5. Kết cấu luận văn
2.1.2. Thực hiện kiểm toán
Thực hiện kiểm toán tổng hợp là việc lập, xét duyệt kế hoạch kiểm toán chi tiết của tổ kiểm tóa, triển khai thực hiện kiểm tóa theo kế hoạch đã được phê duyệt, thu thập bằng chứng kiểm toán, lập biên bản kiểm toán, lập hồ sơ kiểm toán (mẫu biểu về hồ sơ kiểm toán chi tiết, kế hoạch kiểm toán chi tiết, biên bản kiểm toán, các bằng chứng kiểm toán và tài liệu làm việc của kiểm toán viên cũng như của tổ kiểm toán, đoàn kiểm toán theo quy định cụ thể). Khi thực hiện kiểm toán tổng hợp tại các cơ quan quản lý, căn cứ vào chứng năng nhiệm vụ và mối quan hệ của từng cơ quan đơn vị trong việc tổng hợp lập quyết toán ngân sách địa phương để đưa ra các đề cương với các nội dung cho phù hợp. Một số nội dung cụ thể của kiểm toán tổng hợp quyết toán NSĐP gồm: kiểm toán tổng hợp thu ngân sách; kiểm toán chi thường xuyên; kiêm toán chi đầu tư XDCB.
Một cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP mang tính tổng hợp của tất cả các loại hình kiểm toán như kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính thường được kéo dài khoảng 60 đến 70 ngày, từ khi bắt đầu đến khi kết thúc kiểm toán tại một tỉnh. Kiểm toán tổng hợp quyết toán NSĐP nằm trong cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP chưa thể tách riêng thành một cuộc kiểm toán báo cáo tài chính do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan như thời gian, nhân sự, các điều kiện vật chất khác.
Mục đích của kiểm toán tổng hợp quyết toán NSĐP nhằm đưa ra kết luận chính xác về các khoản thu, chi của NSĐP, làm cơ sở để HĐND các
cấp phê chuẩn quyết toán NSĐP. Để phản ánh một cách khách quan và rõ nét về thực trạng kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương của KTNN khu vực I trong luận văn này tôi chủ yếu sử dụng số liệu cũng như các đánh giá nhận xét trong Báo cáo kiểm toán Báo cáo quyết toán ngân sách địa phương từ năm 2006 đến nay.
2.1.2.1. Thực trạng kiểm toán quyết toán thu NSNN
Báo cáo quyết toán thu NSNN trên địa bàn thể hiện đầy đủ số liệu về dự toán và tình hình thực hiện dự toán ngân sách của địa phương. Báo cáo này gồm 2 phần: Thu cân đối và thu để lại chi quản lý qua ngân sách.
Thu cân đối bao gồm: Thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu viện trợ. Đối với phần này thông thường Bộ Tài chính sẽ giao dự toán thu cho địa phương, sau đó căn cứ vào DTTW giao, địa phương thực hiện giao dự toán chi tiết cho các đơn vị và các cấp ngân sách.
Đối với khoản thu để lại chi quản lý qua ngân sách Bộ tài chính không giao dự toán, tại một số địa phương do UBND tỉnh giao cho ngân sách các cấp. Chính vì vậy khi kiểm toán thu ngân sách chúng tôi tiến hành kiểm toán tại các cơ quan lập và thực hiện dự toán theo các nội dung của Báo cáo thu ngân sách.
* Kiểm toán công tác lập và giao dự toán thu
KTV thu thập, đánh giá bằng chứng kiểm toán để xác định tính đúng đắn, hợp pháp của Báo cáo quyết toán thu NSĐP; đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận về việc tuân thủ luật, chế độ, chính sách về quản lý, điều hành thu - nộp NSNN.
Thứ nhất: KTV kiểm tra, đối chiếu và so sánh dựa trên các tài liệu về
dự toán thu NSNN làm căn cứ đánh giá công tác lập, giao dự toán thu và đánh giá kết quả thực hiện dự toán thu NSĐP. Nhìn chung, các tài liệu thu thập được và ý kiến đánh giá của KTV phù hợp song nội dung của chỉ tiêu
dự toán và nội dung thu trên báo cáo thu của cơ quan thuế, hải quan và quyết toán thu hàng năm do cơ quan tài chính lập vẫn còn tình trạng chưa thống nhất dẫn đến việc đưa ra chỉ tiêu đánh giá chưa hoàn toàn chính xác do việc KTV chỉ sử dụng tài liệu mang tính tổng hợp.
Thứ hai: KTV thực hiện kiểm tra, đối chiếu số liệu trên các báo cáo
quyết toán thu do cơ quan thuế, hải quan, tài chính lập với số thu qua Kho bạc nhà nước.
Việc đánh giá công tác lập dự toán thu ngân sách hiện nay của KTNN chủ yếu dừng lại ở mức nhận xét địa phương đã thực hiện theo quy trình của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện luật hay chưa? Căn cứ để đánh giá là các văn bản hướng dẫn lập dự toán NSNN hàng năm của TW. Tuy nhiên các văn bản hướng dẫn lập dự toán hàng năm của nhà nước trong một số trường hợp Trung ương giao cho địa phương chưa bao quát hết nguồn thu trên địa bàn hoặc rất chung chung, ví dụ:
- Thông tư 56/2006/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 23/6/2006 hướng dẫn lập dự toán năm 2007 quy định: “Dự toán thu nội địa từ nguồn thu thuế và phí (không kể thu từ dầu thô) năm 2007 tăng tối thiểu 14- 16% so với ước thực hiện năm 2006 trên cơ sở đánh giá thu NSNN năm 2006 tăng tối thiểu 5% so với dự toán Thủ tướng Chính phủ giao (không kể thu từ dầu thô), dự toán thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng tối thiểu 8 - 9% so với thực hiện năm 2006”.
- Thông tư số 64/2007/TT-BTC ban hành ngày 15/6/2007 Hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm 2008: “ Dự toán thu NSNN phải xây dựng tích cực, vững chắc, có tính khả thi cáo với mức động viên phấn đấu đạt trên 22% so với GDP, trong đó thu thuế và phí đạt trên 21% so với GDP. Dự toán thu nội địa (không kể thu từ dầu thô, tiền sử dụng đất) tăng tối thiểu 16-18% so với mức ước thực hiện năm 2007 (mức ước thực hiện
năm 2007 tăng tối thiểu 3-5%) so với dự toán thu ngân sách năm 2007 Thủ tướng Chính phủ đã giao.
Qua đó cho thấy địa phương thực hiện một cách thụ động theo các văn bản của TW, chủ yếu vẫn căn cứ vào dự toán TW giao mà chưa căn cứ vào nội lực của địa phương mình. Nhiều chỉ tiêu số giao dự toán năm nay còn thấp hơn cả số thực hiện năm trước, nhưng các KTV lại không chỉ ra được thực chất của vấn đề tại sao địa phương lại giao dự toán thấp có phải vì mục đích để thưởng vượt thu hay không?...
Đặc biệt một điểm nữa thể hiện việc lập dự toán thu của địa phương chưa sát với tình hình thực tế là chưa giao thu cho các đơn vị sự nghiệp có thu. Tuy nhiên trong Báo cáo quyết toán phần thực hiện lại có số quyết toán của các đơn vị này. Thực tế khoản thu của các đơn vị sự nghiệp có thu đơn vị thu và để lại chi sau đó phản ánh vào NSNN bằng hình thức ghi thu ghi chi. Một số đơn vị sự nghiệp công lập có hoạt động dịch vụ nhưng không phải đóng thuế.
Ngoài ra đối với khoản thu nội địa, khoản thu tiền sử dụng đất tại các xã còn để ngoài ngân sách (treo ở các tài khoản tạm thu) hoặc chậm nộp vào ngân sách. Điều này cũng góp phần làm rõ hơn về công tác lập dự toán của các địa phương hiện nay.
Việc lập dự toán thu chưa căn cứ vào tình hình thực tế, chưa sát với thực tế như hiện nay làm cho tính hiệu lực của cơ chế thu, chi theo dự toán giảm đi rất nhiều, không đạt được mục tiêu và hiệu quả của cơ chế này đề ra ngay từ đầu.
* Kiểm toán tình hình thực hiện dự toán thu
Đối với giai đoạn này KTV sử dụng các kỹ thuật thu thập bằng chứng như sau:
- Thu thập báo cáo thu do cơ quan thuế, hải quan, tài chính lập; kiểm tra, đối chiếu số thu trên báo cáo với số liệu chi tiết trên sổ kế toán chi tiết để xác định chính xác số thu theo từng loại thuế, phí, lệ phí, thu khác.
- KTV kiểm tra, đối chiếu các chỉ tiêu, số liệu phản ánh trên báo cáo về tình hình nợ đọng, miễn thuế, giảm thuế của cơ quan thuế, hải quan; các hồ sơ tài liệu làm căn cứ thực hiện miễn, giảm thuế, hoàn thuế.
- KTV thu thập các tài liệu đối với các khoản thu đặc biệt như các khoản vay nợ, viện trợ, thu khác ngân sách; thực hiện việc kiểm tra, đối chiếu số liệu trên chứng từ kế toán với số liệu báo cáo.
- KTV thu thập, kiểm tra đối chiếu số liệu và các khoản tạm thu, tạm giữ của cơ quan thuế, hải quan, tài chính và các đơn vị khác.
Để đánh giá tình hình thực hiện dự toán thu, KTV lấy số liệu thực hiện năm ngân sách được kiểm toán so sánh với số thực hiện năm trước, dự toán TW giao và dự toán ĐP giao. Xem xét một số chỉ tiêu vượt và không đạt dự toán, xác định nguyên nhân của hiện tượng đó để đưa ra các nhận xét xác đáng về tình hình thực hiện dự toán thu NSNN. Tham khảo tình hình thực hiện dự toán thu NSNN trên địa bàn của một số địa phương tại biểu 2.1
Hầu hết trong các Báo cáo kiểm toán chỉ mới diễn giải được tình hình thực hiện dự toán thu của từng chỉ tiêu cụ thể. KTV cũng đã nêu ra một số nguyên nhân làm tăng, giảm các chỉ tiêu này. Tuy nhiên các nguyên nhân này thường nêu rất chung chung, kiểm toán viên không chuyên quản một địa phương cụ thể nên không nắm bắt được những thay đổi ảnh hưởng đến việc lập dự toán thu của địa phương, chủ yếu là do địa phương báo cáo. Do đó trong một số trường hợp chưa đưa ra được nguyên nhân chính cũng như đánh giá chưa bao quát hết tình hình thực hiện dự toán thu của địa phương.
Đối với nội dung này KTV tiến hành kiểm toán việc quản lý thu thuế tại các cơ quan quản lý thu và chi tiết tới từng nội dung thu. Cụ thể, KTV thực hiện như sau:
- Kiểm toán việc quản lý thu thuế nội địa tại cơ quan thuế + Kiểm toán công tác quản lý thu ngân sách
Thu từ DNNN, DNNQD: Thông thường với nội dung này, KTV sẽ chọn mẫu kiểm tra tờ khai quyết toán thuế của một số doanh nghiệp (từ 20- 25 doanh nghiệp) tại cơ quan thuế. Từ đó đánh giá việc thực hiện kê khai và quyết toán thuế của doanh nghiệp đã đúng quy định của luật thuế và các văn bản hướng dẫn về thời gian và mức thuế suất chưa? Cơ quan thuế hàng tháng đã thực hiện kiểm tra tờ khai, ra thông báo, xử phạt đối với các doanh nghiệp chậm nộp thuế theo quy trình quản lý thu chưa?... Thực tế kiểm toán cho thấy hầu hết các địa phương được kiểm toán, cơ quan thuế thường làm tốt nội dung này.
Thu từ các hộ kinh doanh cá thể: KTV sẽ tiến hành xác định số hộ bình quân lập bộ thu thuế GTGT, TNDN trong năm, trong đó có bao nhiêu hộ mở sổ kế toán nộp thuế theo phương pháp khấu trừ, phương pháp trực tiếp trên doanh số, mức thuế GTGT, TNDN bình quân ấn định là bao nhiêu, tăng hay giảm so với năm trước... Nội dung này các địa phương được kiểm toán cũng thực hiện tương đối tốt.
Thu tiền sử dụng đất: Với nội dung này KTV thường chọn mẫu hồ sơ kê khai thu tiền sử dụng đất để xác định xem cơ sở xác định số thu tiền sử dụng đất, diện tích và giá đất, mục đích sử dụng đất. đã đúng chưa. Thực tế công tác quản lý thu tại lĩnh vực này mặc dù các địa phương đã có nhiều cố gắng nhưng vẫn còn nhiều tồn tại như sự phối hợp giữa các cơ quan trong công tác thu tiền sử dụng đất chưa tốt (cơ quan cấp phép đầu tư, cơ quan thuế, cơ quan tài nguyên môi trường); cơ quan thuế, tài chính ghi thu - ghi
chi chưa kịp thời số tiền các doanh nghiệp đã ứng trước để thực hiện bồi thường, hỗ trợ về đất vào NSNN, chưa nộp kịp thời các khoản tiền thuế và thu khác đã thu vào NSNN...
+ Kiểm toán công tác miễn giảm thuế
Khi kiểm toán nội dung này, KTV chọn mẫu một số hồ sơ miễn giảm thuế do Cục thuế quản lý, tính toán số thuế được miễn giảm và so sánh với số đơn vị tự kê khai. Qua kiểm toán cho thấy cơ bản các địa phương thực hiện tốt nội dung này.
+ Kiểm toán việc hoàn thuế GTGT
Đối với nội dung này, KTV tiến hành kiểm tra công tác hoàn thuế tại Cục thuế với 2 nhóm đối tượng: đối tượng kiểm tra trước, hoàn thuế sau và đối tượng hoàn thuế trước, kiểm tra sau; kiểm tra tình hình xử lý sau kiểm tra thuế. từ đó, đánh giá việc chấp hành pháp luật về thuế và các văn bản pháp luật có liên quan. Qua kiểm toán cho thấy các cơ quan thuế địa phương thực hiện quy trình thủ tục hoàn thuế GTGT tương đối tốt, đúng với quy định của Luật thuế GTGT, quy trình hoàn thuế do Tổng cục thuế ban hành.
+ Kiểm toán công tác quản lý nợ đọng thuế
Đây là nội dung rất quan trọng trong quản lý thu thuế. Qua kết quả kiểm toán tại các địa phương do KTNN khu vực I thực hiện cho thấy con số thuế nợ đọng là rất lớn, và tập trung nhiều ở các DNNN đặc biệt là các DNĐP quản lý. Nguyên nhân do tình hình làm ăn không hiệu quả trong nhiều năm kéo dài dẫn tới nợ đọng về nghĩa vụ thu nộp với NSNN. Nói đến nợ đọng người ta thường sử dụng các chỉ tiêu như: nợ luân chuyển, nợ có khả năng thu và nợ không có khả năng thu. Qua việc đưa ra được những con số về tình hình nợ đọng thuế của NSĐP, đòi hỏi các KTV phải đi sâu tìm hiểu tình hình tài chính của địa phương, đưa ra được những hướng giải quyết tích cực cho công tác thu của địa phương. Đánh giá nguyên nhân của tình
hình nợ đọng là do từ phía đối tượng nộp thuế hay từ cơ quan quản lý thu còn kém hiệu quả trong thực thi công việc. Có thể đánh giá sự phức tạp và nan giải của tình hình nợ đọng thuế của NSĐP các tỉnh qua biểu 2.2.
Qua số liệu của biểu 2.2 cho thấy tỷ lệ nợ đọng thuế trên tổng số phải thu tại các địa phương có sự khác biệt. Thực tế kiểm toán cho thấy việc phân loại nợ thuế của cơ quan thuế chưa chính xác, thậm chí có một số địa phương không phân loại tuổi nợ. Do đó chưa có biện pháp đôn đốc, thu hồi nợ kịp thời, làm thất thu NSĐP. Điều này phần nào phản ánh được sự kém hiệu quả trong công tác quản lý thu của các cơ quan quản lý thu thuế tại địa phương.
- Kiểm toán công tác quản lý thu tại cơ quan Hải quan. Với nội dung này KTV tiến hành các bước sau:
+ Kiểm tra tính tuân thủ pháp luật trong việc lựa chọn hình thức kiểm tra và áp dụng chế độ miễn kiểm tra hải quan đối với các tờ khai hải quan (đồng thời cũng là các tờ khai thuế) hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Theo đó căn cứ vào quy định điều kiện kiểm tra hải quan, cơ sở dữ liệu nghiệp vụ hải quan để cơ quan Hải quan đánh giá mức độ tuân thủ của người khai hải quan (đồng thời là người nộp thuế) để ra quyết định hình thức kiểm tra cũng như thời hạn nộp thuế. Do vậy KTV thực hiện kiểm tra việc đưa ra đánh giá mức độ tuân thủ và hình thức kiểm tra có phù hợp hay không? Có việc lợi dụng để tránh việc kiểm tra hải quan, sử dụng thời hạn nộp thuế không đúng quy định hay không?
+ KTV tiến hành kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ quy trình, nghiệp vụ hải quan có liên quan đến các yếu tố xác định số thuế phải nộp, gồm: phân tích và phân loại hàng hóa, xác định giá tính thuế và xác định xuất xứ hàng hóa.
+ Kiểm tra việc phân loại và xử lý nợ thuế: KTV thực hiện kiểm tra