thấp, thời hạn trả nợ còn lại khoảng 14 - 15 năm. Còn lại khoảng 50% là nợ huy động trong nước và trái phiếu Chính phủ. Trong đó có khoảng 30% huy động trong nước có thời hạn trả nợ 1 - 3 năm.
ra, dự kiến Bộ Tài chính sẽ phát hành 250 nghìn tỷ đồng TPCP, nhưng khả năng huy động khó khăn, do các NHTM không mặn mà mua TPCP kỳ hạn dài (phản ánh những kỳ vọng lãi suất chưa ổn định của các tổ chức tài chính). Do khó khăn huy động thông qua TPCP, từ 15/6/2015, Bộ Tài chính đã phát hành tín phiếu kho bạc qua Sở giao dịch Ngân hàng Nhà nước sau thời gian dài 9 tháng không phát hành loại giấy tờ này. Với quy mô vẫn tiếp tục tăng, các mức lãi suất TPCP kỳ hạn 5 năm là 5.9%/năm; kỳ hạn 10 năm là 6.6%/năm và kỳ hạn 15 năm 7.6%/năm, trong khi lãi suất tín phiếu kho bạc cần hấp dẫn hơn để thu hút vốn nên khả năng giảm lãi suất cho khu vực tư nhân khó khăn hơn.
- Quản lý nợ công còn nhiều hạn chế, chẳng hạn như hiệu quả sử dụng vốn ODA và các chính sách sử dụng vốn ODA chưa cao và chưa gắn với chính sách huy động vốn đối ứng; các chỉ tiêu nợ trong tầm kiểm soát nhưng một số rủi ro thị trường chưa được tính toán kỹ càng; rủi ro tín dụng chưa được phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ; cơ chế cảnh báo sớm còn hạn chế, chẳng hạn như trường hợp của Vinashin, Vinaline,...; quyền hạn của các cơ quan còn chồng chéo, phân tán. Theo Luật Quản lý nợ công thì Bộ Tài chính giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công (bao gồm tất cả các khâu từ xây dựng mục tiêu, định hướng huy động, quản lý và sử dụng vốn vay và quản lý nợ công) nhưng trên thực tế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại được Chính phủ giao cho việc huy động vốn ODA và vốn đô la. Tuy nhiên khâu huy động lại không gắn kết với nguồn trả nợ, không gắn với mục đích sử dụng... Mặt khác, Bộ Tài chính là đơn vị chủ trì xây dựng hạn mức vay nước ngoài, bao gồm cả hạn mức tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhưng điều hành cụ thể lại do NHNN. Như vậy, rõ ràng từ kênh huy động, trả nợ, sử dụng vẫn còn chưa thống nhất với nhau.
Bảng 7. Khối lượng trúng và lãi suất phát hành trái phiếu
Kỳ hạn 2014 2015 Khối lượng trúng Lãi suất trúng 1 (trung bình) Khối lượng trúng Lãi suất trúng 1 (trung bình) 2 38419.9 5.7 3 81772.4 5.8 38040.0 5.8 5 77719.3 6.5 110215.3 5.9 10 27919.9 7.9 6712.8 6.6 15 15108.0 7.8 31571.8 7.6 Tổng 240939.4 6.7 186539.9 6.5 Nguồn: HNX