4. Phương pháp nghiên cứu:
1.4 Một số kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động thanh tra, giám sát
ngân hàng một số nước trên thế giới
1.4.1 Về tổ chức cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng
Tham khảo kinh nghiệm tổ chức Cơ quan thanh tra của TTNH một số nước trong khu vực và trên thế giới cho thấy hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng được các nước đặc biệt chú trọng. Mặc dù có sự khác nhau về mô hình tổ chức, nội dung và cách thức hoạt động, song hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng ở các nước đều có mục tiêu chung, đó là , đánh giá sự ổn định, phát triển, việc tuân thủ luật pháp của các TCTD, qua đó bảo vệ lợi ích chính dáng của người gửi tiền.
Tại Nhật Bản: Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm Tổng Kiểm soát ngân hàng để giám sát hoạt động ngân hàng của các TCTD. Hoạt động thanh tra tại chỗ của ngân hàng đặc biệt chú trọng đến việc đánh giá chất lượng tài sản có của TCTD.
Tại Hàn Quốc: Tổng Thanh tra ngân hàng theo sự phân công của Bộ trưởng Bộ tài chính tiến hành thanh tra, giám sát hoạt động các TCTD báo cáo Bộ Tài chính và Hội đồng tiền tệ quốc gia. Hiện nay, Hàn Quốc đã và đang xây dựng tổ chức Thanh tra dộc lập như tổ chức thanh tra thị trường vốn ở Hunggari và một số nước khác.
Tại Trung Quốc: Thành lập Ủy ban Quản lý Ngân hàng Trung Quốc để giám sát lĩnh vực ngân hàng, tách biệt chức năng giám sát của ngân hàng Nhân dân Trung Hoa. Là cơ quan độc lập, chịu trách nhiệm cấp phép và Thanh tra ngân hàng.
Tại Thái Lan: Luật Ngân hàng thương mại Thái Lan trao quyền cho Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm các Thanh tra viên. Thực tế, việc Thanh tra ngân hàng do Ngân hàng Trung ương Thái Lan tiến hành. Bộ trưởng Bộ Tài chính có quyền chỉ định người điều tra một ngân hàng hoặc uỷ quyền cho Ngân hàng Trung ương Thái Lan cử người điều tra ngân hàng.
1.4.2 về hoạt động giám sát từ xa
Tại Anh: Ngân hàng Trung ương Anh không thực hiện định kỳ các cuộc thanh tra tại chỗ. Việc thanh tra hoạt động của TCTD được tiến hành dựa trên các báo cáo định kỳ, thường gọi là GSTX, thông qua các cuộc phỏng vấn thường xuyên theo phạm vi rộng và thảo luận với các nhà quản lý cao cấp của ngân hàng đó. Các thông tin bổ sung không có báo cáo thống kê cũng thường xuyên được hỏi đến thông qua việc Ngân hàng Trung ương thường xuyên duy trì mối liên hệ chặt chẽ với các cơ quan giám sát nước ngoài.
Tại Mỹ: Hoạt động GSTX được coi là hòn đá tảng trong giám sát phòng ngừa và là cơ sở xếp loại các ngân hàng theo 5 yếu tố: an toàn vốn, chất lượng tài sản, quản lý, khả năng thanh toán và khả năng sinh lời (CAMEL).
Hiện nay ở nhiều nước trên thế giới (Hàn Quốc, Hungari, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức...) , tổ chức và hoạt động thanh tra giám sát đối với NHTM nằm trong cơ quan Giám sát thị trường tài chính. Ở đây chủ yếu tổ chức việc giám sát từ xa đối với các đơn vị thuộc thẩm quyền, thông qua kết quả giám sát sẽ tổ chức việc thanh tra tại chỗ đối với những đơn vị cụ thể. Việc thanh tra tại chỗ có thể do cơ quan Thanh tra Thị trường tài chính thực hiện hoặc chuyển cho tổ chức TTNH thực hiện, điển hình như ở Cộng hòa Pháp( do Vụ TTNH thực hiện), hay ở Cộng hòa Liên bang Đức ( thuê công ty Kiểm toán độc lập thực hiện)...
Tuy luận văn chỉ mới đề cập được kinh nghiệm về hoạt động GSTX của Ngân hàng trung ương của một số nước khác nêu ở trên, nhưng cũng có thể rút ra được một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
Một là, do điều kiện kinh tế thế giới ngày càng diễn biến phức tạp khó lường, như khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua, làm khó khăn cho hoạt động, gây rủi ro ngày càng lớn cho hoạt động ngân hàng... Vì vậy cần phải có những cơ chế kiểm soát đối với thị trường tài chính nói chung và đối với NHTM nói riêng một cách kịp thời và phù hợp.
Hai là, hoạt động thanh tra giám sát phải toàn diện để có thể nắm bắt đầy đủ và cập nhật hơn tình hình tài chính, đặc biệt là tình hình rủi ro của các ngân hàng, vì vậy phương pháp GSTX theo CAMELS ở nước ta hiện nay là phù hợp, song phải nâng cấp và hoàn thiện nhằm nâng cao hơn hiệu quả của phương pháp này, bao gồm cả nội dung, phương pháp và quy trình trong GSTX và cả các điều kiện khác như: nguồn nhân lực, công nghệ phục vụ giám sát...
Ba là, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa Cơ quan TTGSNH với các cơ quan chức năng có liên quan như: Thanh tra Nhà nước, các đơn vị kiểm toán... để nâng cao hiệu quả trong công tác thanh tra giám sát ngân hàng.
Kết luận chương 1
Thanh tra, giám sát nói chung và hoạt động GSTX của NHNN Việt Nam nói riêng đóng vai trò quan trọng trong việc phân tích, đánh gía tình hình hoạt động và cảnh báo sớm những rủi ro có thể xảy ra đối với hoạt động của các TCTD. Việc không ngừng hoàn thiện nghiệp vụ GSTX là việc làm thường xuyên để góp phần đảm bảo an toàn hệ thống tài chính tiền tệ quốc gia của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng.
Chương 2
THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIÁM SÁT TỪ XA CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG
2.1 Tổng quan về quá trình hình thành và phát triển của Thanh tra ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2.2.1 Từ khi thành lập đến trước khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg ngày 27/5/2009
Ngày 26/5/1956, căn cứ vào Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956 và theo đề nghị của Tổng Giám đốc Ngân hàng Quốc gia Việt Nam, Thủ tướng Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã ký ban hành Quyết định số 900- TTg thành lập Ban Thanh tra ngân hàng Quốc gia Việt Nam- tổ chức tiền thân của Cơ quan TTGSNH thuộc NHNN Việt Nam hiện nay.
Bước đầu đi vào hoạt động, TTNH gặp không ít những khó khăn vướng mắc, nhất là việc xây dựng các định chế và quy chế hoạt động thanh tra phù hợp với thực tế hoạt động. Mặc dù là một tổ chức mới được thành lập với vô vàn những khó khăn ban đầu, song cùng với nỗ lực của Ban lãnh đạo và tập thể cán bộ công nhân viên, TTNH đã từng bước xác định được phương hướng nhiệm vụ của mình, khắc phục khó khăn, dần tạo dựng được nền tảng phát triển.
Tuy nhiên, do bất cập về nhận thức lại hoạt động trong một nền kinh tế bao cấp nặng nề nên tổ chức và hoạt động của TTNH không được Lãnh đạo NHNN quan tâm đúng mức.
Từ khi thành lập đến đầu năm 1990, Cơ quan TTGSNH chỉ là một tổ chức trực thuộc Tổng giám đốc (nay là Thống đốc) NHNN Việt Nam, chủ yếu làm nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra hành chính( chủ yếu là xét khiếu nại, tố cáo của cán bộ trong Ngành) theo chỉ đạo của Ban Lãnh đạo NHNN. Tổ chức của
TTNH hồi đó rất đơn giản, cán bộ lại bao gồm hầu hết những người không đảm nhận tốt nhiệm vụ hoặc khó bố trí ở các đơn vị chuyên môn khác được điều động đến.
Từ năm 1990, cùng với quá trình đổi mới của nền kinh tế cũng như của hệ thống Ngân hàng Việt Nam, tổ chức và hoạt động của TTNH cũng được đổi mới. Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, NHNN từng bước đổi mới công tác của TTNH. Từ đây, TTNH là tổ chức Thanh tra nhà nước chuyên ngành về ngân hàng, được tổ chức thành hệ thống thuộc bộ máy của NHNN Việt Nam. TTNH được tổ chức và hoạt động theo Nghị định số 91/1999/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, góp phần bảo đảm an toàn hệ thống các TCTD, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, phục vụ việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. TTNH có các nhiệm vụ và quyền hạn sau:
- Thực hiện việc giám sát thường xuyên và tiến hành các cuộc thanh tra trực tiếp về tổ chức và hoạt động của TCTD, về hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác, về hoạt động ngoại hối và kinh doanh vàng thuộc chức năng quản lý Nhà nước của NHNN, nhằm phát hiện, ngăn chặn các vi phạm; kiến nghị biện pháp bảo đảm thi hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
- Kiến nghị Thống đốc NHNN áp dụng các biện pháp xử lý như: Đặt TCTD và tình trạng kiểm soát đặc biệt; Đình chỉ một số hoạt động ngân hàng của TCTD; Thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng của TCTD, thu hồi giấy phép hoạt động ngân hàng của tổ chức khác.
- Xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo quy định của pháp luật;
- Kiến nghị Thống đốc Ngân hàng Nhà nước chấp thuận hoặc không chấp thuận tổ chức kiểm toán vào kiểm toán tổ chức tín dụng;
- Được bảo lưu ý kiến, nếu thủ trưởng cơ quan Ngân hàng Nhà nước cùng cấp không nhất trí với kết luận của Thanh tra ngân hàng và chịu trách nhiệm về ý kiến đó, đồng thời phải báo cáo cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về thanh tra;
- Thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý các khiếu nại, tố cáo liên quan đến ngành ngân hàng; tham mưu cho Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về chỉ đạo, kiểm tra việc phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng theo quy định của pháp luật trong ngành ngân hàng;
- Bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra cho cán bộ, công chức thuộc hệ thống Thanh tra ngân hàng;
- Quản lý, chỉ đạo việc thực hiện chương trình, kế hoạch và nghiệp vụ công tác thanh tra trong ngành ngân hàng;
- Thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn theo Pháp lệnh Thanh tra và các nhiệm vụ khác do Thống đốc Ngân hàng Nhà nước giao.
Trong thời kỳ này, tổ chức của TTNH cũng được sắp xếp lại cho phù hợp với yêu cầu mới, TTNH đã thành lập các Phòng, gồm có: Phòng Thanh tra các ngân hàng Quốc doanh, Phòng Thanh tra các ngân hàng Cổ phần, Phòng thanh tra các ngân hàng Nước ngoài và Liên doanh, Phòng giám sát và Phân tích, Phòng Chế độ thanh tra. Phòng Giám sát và Phân tích được thành lập vào năm cuối năm 1994 trên cơ sở nghiên cứu phương pháp hoạt động của một số Ngân hàng nước ngoài. Căn cứ vào quy chế và các quy định của NHNN Việt Nam, TTNH đã xây dựng được hệ thống thông tin báo cáo đối với các TCTD và chương trình GSTX, nhưng mới dừng ở 4 chỉ tiêu theo CAMELS. Ở tất cả các Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố đều có tổ chức TTNH, trong đó có bộ phận làm GSTX. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động Thanh tra ngân hàng đã khẳng định được tính đúng đắn của một chủ trương
về củng cố một tổ chức có tầm quan trọng trong hoạt động quản lý của NHNN nhằm bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống Ngân hàng Việt Nam.
Ngay từ giai đoạn đầu của quá trình đổi mới, Thanh tra ngân hàng đã xác định mục tiêu của công tác này trong chương trình 3 năm (1991-1993) là:
- Giữ vững tính pháp lý, tính an toàn, tính vững chắc để các ngân hàng, TCTD hoạt động đúng pháp luật, hạn chế rủi ro.
- Giữ cho các ngân hàng và TCTD hoạt động ổn định và tăng thêm lòng tin của nhân dân và các tổ chức này.
Trong gần 40 năm hoạt động trong điều kiện ngành Ngân hàng một cấp, đến đầu năm 1990, tổ chức bộ máy của TTNH mới bắt đầu được quan tâm đúng mức, cán bộ làm công tác thanh tra đã không ngừng được tăng cường, cả về số lượng cũng như chất lượng. Cán bộ Thanh tra toàn hệ thống NHNN đã tăng từ vài chục người lên khoảng 500 người. Hệ thống tổ chức TTNH bao gồm: Thanh tra NHNN ở Trung ương ( gọi là TTNH Nhà nước) và Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là Thanh tra chi nhánh NHNN). Tại Thành phố Hồ Chí Minh và Hà nội cũng được tăng cường, mỗi nơi có tới vài chục người. TTNH Nhà nước ở các Chi nhánh được chia thành các tổ: Tổ Thanh tra tại chỗ, Tổ Giám sát và phân tích. Tuy nhiên, theo yêu cầu công việc có thể trưng dụng cán bộ của các phòng ban khác tham gia đoàn thanh tra theo quyết định của Giám đốc chi nhánh.
2.1.2 Từ khi có Quyết định 83 của Thủ tướng Chính phủ
Triển khai chủ trương xây dựng NHNN Việt Nam trở thành NHTW hiện đại, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 96/2008/NĐ-CP ngày 26 tháng 8 năm 2008 “quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Nhà nước Việt Nam “, trong đó có tổ chức lại Cơ quan TTGSNH trước đây thành cơ quan Thanh tra Giám sát ngân hàng. Đây chính là bước
tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của TTNH. Trên cơ sở đó ngày 27/5/2009, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ- TTg quy định về tổ chức và hoạt động của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Theo Quyết định 83 nói trên, TTNH sáp nhập với Vụ Các Ngân hàng,
Vụ Tổ chức tín dụng hợp tác, Cục Phòng chống rửa tiền để thành lập Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng. Đến nay, cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng được bố trí như sau: Cơ quan TTGSNH ở Trung ương và bộ phận TTGS ngân hàng ở NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là Thanh tra chi nhánh).
Cơ quan TTGSNH chịu sự điều hành trực tiếp của Thống đốc NHNN, giúp Thống đốc NHNN thực hiện chức năng Thanh tra ngân hàng trên phạm vi cả nước. Hiện nay, số cán bộ của Cơ quan TTGSNH được tăng cường khá mạnh để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng. Tại Thanh tra ngân hàng Trung ương đến nay đã có gần 350 cán bộ, tại Chi nhánh đã bố trí số cán bộ thanh tra bình quân từ 6 đến 12 người, riêng tại Thành phố Hà Nội 68 người, tại Thành phố Hồ Chí Minh là 73 người, được chia thành các tổ: Tổ Thanh tra tại chỗ, Tổ Giám sát và phân tích.
Tại Cơ quan TTGSNH ở Trung ương được bố trí các đơn vị như sau: (i) Vụ Thanh tra các ngân hàng thương mại Nhà nước;
(ii) Vụ Thanh tra các TCTD nước ngoài;
(iii) Vụ Thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng;
(iv) Vụ Giám sát ngân hàng;
(v) Vụ Chính sách an toàn hoạt động ngân hàng;
(vii) Văn phòng;
(viii) Cục Phòng, chống rửa tiền;
Hệ thống tổ chức TTGSNH ở nước ta hiện nay cũng được bố trí thành 2 cấp: Cơ quan TTGSNH ở Trung ương và Thanh tra NHNN chi nhánh tỉnh, thành:
Nguồn: Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng
Sơ đồ 2.1: Tổ chức của Thanh tra ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Nhìn vào sơ đồ trên ta thấy Cơ quan TTGSNH dường như chịu sự lãnh đạo song trùng của cả Thống đốc NHNN và Tổng Thanh tra Chính phủ, có nghĩa là tổ chức của TTNH vẫn chưa độc lâp hoàn toàn. Do đó tổ chức và cơ chế điều hành hoạt động của TTNH còn chồng chéo và kém hiệu lực. Mặt
khác, bộ phận TTNH Nhà nước tại Chi nhánh tỉnh, thành phố cũng có sự song trùng lãnh đạo, vừa chịu sự quản lý trực tiếp của Giám đốc NHNN chi nhánh, vừa chịu sự quản lý về nghiệp vụ của Chánh Thanh tra cơ quan TTGSNH.
2.2 Thực trạng hoạt động giám sát từ xa theo CAMELS của Thanh tra ngân hàng
2.2.1 Một số nét chính về hoạt động thanh tra tại chỗ
Thanh tra tại chỗ là phương pháp thanh tra truyền thống, là việc thanh