bàn tỉnh Đắk Lắk
2.2.1. Tổ chức thực hiện thể chế quản lý nhà nước về phát triển KCHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk
Phối hợp với các Bộ, ngành Trung ƣơng, chỉ đạo các Sở, ngành, UBND các huyện, thành phố tổ chức quán triệt, triển khai các Luật nhƣ: Luật Đầu tƣ công, Luật Đấu Thầu, Luật GTĐB, Luật NSNN,...và các Nghị định của Chính phủ, các Thông tƣ hƣớng dẫn của các Bộ, ngành Trung ƣơng về hạ tầng giao thông.
Thực hiện cụ thể hóa các quy định của Chính phủ và phân cấp quảnlý của cơ quan, đơn vị tại địa phƣơng đảm bảo công khai, minh bạch, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc về hạ tầng giao thông.
Đối với pháp luật về đầu tƣ theo phƣơng thức đối tác - công tƣ cũng từng bƣớc đƣợc hình thành, ngày càng phù hợp, cụ thể nhƣ sau:
- Giai đoạn từ năm 1997-2008: Tại Việt Nam, đầu tƣ đối tác – công tƣ đƣợc bắt đầu thực hiện từ năm 1997, với duy nhất một hình thức hợp đồng BOT theo quy định tại Nghị định số 77/CP của Chính phủ, về quy chế đầu tƣ theo hình thức BOT áp dụng cho đầu tƣ trong nƣớc. Đến năm 1998, loại hợp đồng theo hình thức PPP đã đƣợc mở rộng (gồm BOT, BTO, BT) tại Nghị định số 62/1998/NĐ-CP của Chính phủ. Đến năm 2005, khái niệm về 03 loại hợp đồng BOT, BTO, BT lần đầu tiên đƣợc quy định tại Luật Đầu tƣ và tiếp tục thực hiện tại Nghị định số 78/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
- Giai đoạn 2009-2014: Năm 2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP quy định các hình thức đầu tƣ theo hợp đồng BOT, BTO, BT áp dụng thống nhất cho nhà đầu tƣ thuộc mọi thành phần kinh tế. Năm 2010, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về quy chế thí điểm theo hình thức PPP, trong đó lần đầu tiên định nghĩa thuật ngữ PPP.
- Giai đoạn 2015 đến nay: Năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tƣ theo hình thức đối tác – công tƣ trên cơ sở tiếp thu kinh
nghiệm của quốc tế về quy trình thực hiện dự án, loại hợp đồng…đồng thời có những bổ sung phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. Cũng trong năm 2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết về Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án PPP. Đây là lần đầu tiên lựa chọn nhà đầu tƣ đƣợc quy định riêng một nghị định. Năm 2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP (thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP) với một số quy định mới nhằm khắc phục tối đa các tồn tại, hạn chế trong quy định cũ. Năm 2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu (thay thế Nghị định số 30/2015/NĐ-CP).
Để tạo hành lang pháp lý ổn định nhằm đẩy mạnh thu hút đầu tƣ thep phƣơng thức PPP, tại kỳ họp 9 Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật Đầu tƣ theo đối tác - công tƣ (Luật PPP). Đây đƣợc xem là khung pháp lý quan trọng để thu hút các nguồn lực xã hội đầu tƣ phát triển KCHT giao thông, đặc biệt là hạ tầng GTĐB trên địa tỉnh Đắk Lắk nói riêng, của cả nƣớc nói chung.
Không những vậy, nhận thức đƣợc tầm quan trọng của pháp luật về đầu tƣ công năm 2014, Việt Nam đã xây dựng và ban hành đạo luật về đầu tƣ công (Luật Đầu tƣ công năm 2014). Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thi hành Luật Đầu tƣ công năm 2014 vào thực tiễn đã xuất hiện những hạn chế, bất cập gây cản trở đến hoạt động đầu tƣ công. Để tháo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật Đầu tƣ công năm 2014, ngày 13/6/2019, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tƣ công năm 2019, có hiệu lực từ ngày 01/01/2020. Luật này đƣợc kỳ vọng sẽ gỡ những “nút thắt” trong hoạt động đầu tƣ công ở Việt Nam trong bối cảnh mới. Đầu tƣ công là một công cụ kinh tế của Nhà nƣớc, có thể đem lại những lợi ích to lớn cho nền kinh tế, nhất là đối với các nƣớc trong tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Tuy nhiên, vấn đề đầu tƣ công cũng có thể trở thành một gánh nặng cho quốc gia, nếu sử dụng thái quá, gây dàn trải, kém hiệu quả, thậm chí là lãng phí, không cần thiết và góp phần tạo ra hiệu ứng nợ công. Vậy nên, vấn đề thắt chặt đầu tƣ công, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng vốn cần tới nhiều công cụ và thể chế khác nhau, trong đó hệ thống pháp luật đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế.
Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của pháp luật về đầu tƣ công, năm 2014, Việt Nam đã xây dựng và ban hành đạo luật về đầu tƣ công (Luật Đầu tƣ công năm 2014). Đây là lần đầu tiên, chính sách về đầu tƣ công đƣợc ghi nhận trong một đạo luật, thể hiện rõ tầm quan trọng của lĩnh vực này. Bên cạnh đó, hàng loạt các đạo luật khác có liên quan cũng đƣợc cập nhật, sửa đổi, bổ sung để đảm bảo tính tƣơng thích. Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai thi hành Luật Đầu tƣ công năm 2014 đã phát sinh tồn tại hạn chế, bất cập gây cản trở đến hoạt động đầu tƣ công.
Để tháo gỡ những hạn chế, bất cập, ngày 13/6/2019, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tƣ công năm 2019 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2020). Tiếp đến, ngày 6/4/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2020/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tƣ công. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng, thống nhất trong quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tƣ công, qua đó, phần nào khắc phục đƣợc tình trạng đầu tƣ dàn trải, lãng phí, chậm tiến độ, nợ đọng kéo dài…
Mặt khác, hoạt động đầu tƣ công liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau nhƣ: Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nƣớc, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Quy hoạch… Phải khẳng định, sự ra đời của Luật Đầu tƣ công năm 2019 đã tạo ra hệ thống pháp luật đồng bộ để quản lý toàn bộ quá trình đầu tƣ công, từ hình thành, thẩm định, thẩm tra, quyết định cấp ngân sách, kiểm soát chi tiêu, nghiệm thu, vận hành cho đến đánh giá hiệu quả dự án sau khi hoàn thành.
Thông qua đạo luật này, hoạt động đầu tƣ công đƣợc thực hiện một cách chính thống, mang tính bắt buộc chung và đƣợc đảm bảo thi hành bằng cƣỡng chế nhà nƣớc. Bên cạnh đó, phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tƣ công năm 2019 đã bao quát đƣợc cả vấn đề quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tƣ công.
Một trong số những điểm mới quan trọng của Luật Đầu tƣ công năm 2019 là xây dựng định nghĩa chung về nguồn vốn đầu tƣ công. Cụ thể, quy định hai loại vốn đầu tƣ công gồm: Vốn NSNN và vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tƣ theo quy định của pháp luật.
So với Luật Đầu tƣ công năm 2014, đây là một thay đổi lớn, kéo theo thay đổi các quy trình, trình tự, thủ tục về dự án và kế hoạch đầu tƣ công, giúp đơn giản hóa
quy trình, không còn phân biệt giữa các loại nguồn vốn của NSNN (trƣớc đây có sự phân biệt giữa NSNN, trái phiếu chính phủ, công trái quốc gia, tín dụng đầu tƣ...).
Sự thay đổi này giúp xây dựng đƣợc quy trình riêng cho các dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tƣ theo quy định của pháp luật theo hƣớng tăng cƣờng phân cấp, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị, cơ quan có nguồn vốn này nhƣng vẫn đảm bảo đƣợc công tác theo dõi, giám sát và tổng hợp báo cáo.
Trên cơ sở giữ các nguyên tắc về phân cấp quản lý đầu tƣ công, quyền hạn của các cấp, các ngành nhƣ hiện nay, Luật Đầu tƣ công năm 2019 đã chế định các quyền hạn và trách nhiệm của các cấp trong toàn bộ quá trình đầu tƣ của các chƣơng trình, dự án từ lập kế hoạch, phê duyệt đến triển khai theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tƣ công một cách rõ ràng, cụ thể.
Với các quy định này xác định rõ đƣợc trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức trong từng khâu của hoạt động đầu tƣ, yêu cầu từng cá nhân tham gia vào quá trình hoạt động đầu tƣ công phải chịu trách nhiệm cá nhân về các quyết định của mình.
Năm 2020 là năm chuyển tiếp giữa Luật cũ và Luật mới, việc cải thiện hiện tƣợng trên có thể chƣa rõ nét, trong thời gian tới để giải quyết đƣợc những tồn tại ở khâu phân cấp quản lý và vấn đề chậm trễ trong giải ngân vốn đầu tƣ công, đòi hỏi các cấp, các ngành cần phải thực hiện đồng bộ nhiều biện pháp khác nhau, trong đó việc phân cấp quản lý phải thực hiện đầy đủ và nghiêm túc theo Luật Đầu tƣ công năm 2019.
Không những vậy một số Luật, Nghị định và Thông tƣ cũng sớm đƣợc ban hành và sửa đổi kịp thời có tác động lớn đến đời sống, KT-XH của cả nƣớc về các lĩnh vực nói chung và đối với ngành giao thông nói riêng nhƣ: Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 ngày 24/11/2017; Luật số 62/2020/QH14 ngày 17/6/2020, về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác…
Quá trình tổ chức thực hiện phát triển KCHT GTĐB trên địa bàn tỉnh đã cơ bản tuân thủ các quy hoạch đƣợc duyệt, các Nghị định, Nghị quyết, Thông tƣ nhƣ: Nghị quyết số 118/2014/NQ-HĐND ngày 18/7/2014/NQ-HĐND ngày 18/7/2014
của HĐND, về Quy hoạch phát triển giao thông vận tải tỉnh Đắk Lắk đến năm 2020, định hƣớng đến năm 2030; Nghị quyết số 186/NQ-HĐND ngày 07/01/2016 của HĐND tỉnh, về kế hoạch phát triển KT-XH, đảm bảo an ninh – quốc phòng tỉnh Đắk Lắk 5 năm giai đoạn 2016-2020; Kết luận số 67-KL/TW ngày 16/12/2019 của Bộ Chính trị, về xây dựng và phát triển thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắk Lắk đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045; Nghị quyết số 103/NQ-CP ngày 09/7/2020 của Chính phủ, về ban hành Chƣơng trình hành động của Chính phủ thực hiện Kết luận số 67-KL/TW ngày 16/12/2019 của Bộ Chính trị, Chƣơng trình số 07-CTr/TU ngày 09/4/2021 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh, về phát triển hạ tầng giao thông kết nối vùng Tây Nguyên và các tỉnh Duyên hải miền Trung đến năm 2025, Kế hoạch thực hiện Chƣơng trình số 07-CTr/TU ngày 09/4/2021 của Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh,…cơ bản hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về GTĐB, tạo hành lang pháp lý quan trọng trong quản lý, đầu tƣ, khai thác, kinh doanh KCHT GTĐB, từng bƣớc xây dựng, hoàn thiện mục tiêu đề ra; nâng cao năng lực, bƣớc đầu tách bạch giữa công tác quản lý nhà nƣớc với hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.
Tuy nhiên, một số quy định liên quan đến đầu tƣ xây dựng cơ bản, đầu tƣ xây dựng hạ tầng đƣờng bộ (đặc biệt là đƣờng bộ cao tốc) nhƣ: Luật Đầu tƣ công, Luật PPP, Luật Xây dựng, Luật quản lý và sử dụng tài sản công, Luật Đất đai,… còn phức tạp, qua nhiều tầng nấc, nặng nề về thủ tục hành chính làm kéo dài thời gian triển khai dự án trung bình từ 2-3 năm. Chƣa có cơ chế, chính sách mang tính đột phá để phát triển hệ thống GTĐB. Đối với đƣờng bộ cao tốc, quy định pháp luật về thẩm quyền quyết định thuộc các cơ quan Trung ƣơng (Quốc hội, Chính phủ, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ chuyên ngành) là chủ yếu.
Ngoài ra, có quá nhiều văn bản ban hành trong cùng một khoảng thời gian, nhƣng nội dung ít mang tính đột phá, nặng tính hành chính và không khuyến khích đƣợc sự chủ động của cấp dƣới. Bên cạnh đó, việc xây dựng các văn bản thƣờng có độ trễ so với các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên do quá trình phải có thời gian xây dựng, góp ý, chỉnh sửa phải thông qua nhiều cơ quan chuyên môn. Đồng thời, việc triển khai nội dung các văn bản của UBND tỉnh cũng phải thông qua từng
cấp lãnh đạo, đến cơ quan chuyên môn và đến ngƣời thực hiện trực tiếp, dẫn đến giảm tính kịp thời của văn bản
2.2.2. Xây dựng tổ chức bộ máy phát triển KCHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk (chủ thể quản lý)
Tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về phát triển KCHT GTĐB bao gồm từ cơ cấu quản lý, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ các bƣớc của quá trình quản lý và cán bộ, công chức quản lý.
UBND tỉnh ban hành cac văn bản quy phạm pháp luật có liên quan theo luật định; chỉ đạo việc thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH, quyết định chủ trƣơng đầu tƣ, dự án đầu tƣ theo thẩm quyền, quyết định giao vốn NSNN...
Các Sở, ngành nhƣ; Kế hoạch và Đầu tƣ, Giao thông vận tải, Xây dựng, Kho bạc nhà nƣớc tỉnh, thanh tra tỉnh thực hiện chức năng quản lý chuyên ngành theo thẩm quyền đƣợc phân công, phân cấp và phối hợp chặt chẽ với nhau trong quá trình triển khai thực hiện.
Việc phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan khi triển khai thực hiện quy hoạch phát triển KCHT GTĐB trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk đƣợc thực hiện trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan, đơn vị; UBND tỉnh Đắk Lắk khi tổ chức, chỉ đạo xây dựng kế hoạch, dự án triển khai quy hoạch nói chung (quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH của tỉnh và các quy hoạch phát triển của các ngành), giao cho Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Đắk Lắk là cơ quan chủ trì tổng hợp tham mƣu xây dựng trên cơ sơ kế hoạch của các Sở, ban, ngành; UBND các huyện, thị xã, thành phố; các tổ chức chính trị xã hội ... gửi về Sở Kế hoạch và Đầu tƣ. Hiện nay các cơ quan, đơn vị có liên quan phối hợp với nhau theo cơ chế này khá tốt.
Trên cơ sở tờ trình của Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Đắk Lắk, UBND tỉnh Đắk Lắk ban hành các quyết định về việc giao chỉ tiêu kế hoạch Nhà nƣớc của năm, quyết định về việc giao chi tiết kế hoạch đầu tƣ phát triển theo từng nguồn (nguồn Ngân sách Trung ƣơng hỗ trợ có mục tiêu và vốn ODA; nguồn Trái phiếu Chính phủ; nguồn ngân sách địa phƣơng; nguốn vốn vay ƣu đãi tín dụng ...);
Các Sở, ban, ngành, UBND các huyện, thị xã, thành phố; các tổ chức chính trị xã hội tổ chức triển khai kế hoạch mà UBND tỉnh Đắk Lắk đã ban hành và định kỳ
hàng tháng, quý, năm báo cáo về Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Đắk Lắk tổng hợp báo cáo UBND tỉnh cân đối, điều chỉnh, bổ sung kế hoạch và đôn đốc các cơ quan, đơn vị thực hiện đúng yêu cầu tiến độ kế hoạch đã đƣợc phê duyệt.
Tuy nhiên, tổ chức bộ máy phát triển KCHT giao thông vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Tổ chức bộ máy hành chính nhà nƣớc vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chƣa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức chƣa thật rõ, còn chồng chéo, trùng lắp... Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp và trong từng cơ quan, tổ chức chƣa hợp lý, mạnh mẽ và đồng bộ; còn tình trạng bao biện, làm thay hoặc bỏ sót nhiệm vụ.
- Cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả chƣa cao; việc công khai, minh bạch và