5. Kết cấu luận văn
1.2 Kiểm toán quyết toán NSĐP
1.2.1 Khái niệm kiểm toán NSĐP
NSĐP là một bộ phận hợp thành NSNN, nguồn lực của NSNN là do nhân dân đóng góp vì các mục đích chung của cộng đồng. Vì vậy công tác thanh tra, kiểm tra nói chung và công tác kiểm toán nói riêng luôn là vấn đề được quan tâm trong quản lý NSNN cũng như quản lý NSĐP. Nó đảm bảo cho việc thực hiện ngân sách đúng pháp luật cả về chính sách và tài chính đồng thời sử dụng nguồn lực theo đúng mục tiêu đề ra.
Kiểm toán NSĐP là việc kiểm tra xác nhận tính đúng đắn, trung thực và hợp pháp các số liệu kế toán trong các báo cáo quyết toán NSĐP.
Trong luận văn này tác giả chủ yếu đi sâu vào việc kiểm toán quyết toán NSĐP tại các cơ quan tài chính của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Như đã trình bày ở phần 1.1.3, quyết toán NSĐP là giai đoạn thứ ba của chu trình ngân sách tại địa phương. Sản phẩm của giai đoạn quyết toán chính là Báo cáo quyết toán ngân sách (phần 1.1.3.3 c). Vì vậy đối tượng của kiểm toán quyết toán NSĐP là các báo cáo quyết toán NSNN năm ngân sách được kiểm toán và các thời kỳ trước sau có liên quan đến số liệu trong báo cáo quyết toán của địa phương.
1.2.2. Nội dung, phạm vi kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP
1.2.2.1. Nội dung kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP
- Kiểm toán việc quản lý và sử dụng các khoản thu, chi ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước;
- Kiểm toán việc sử dụng nguồn vốn đầu tư xây dựng;
- Kiểm toán việc chấp hành pháp luật, chính sách, chế độ quản lý tài chính, kế toán.
1.2.2.2. Phạm vi kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP
- Báo cáo quyết toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước năm ngân sách kiểm toán và các thời kỳ trước, sau có liên quan tại các đơn vị quản lý tổng hợp của tỉnh: Sở Tài chính, Cục thuế, Sở kế hoạch - đầu tư, Kho bạc Nhà nước, Cơ quan Hải quan và các thành phố, thị xã, quận huyện, các đơn vị HCSN, các Ban QLDA; kiểm toán tình hình thực hiện nghĩa vụ với NSNN tại các doanh nghiệp Nhà nước.
- Giới hạn kiểm toán: Đoàn kiểm toán chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán, sổ kế toán, chứng từ kế toán và các tài liệu có liên quan; không tiến hành đối chiếu, xác nhận các khoản công nợ, không trực tiếp quan sát việc kiểm quỹ,
kiểm kê vật tư, hàng hóa của đơn vị, không kiểm tra chất lượng các công trình XDCB được kiểm toán.
1.2.3. Kiểm toán tổng hợp và quy trình kiểm toán tổng hợp báo cáo quyết toán NSĐP
Kiểm toán tổng hợp quyết toán NSĐP là một khâu trong kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương nên việc thực hiện kiểm toán tổng hợp ở từng lĩnh vực (thu ngân sách, chi thường xuyên, chi đầu tư) chủ yếu được xây dựng trên cơ sở quy định của Luật KTNN, Hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước và thực tiễn hoạt động kiểm toán của KTNN, Quy trình kiểm toán NSNN ban hành tại quyết định số 08/1999/QĐ-KTNN ngày 15/12/1999 của Tổng Kiểm toán Nhà nước; quy trình kiểm toán NSĐP vừa được ban hành tại quyết định 01/2010/QĐ-KTNN ngày 25/01/2010 của Tổng Kiểm toán Nhà nước .
Kiểm toán tổng hợp quyết toán ngân sách NSĐP đã được quy định thực hiện từ đầu ngay từ khi bắt đầu chuẩn bị kiểm toán, cho đến khi kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Và như vậy quy trình kiểm toán tổng hợp cũng bao gồm đấy đủ các bước của một cuộc kiểm toán, gồm bốn giai đoạn:
Chuẩn bị kiểm toán Thực hiện kiểm toán Lập Báo cáo kiểm toán
Kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
Do vậy trong khuôn khổ luận văn này tác giả chỉ tập trung vào quy trình kiểm toán tổng hợp báo cáo quyết toán ngân sách địa phương (kiểm toán tổng hợp tại các cơ quan quản lý tài chính), không đi sâu vào các bước thực hiện kiểm toán chi tiết tại các đối tượng nộp thuế (đối với kiểm toán thu ngân sách), tại các đơn vị thụ hưởng ngân sách( đối với kiểm toán chi thường xuyên) và tại các Ban QLDA (đối với kiểm toán chi đầu tư XDCB)
Muốn có một cuộc kiểm toán đạt kết quả tốt, trước hết nó phải được chuẩn bị thật tốt. Thông thường với mọi công việc sự chuẩn bị tốt có thể giúp đạt kết quả tới.
Chuẩn bị kiểm toán là quá trình thực hiện các hoạt động nghiệp vụ để tạo nên những điều kiện cần thiết cho việc thực hiện kiểm toán. Trong giai đoạn này cần thực hiện các nội dung công việc sau:
Thứ nhất: Khảo sát, thu thập thông tin
Các thông tin cần thu thập bao gồm:
- Thông tin về các chỉ tiêu cơ bản của địa phương, về NSĐP và các thông tin liên quan như: các chỉ tiêu cơ bản của địa phương trong niên độ kiểm toán (các chỉ tiêu tổng hợp, các chỉ tiêu liên quan đến thu, chi, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của địa phương); Dự toán và quyết toán ngân sách địa phương; Các quy định của địa phương về quản lý ngân sách địa phương (phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách địa phương, quy định về thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của dân, quy định); Các thông tin khác như kế hoạch và tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
- về thu ngân sách: Thu thập các thông tin về thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, tình hình sản xuất kinh doanh, thu nộp ngân sách, miễn giảm thuế, hoàn thuế của các tổ chức trên địa bàn; Các thông tin về chính sách, tình hình kinh tế xã hội tác động đến quản lý điều hành và thực hiện thu NSNN trên địa bàn; Các thông tin về tình hình chấp hành chế độ kế toán và quyết toán NSNN trên địa bàn; các thông tin khác như sự thay đổi bộ máy thu, gian lận sai sót phát hiện từ các cuộc kiểm toán trước, tranh chấp về hợp đồng kinh tế của các đối tượng nộp thuế...
+ Tìm hiểu các thông tin về chi ngân sách cấp tỉnh và các thông tin liên quan: Thông tin về các đơn vị dự toán cấp tỉnh, thông tin về tình hình chi ngân sách cấp tỉnh, các quy định của UBND tỉnh và tình hình chấp hành các quy định về lập, chấp hành, quyết toán chi ngân sách cấp tỉnh, Các thông tin về chính sách, tình hình kinh tế, xã hội tác động đến quản lý, điều hành và thực hiện chi ngân sách cấp tỉnh, các thông tin về tình hình thanh tra, kiểm tra...
+ Thông tin về chi ngân sách cấp huyện và các thông tin liên quan (đối với từng đơn vị hành chính cấp huyện và tổng hợp các đơn vị hành chính cấp huyện của địa phương)
+ Thông tin về chi ngân sách cấp xã và các thông tin liên quan (đối với từng đơn vị hành chính cấp xã và tổng hợp các đơn vị hành chính cấp xã theo từng đơn vị hành chính của cấp huyện)
Thứ hai: Phân tích, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ và các thông
tin đã thu thập.
* Phân tích, đánh giá thông tin:
- Đánh giá độ tin cậy, tính hợp pháp, hợp lệ của các thông tin, phân tích, đánh giá môi trường kiểm soát thu, chi ngân sách các cấp.
- Đánh giá các quy định nội bộ về tổ chức và hoạt động, về kiểm soát, thanh tra, các quy định của chính quyền trong quản lý điều hành thu, chi ngân sách.
- Đánh giá việc chấp hành các quy định, quy chế nội bộ trong lập, chấp hành, quyết toán chi ngân sách nhà nước của các đơn vị tổ chức thu và các đơn vị chi tiêu ngân sách các cấp
* Đánh giá rủi ro kiểm toán, xác định các đơn vị được kiểm toán, xác định các nội dung trọng tâm kiểm toán và xác định tiêu chuẩn đánh giá của kiểm toán hoạt động
* Xác định mục đích của cuộc kiểm toán:
- Đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán ngân sách địa phương; Đánh giá tổng quát độ tin cậy của các số liệu trên báo cáo quyết toán NSNN của địa phương.
- Đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội dung, quy chế trong lập, chấp hành, quyết toán NSNN các cấp chính quyền địa phương và các hoạt động có liên quan
- Đánh giá tình hình thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động của từng đơn vị được kiểm toán, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả trong quan lý và sử dụng lực để thực hiện hoạt động thu ngân sách và thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra thu ngân sách, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ của các đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng thu, chi NSNN
* Nội dung kiểm toán:
Kiểm toán các nguồn thu, chi tài chính NSNN, kiểm toán các nguồn kinh phí uỷ quyền thuộc NSTW, ngân sách tỉnh chi cho các chương trình mục tiêu của Nhà nước trên địa bàn; kiểm toán việc chấp hành các luật, chính sách chế độ về thu, chi tài chính, Luật, Pháp lệnh Kế toán- Thống kê và hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí thuộc NSNN.
- Phạm vi và trọng tâm kiểm toán:
Xác định các trọng tâm của cuộc kiểm toán, cụ thể: Kiểm toán thu NSNN đi sâu vào các lĩnh vực quản lý nào; Kiểm toán chi NSĐP cần đia sâu vào các khoản chi cụ thể nào?
Xác định quy mô của cuộc kiểm toán, như: Xác định các huyện, thị cần kiểm toán; Xác định các đối tượng nộp thuế cần kiểm toán; Xác định các đơn vị thụ hưởng ngân sách cần kiểm toán; Xác định các dự án các công trình xây dựng cơ bản cần kiểm toán.
Tuỳ thuộc vào nội dung, số lượng KTV trong từng cuộc kiểm toán để đưa ra thời gian phù hợp cho mỗi cuộc kiểm toán đảm bảo chất lượng và hiệu quả.
* Xác định kinh phí và các điều kiện vật chất cần thiết cho cuộc kiểm toán. * Xét duyệt kế hoạch kiểm toán
* Phổ biến quyết định, kế hoạch kiểm toán và cập nhật kiến thức cho các thành viên Đoàn kiểm toán.
* Chuẩn bị các điều kiện cho Đoàn kiểm toán.
1.2.3.2. Thực hiện kiểm toán
Thứ nhất: Công bố quyết định kiểm toán. Thứ hai: Tiến hành kiểm toán
a) Kiểm toán quyết toán thu ngân sách địa phương.
Mục đích của kiểm toán quyết toán thu NSĐP là: xác định mức độ đầy đủ, đúng đắn, trung thực và hợp pháp của số liệu quyết toán tổng hợp thu NSNN, thu NSĐP ở mỗi cấp chính quyền địa phương, đánh giá việc chấp hành các chế độ chính sách về quản lý thu NSNN của địa phương trong quá trình quản lý và điều hành nói chung của địa phương.
Để đánh giá công tác quản lý điều hành ngân sách, việc chấp hành pháp luật về tài chính, kế toán và tính chính xác của quyết toán thu NSNN và quyết toán thu NSĐP, kiểm toán tổng hợp quyết toán thu phải tiến hành các công việc sau:
- Xem xét đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán để lập kế hoạch kiểm toán chi tiết.
- Xác định trọng yếu kiểm toán, phương pháp, thời gian và nhân lực cho hoạt động kiểm toán phù hợp với kế hoạch tổng quát và thực tế tại đơn vị. - Nội dung và phương pháp kiểm toán: Kiểm toán tổng hợp thu NSNN
được xác định theo chức năng quản lý của các cơ quan được giao nhiệm vụ thu NSNN, cụ thể:
+ Tại cơ quan Thuế (các khoản thu từ sản xuất kinh doanh trong nước)
về phân cấp quản lý thu ngân sách: Các KTV phải tiến hành kiểm tra việc phân cấp quản lý thu ngân sách trong từng lĩnh vực, so sánh với quy định hiện hành của Nhà nước, từ đó đưa ra kết luận đánh giá phù hợp.
Về dự toán thu NSNN: So sánh các căn cứ xây dựng dự toán do cơ quan Thuế các cấp lập với tình hình thực hiện năm trước, so sánh với việc giao dự toán của cơ quan cấp trên về từng chỉ tiêu. Qua đó đánh giá việc xây dựng dự toán và giao dự toán có sát thực tế không, có cơ sở khoa học không.
Về thực hiện dự toán thu NSNN: Kiểm tra từng chỉ tiêu cụ thể theo từng sắc thuế, đặc biệt với các khoản thu lớn trên báo cáo đối chiếu số thu với Kho bạc Nhà nước, và so sánh với các báo cáo quyết toán thu cụ thể. Từ đó đưa ra các nhận xét đánh giá về tình hình thực hiện, nguyên nhân chủ quan và khách quan đối với các khoản thu đạt và không đạt dự toán.
+ Tại cơ quan Hải quan (đối với thu thuế xuất nhập khẩu...)
Các KTV kiểm tra căn cứ xây dựng dự toán thu thuế của cơ quan Hải quan, so sánh với tình hình thực hiện năm trước, số đăng ký thuế xuất nhập khẩu của các doanh nghiệp đóng trên địa bàn.
Về thực hiện dự toán thu thuế xuất nhập khẩu: Kiểm tra từng chỉ tiêu cụ thể, đi sâu phân tích các khoản thu đạt và không đạt dự toán, xác định nguyên nhân, nhất là các khoản thu liên quan đến việc xét thưởng vượt thu.
+ Tại cơ quan Tài chính:
Kiểm tra các căn cứ lập và phân bổ dự toán thu NSNN, so sánh với quy định của Luật NSNN, hướng dẫn của Bộ Tài chính, nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp, Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh...
Về tình hình thực hiện dự toán thu NSNN trên địa bàn, căn cứ DTTW giao, quyết toán thu NSNN trên địa bàn để đánh giá tình hình thực hiện dự toán thu về tổng số, về các khoản thu cân đối NSNN, NSĐP và các khoản thu
để lại quản lý chi qua NSNN. Kiểm tra việc thực hiện tỷ lệ điều giữa các cấp ngân sách.
+ Tại cơ quan Kho bạc Nhà nước:
Với chức năng là cơ quan kiểm soát chi, tại Kho bạc Nhà nước, các KTV kiểm tra công tác quản lý ngân sách, như kiểm tra việc sử dụng các quỹ ngân sách có đúng mục đích chế độ hay không..., kiểm tra công tác khoá sổ kế toán cuối năm của từng đơn vị..., kiểm tra việc thực hiện tỷ lệ điều tiết, đưa ra kết luận về mực độ hợp lý của từng khoản thu, việc hạch toán các khoản thu có theo đúng quy định của mục lục NSNN hay không?
Thông qua việc kiểm toán công tác quản lý thu ngân sách, quyết toán thu NSNN, quyết toán thu NSĐP tại các cơ quan thuộc hệ thống tài chính và các cấp, các ngành...
b) Kiểm toán quyết toán chi ngân sách địa phương.
Mục đích kiểm toán quyết toán chi NSĐP là: xác định mức độ đầy đủ, đúng đắn, trung thực và hợp pháp của số liệu báo cáo quyết toán tổng hợp chi NSĐP, quyết toán chi NSĐP theo chương, theo ngành kinh tế quốc dân...
Trên cơ sở đó các KTV cần phải đi sâu kiểm toán một số khoản chi chủ yếu, như: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên...
Để đạt được mục đích trên đây, mỗi khoản chi việc kiểm toán phải tuân theo trình tự sau đây:
* Đối với chi đầu tư phát triển
Kiểm toán tổng hợp chi đầu tư phát triển được thực hiện như sau:
Theo quy định hiện hành hầu hết các nguồn vốn đầu tư xây dựng của địa phương do cấp tỉnh quản lý, cấp phát và phê duyệt quyết toán, còn cấp huyện xã chỉ quản lý cấp phát và phê duyệt quyết toán đối với một số dự án có quy mô nhỏ. Do đó để đánh giá được thực trạng công tác quản lý đầu tư của tỉnh và đưa ra được những kiến nghị giúp địa phương khắc phục những
hạn chế và có biện pháp quản lý tốt hơn, việc kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện ở một số cơ quan quản lý sau:
- Tại Sở Kế hoạch và Đầu tư: Tiến hành kiểm tra căn cứ để xây dựng kế