1.2. Kinh nghiệm thực tiễn về quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập nghiệp công lập
Các quy định về quản lý tài chính của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT):
a. Về lập và giao dự toán: thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách. b. Về chấp hành ngân sách nhà nước: Bộ NN&PTNT cơ bản thực hiện theo các quy định chung của cơ quan có thẩm quyền, chỉ phân cấp thẩm quyền sửa chữa, bảo trì, cải tạo, nâng cấp, mở rông cơ sở vật chất; mua sắm nhằm duy trì hoạt động thường xuyên; quản lý, sử dụng tài sản công tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập do Bộ NN&PTNT quản lý. Cụ thể:
- Thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh kế hoạch sử dụng kinh phí và danh mục mua sắm, sửa chữa tài sản thuộc các Tổng cục, các Viện xếp hạng đặc biệt, Học viện Nông nghiệp Việt Nam.
- Thẩm quyền thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh báo cáo kinh tế-kỹ thuật đầu tư xây dựng:
+Phân cấp cho các Tổng cục, các Viện xếp hạng đặc biệt, Học viện Nông nghiệp Việt Nam thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh báo cáo kinh tế-kỹ thuật đầu tư xây dựng cho các đơn vị dự toán trực thuộc.
+ Cục Quản lý xây dựng công trình thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh báo cáo kinh tế-kỹ thuật đầu tư xây dựng cho các đơn vị dự toán trực thuộc đối với công trình có tổng kinh phí trong năm từ 03 tỷ đồng và công trình xây mới, cải tạo sửa chữa làm thay đổi kết cấu chịu lực của công trình.
+ Các đơn vị dự toán trực thuộc Bộ thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh báo cáo kinh tế-kỹ thuật đầu tư xây dựng các công trình còn lại.
- Thẩm quyền quyết định mua sắm tài sản, hàng hóa, dịch vụ nhằm duy trì hoạt động thường xuyên:
+ Bộ trưởng quyết định mua sắm nhà, đất, xe ô tô chuyên dùng
+ Vụ Tài chính phê duyệt danh mục, giá trị mua sắm tài sản (trừ nguồn khoa học công nghệ, nguồn vốn chương trình mục tiêu) từ 01 tỷ đồng cho các đơn vị dự toán trực thuộc Bộ.
+ Vụ Khoa học công nghệ và Môi trường phê duyệt danh mục, giá trị mua sắm tài sản từ nguồn khoa học công nghệ và môi trường cho các đơn vị dự toán trực thuộc Bộ.
+ Các Tổng cục, các Viện xếp hạng đặc biệt và Học viện Nông nghiệp Việt Nam phê duyệt danh mục, giá trị mua sắm tài sản cho các đơn vị dự toán trực thuộc với tổng kinh phí từ 01 tỷ đồng.
+ Các đơn vị sử dụng ngân sách phê duyệt danh mục, giá trị mua sắm tài sản với tổng kinh phí dưới 01 tỷ đồng.
Ngoài ra, Bộ NN&PTNT có các văn bản hướng dẫn riêng đối với các dự án điều tra cơ bản, thiết kế quy hoạch, nhiệm vụ khuyến nông, nhiệm vụ môi trường.
c. Về Công tác quyết toán:
Thời gian đơn vị dự toán trực thuộc Bộ gửi về Vụ Tài chính trước 01/3 hàng năm; đơn vị dự toán cấp trên của đơn vị sử dụng ngân sách gửi về Vụ Tài chính trước ngày 30/6 hàng năm.
Quản lý tài chính đối với ĐVSN công lập tại một số nước trên thế giới, như: Trung Quốc, Pháp, rút ra bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam và Bộ Tài nguyên và Môi trường
Trung Quốc
Ở Trung Quốc, quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện theo các nội dung sau:
Các ĐVSNcông lập được chia thành 03 loại, gồm: (i) Các đơn vị sự nghiệp phục vụ chức năng cung cấp dịch vụ công; (ii) Các đơn vị sự nghiệp có tính chất hoạt động kinh doanh, thực hiện cung cấp các sản phẩm, dịch vụ theo cơ chế thị trường, không thực hiện chức năng phục vụ công ích. Theo đó, đối với loại hình này sẽ từng bước chuyển thành doanh nghiệp; (iii) Các đơn vị sự nghiệp công ích, tiếp tục được phân thành 02 nhóm để xác định mức độ chi phối của Nhà nước trong việc bảo đảm (toàn bộ hay một phần) kinh phí hoạt động.Trung Quốc không đặt nặng vấn đề tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập loại 1 và loại 3, cũng như vấn đề xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công ích mà xác định do Nhà nước bảo đảm là chủ yếu.
Về cơ chế tài chính:
Lập dự toán thu: Nguồn thu của ĐVSN công lập tại Trung Quốc gồm: Thu từ ngân sách nhà nước (NSNN) cấp, thu từ nguồn sự nghiệp, thu từ hoạt động kinh doanh, thu nhập khác, thu từ các khoản thu nhập phi thuế theo hình thức “đơn vị kê khai, ngân hàng thu hộ, ngân sách quản lý thống nhất”. Bãi bỏ chính sách cho phép một số khoản tiền ngoài ngân sách được giữ lại theo tỷ lệ nhất định như trước đây, theo đó, tất cả các khoản thu - chi của đơn vị sự nghiệp phải được phản ánh trong tài khoản tài chính. Việc lập dự toán phải đảm bảo hợp pháp, đúng quy định, nội dung rõ ràng, con số chính xác, chân thực.
Quản lý chi hoạt động thường xuyên: Trong giai đoạn 3, chi hoạt động thường xuyên được áp dụng phương pháp gia tăng để tính toán. Dự toán năm sau được lập trên cơ sở kinh phí được giao năm trước và tình hình thu và các nhân tố ảnh hưởng đến nhiệm vụ chi, xác định tỷ lệ và quy mô tăng trưởng các khoản chi thường xuyên. Hiện nay, hệ thống các chính sách, mức chi đang được Trung Quốc quan tâm, chú ý.
Quản lý chi ngân sách dự án: Tại Trung Quốc, ngân sách dự án bao gồm các khoản chi xây dựng cơ bản, dự án phát triển đặc thù, chi sự nghiệp,
sửa chữa lớn, mua sắm lớn… Đặc điểm của chi ngân sách dự án là có tính đặc thù, tính độc lập và tính hoàn chỉnh. Vì vậy, quản lý ngân sách dự án phải đáp ứng các quy tắc xây dựng dự án và phải kết nối với quy hoạch ngân sách trung hạn.
Quản lý sử dụng ngân sách: Trung Quốc đang quản lý ngân sách theo hiệu quả đầu ra. Điều nay có nghĩa Trung Quốc đòi hỏi ý thức, trách nhiệm của các đơn vị khi xây dựng dự toán ngân sách hoặc dự toán chi tiêu công phải gắn chặt giữa mức ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc xác định đơn vị sẽ thực hiện những mục tiêu gì? Sẽ đạt được một kết quả đầu ra cụ thể như thế nào, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách.
Thẩm định dự toán NSNN: Khi thẩm định dự toán NSNN, các cơ quan có thẩm quyền phải xem xét tính phù hợp của dự toán cả về nội dung, khối lượng, đơn giá, tính hoàn chỉnh, hợp lý của dự toán, xem xét quy mô của dự toán và việc cân đối dự toán ngân sách. Căn cứ vào báo cáo của đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan quản lý trực tiếp chỉ có trách nhiệm tổng hợp dự toán, quyền quyết định thuộc cơ quan tài chính cùng cấp (ở địa phương là Sở Tài chính và ở Trung ương là Bộ Tài chính).
Về cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập: Quá trình đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập của Trung Quốc được tiến hành bài bản, thận trọng, bảo đảm tính khả thi, trong đó, đối với giáo dục đại học đã được tăng cường tự chủ, NSNN hỗ trợ thông qua chất lượng, số lượng sinh viên. Hiện nay, Trung Quốc đang nghiên cứu Luật Tự chủ để đẩy mạnh, trao thẩm quyền cho các cơ sở giáo dục đại học.
Trong quá trình đổi mới quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp, Trung Quốc cũng đã thực hiện cơ chế khoán kinh phí ngân sách cấp hàng năm cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp. Căn cứ vào tính chất, nhiệm vụ
và tình hình tài chính của các đơn vị hành chính sự nghiệp để chia làm 4 loại: (1) Khoán ngân sách toàn mức (xác định tổng kinh phí sự nghiệp cấp cho đơn vị hành chính sự nghiệp; chi trội không cấp bù, kết dư được giữ lại dùng); (2) Khoán từng mục: Chỉ khoán tổng chi cho một hoặc nhiều mục nào đó; (3) Khoán định mức gồm: Xác định kinh phí năm, mức chi cho một hoặc nhiều hạng mục nào đó, khoán theo định mức đã được xác định, chi trội không cấp bù, dư được để lại sử dụng; (4) Khoán bù chênh lệch: Xác định số thu, số chi, xác định mức được trợ cấp, hoặc giao nộp lên trên rồi giao khoán cho đơn vị, chi vượt (hoặc thu thiếu) không cấp bù, thu vượt (hoặc kết dư) được giữ lại để sử dụng.
Cơ chế quản lý tài chính ở Việt Nam cơ bản giống với Trung Quốc, cũng có các đơn vị sự nghiệp được nhà nước đảm bảo toàn bộ, đảm bảo 1 phần, tự đảm bảo toàn bộ; về thu cũng gồm thu sự nghiệp, thu hoạt động kinh doanh, thu nhập khác, tuy nhiên, Trung Quốc đã bãi bỏ chính sách cho phép một số khoản tiền ngoài ngân sách được giữ lại theo tỷ lệ nhất định. Về cơ chế tự chủ, Trung Quốc cũng thực hiện cơ chế khoán theo định mức và theo biên chế, thiếu không được bổ sung, thừa được để lại năm sau.
Pháp
Luật Sự nghiệp ngày 01/8/2001 (LOLF- Loi Organique relative aux Lois de Finances) áp dụng từ năm 2006, được xem là một dấu ấn quan trọng trong lịch sử của nước Pháp, bởi những thay đổi sâu sắc toàn bộ cơ cấu tài chính công, cũng như sự vận hành của hệ thống nhà nước, từ thể chế chính trị đến quản lý hành chính. Luật Sự nghiệp đưa ra các quy định mới về xây dựng và chấp hành sự nghiệp chuyển từ phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
Trước năm 2006, dự toán sự nghiệp được xây dựng và xem xét chủ yếu tập trung vào mức độ thu, chi ngân sách nhà nước mà chưa thể trả lời được
câu hỏi: Ngân sách đó hướng vào các kết quả mong muốn gì? có đạt được không? Luật Sự nghiệp mới quy định khi xây dựng dự toán ngân sách phải tập trung thảo luận về những mục tiêu cần đạt được, về mối quan hệ giữa thu, chi ngân sách và hiệu quả thực hiện các chính sách của nhà nước gồm các nội dung cơ bản như sau:
- Chuyển từ phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý dựa trên kết quả; quy định trách nhiệm đồng thời đảm bảo sự chủ động trong các hoạt động của các cơ quan nhà nước các cấp.
- Thông tin ngân sách được công khai,minh bạch thông qua việc nâng cao vai trò kiểm tra giám sát và đánh giá của Nghị viện,Tòa Kiểm toán trong việc xác nhận báo cáo quyết toán ngân sách cũng như nâng cao chất lượng thông tin của Tòa Kiểm toán (Thẩm kế viện).
- Cải tiến các công cụ quản lý, cung cấp thông tin thông qua việc sửa đổi mục lục sự nghiệp; cải cách kế toán, ban hành chuẩn mực kế toán công.
Về cơ cấu chi ngân sách: Kinh phí được phân bổ theo mục đích của các khoản chi và được cấp phát trọn gói - ngân sách theo chương trình, không theo tính chất các khoản chi (theo mục chi).
Về xây dựng ngân sách: Thay vì chỉ tập trung vào liệt kê, mô tả các khoản chi tiêu sự nghiệp theo tính chất trong cơ chế quản lý ngân sách theo đầu vào; xây dựng dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra cần phải ưu tiên tập trung vào xem xét các chiến lược, mục tiêu, các kết quả đầu ra của việc sử dụng ngân sách cùng những chỉ số phục vụ cho việc đo lường, đánh giá kết quả.
Bản cam kết hiệu quả chương trình ngân sách là tài liệu bắt buộc đính kèm dự toán ngân sách hàng năm, được xây dựng cho từng chương trình phải thể hiện chiến lược, mục tiêu, chỉ số và các kết quả cần đạt được, bao gồm các nội dung: (i) Mô tả chiến lược thực hiện của chương trình; (ii) Giới thiệu các mục tiêu hướng tới; (iii) Giới thiệu các chỉ số nhằm đo lường, đánh giá kết
quả; (iv) Thuyết minh căn cứ, mục đích sử dụng kinh phí ngân sách được cấp. Đồng thời, những kết quả dự kiến đạt được từ việc sử dụng ngân sách cho các hoạt động trong nội dung của chương trình là cơ sở cho việc xác định đúng các mục tiêu ưu tiên. Điều này giúp cho việcsử dụng ngân sách được hiệu quả vì nếu không xác định được các mục tiêu ưu tiên, ngân sách sẽ được sử dụng một cách dàn trải, thiếu tính thống nhất, thiếu rõ ràng và khó đạt được kết quả mong đợi.Các chỉ số phải đảm bảo thống nhất với mục tiêu lựa chọn, hữu dụng, bền vững và có thể kiểm chứng được.Việc quản lý tài chính tại Pháp dần coi trọng quản lý kết quả đầu ra thay thế cho quản lý theo đầu vào; dự toán cần phải ưu tiên tập trung vào xem xét các chiến lược, mục tiêu, các kết quả đầu ra của việc sử dụng ngân sách cùng những chỉ số phục vụ cho việc đo lường, đánh giá kết quả.
Bài học đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường
Qua kinh nghiệm quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập của Trung Quốc và Pháp, có thể rút ra một số bài học đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường như sau:
Một là, để thúc đẩy nhanh tiến trình thực hiện giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập trước hết cần phân định rõ dịch vụ sự nghiệp công do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện, dịch vụ sự nghiệp công do các đơn vị ngoài công lập thực hiện và dịch vụ công do các đơn vị cùng thực hiện, từ đó, phân loại đơn vị sự nghiệp công phù hợp theo tính chất chuyên môn và loại hình cung cấp dịch vụ công, gồm: Đơn vị sự nghiệp có tính chất cung cấp dịch vụ hành chính; Đơn vị sự nghiệp công ích (là đơn vị cung cấp dịch vụ cho xã hội), gồm: Nhóm có thu phí và nhóm không thu phí; Đơn vị sự nghiệp có tính chất kinh doanh (hoạt động như doanh nghiệp).
Hai là, cần xây dựng, ban hành đồng bộ hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật đối với từng lĩnh vực/hoạt động sự nghiệp công. Đây là cơ sở tiền đề
quan trọng để thay đổi căn bản/thực chất phương thức hỗ trợ từ NSNN trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, chuyển từ việc giao dự toán ngân sách cho các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công lập như hiện nay sang thực hiện phương thức đặt hàng, mua hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ đơn vị sự nghiệp cung cấp, gắn với chế độ tiền lương phù hợp; qua đó, thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, tạo môi trường thuận lợi, bảo đảm cho các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập phát triển bình đẳng.
Ba là, xác định tiêu chí đánh giá rõ ràng, minh bạch gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ để đánh giá được hiệu quả chi ngân sách theo kết quả đầu ra, trong đó vấn đề quan trọng nhất là phải xây dựng các chỉ tiêu, chỉ số để đo lường, đánh giá được kết quả.
Bốn là, không ngừng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Vấn đề quan trọng nhất của việc kiểm tra, đánh giá đó là phải đo lường, đánh giá được kết quả của các hoạt động sự nghiệp, thực hiện các chương trình, hoạt động, nhiệm vụ được giao, so sánh với việc chi tiêu sự nghiệp.
Năm là, việc cải cách các đơn vị sự nghiệp công cần thực hiện thận trọng, có lộ trình và gắn với cải cách hành chính, đặc điểm tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Sáu là, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản trị, quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
Bẩy là, tăng cường phân cấp mạnh hơn nữa đối với công tác mua sắm, sửa chữa; điều chỉnh thời gian nộp báo cáo quyết toán và báo cáo tài chính