5. Bố cục luận văn
1.1.4. Nội dung kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân
nhà nước qua kho bạc nhà nước
i) Khái niệm kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN qua Kho bạc nhà nước
Kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB nguồn NSNN qua kho bạc nhà nước là việc kiểm tra, xem xét các khoản chi NSNN đã được chủ đầu tư quyết định chi gửi đến cơ quan kho bạc nhà nước. Trên cơ sở các căn cứ, điều kiện cần và đủ theo quy định kho bạc nhà nước xuất quỹ NSNN chi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư để thực hiện dự án với những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính hiện hành đồng thời phát hiện và ngăn chặn các khoản chi trái với quy định hiện hành.
ii) Yêu cầu kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn NSNN qua Kho bạc nhà nước
Việc kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN qua Kho bạc là rất cần thiết và quan trọng được thể hiện qua các yêu cầu sau:
Đảm bảo nguồn vốn NSNN cho đầu tư xây dựng được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Kiểm soát chi có hiệu quả sẽ hạn chế những tiêu cực gây thất thoát, lãng phí từ đó giảm áp lực cho NSNN.
Tăng cường kiểm soát chi thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án đầu tư, hạn chế các chi phí không cần thiết của chủ đầu tư. Nguyên nhân do vốn được bố trí kế hoạch hàng năm theo tiến độ thực hiện dự án. Tăng cường kiểm soát chi
buộc chủ đầu tư phải thực hiện dự án theo tiến độ đã đề ra, tránh phát sinh thêm các chi phí do kéo dài thời gian thực hiện dự án.
Kiểm soát chi nhằm giảm thiểu nguy cơ các đơn vị sử dụng vốn đầu tư xây dựng từ NSNN có thể lợi dụng sơ hở trong cơ chế, chính sách quản lý để tìm cách để sử dụng nguồn kinh phí. Giảm thiểu các thiếu sót và sai phạm thường diễn ra như hồ sơ không đầy đủ, không hợp pháp, hợp lệ cũng như sai định mức đơn giá, giảm thiểu tiêu cực, sử dụng sai vốn, gây thất thoát cho ngân sách.
Kiểm soát chi đảm bảo sự cân đối của NSNN, trong khi nguồn thu của NSNN còn rất hạn hẹp mà nhu cầu chi cho phát triển kinh tế-xã hội là rất lớn và ngày càng tăng cao. Thực hiện tốt công tác này góp phần thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung các nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia.
iii) Đối tượng kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước
Các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN theo quy định của Luật NSNN và chính sách pháp luật hiện hành đều phải chịu sự kiểm soát chi đầu tư xây dựng theo cơ chế, chế độ quy định của Bộ Tài chính và hướng dẫn của KBNN. Cụ thể là các dự án sau:
- Các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội không có khả năng thu hồi vốn thuộc các lĩnh vực: Giao thông, thuỷ lợi, giáo dục đào tạo, y tế; Trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; Các trạm, trại thú y, động thực vật nghiên cứu giống mới và cải tạo giống; Xây dựng các công trình văn hoá, xã hội, thể dục thể thao, phúc lợi công cộng; Quản lý nhà nước, khoa học kỹ thuật; Bảo vệ môi tường sinh thái khu vực, vùng lãnh thổ.
- Các dự án quốc phòng, an ninh không có khả năng thu hồi vốn.
- Hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Các dự án được bố trí bằng vốn chi sự nghiệp trong dự toán NSNN để sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp các cơ sở vật chất hiện có, có giá trị từ 1 tỷ đồng trở lên, nhằm phục hồi hoặc tăng giá trị tài sản cố định (bao gồm cả việc xây dựng mới các hạng mục công trình trong các cơ sở đã có của các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp).
- Các dự án đầu tư khác theo quyết định của Chính phủ.
iv) Sự cần thiết phải kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc
Kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN có ý nghĩa quan trọng đối với việc giữ vững ổn định và phát triển kinh tế đất nước.
Thứ nhất, Đầu tư XDCB phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả và phù hợp với chế độ, cơ chế chính sách hiện hành. Kiểm soát chi là yếu tố quan trọng đảm bảo tính chính xác và hiệu quả.
Thứ hai, Cơ chế quản lý chi đầu tư XDCB còn nhiều bất cập, chồng chéo, hệ thống văn bản pháp lý được hiệu chỉnh và sửa đổi thường xuyên. Kiểm soát chi giúp tăng cường kiểm tra, giám sát chi để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực, thất thoát, lãng phí. Phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời và hoàn thiện những cơ chế, chính sách hiện hành.
Thứ ba, Rủi ro sai sót hình thành từ ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí đầu tư XDCB. Một số đơn vị chủ ý lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý. Kiểm soát chi nhằm kiểm tra, kiểm soát và hướng dẫn các đơn vị chấp hành đúng các quy định, tránh sai sót dẫn đến lãng phí, thất thoát kinh phí đầu tư XDCB.
Thứ tư, do tính đặc thù của các khoản chi đầu tư XDCB các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát
trực tiếp không hoàn lại trực tiếp là đặc điểm của các khoản chi đầu tư XDCB sử dụng NSNN. Trách nhiệm của chủ đầu tư là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp khó khăn. Do vậy kiểm soát chi nhằm thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của đầu tư XDCB, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với khối lượng công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện.
Thứ năm, đáp ứng yêu cầu mở cửa hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới. Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước phát triển, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đầu tư XDCB chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ đầu tư XDCB đến từng đối tượng sử dụng ngân sách. Hiệu quả sẽ giảm đi và tăng chồng chéo khi chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà nước. Mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, áp dụng nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách,đơn vị sử dụng NSNN phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán và sử dụng kinh phí.
KBNN không chỉ có nhiệm vụ xuất nhập công quỹ mà còn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ thanh toán. Đồng thời phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ của Nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy việc sử dụng kinh phí được NSNN cấp không đúng mục đích, không đúng chế độ, chính sách của Nhà nước, KBNN có quyền từ chối cấp phát thanh toán.
v) Vai trò của Kho bạc Nhà nước trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB
Vai trò của KBNN được xác định trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ cụ thể trong từng giai đoạn. KBNN là cơ quan của Nhà nước có nhiệm vụ tập trung và thanh toán các nguồn tài chính trong quá trình điều hành quỹ NSNN. Quản lý và thanh toán các khoản chi đầu tư thuộc NSNN là trách nhiệm của toàn thể các ngành các cấp có liên quan, từ khâu lập dự toán, phân bổ, cấp phát cho tới quyết toán chi tiêu. Trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò quan trọng trong khâu thanh toán, kiểm soát chi. KBNN được Nhà nước giao nhiệm vụ là đơn vị kiểm soát cuối cùng trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN.
Thực hiện nhiệm vụ trên, KBNN chủ động bố trí vốn cho từng đơn vị KBNN trực thuộc để chi trả một cách đầy đủ, kịp thời và chính xác cho các đơn vị sử dụng ngân sách nói chung, cũng như công tác kiểm soát chi đầu XDCB nói riêng. Trong quá trình kiểm tra nếu phát hiện có sai phạm, sử dụng không đúng mục đích, không hiệu quả hoặc không đúng chế độ, không phù hợp điều khoản trong hợp đồng của dự án đó, KBNN được quyền từ chối thanh toán. Như vậy, vai trò của KBNN không chỉ thụ động nhận lệnh và chi trả tiền cho các đơn vị thụ hưởng, mà hoạt động mang tính độc lập tương đối và có tác động nhất định đối với hoạt động sử dụng vốn đầu tư NSNN của các đơn vị đó. Thông qua đó, KBNN đảm bảo cho quá trình quản lý, sử dụng vốn đầu tư NSNN không những chỉ là chi trả, mà KBNN còn đảm bảo cho tính hợp pháp của các khoản chi, đó cũng là một tiền đề giúp tránh thất thoát lãng phí, kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền trong thanh toán.
Ngoài ra, thông qua việc thanh toán các khoản chi NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình thanh toán vốn đầu tư tại Kho bạc, theo từng địa bàn, từng cấp, từng ngành. Rút ra những kết quả đã đạt được, những hạn chế và nguyên nhân. Từ đó, cùng với các cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền khác tiến hành nghiên cứu và hoàn thiện cơ chế chính sách đối với kiểm soát chi đầu tư XDCB.
- Ban hành quy trình kiểm soát chi đầu tư để thực hiện thống nhất trong cả nước. Cụ thể hóa những văn bản quy phạm pháp luật, chủ trương của Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng thành các quy trình cụ thể cho các hoạt động nghiệp vụ diễn ra tại KBNN, đảm bảo môi trường pháp lý thống nhất, đồng bộ quy định pháp luật về quản lý vốn đầu tư thuộc NSNN.
- Hướng dẫn Chủ đầu tư mở tài khoản để tạm ứng và thanh toán vốn. Trong đó hướng dẫn cụ thể việc mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, bằng chuyển khoản đối với các cơ quan, đơn vị này. Tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thanh toán của đơn vị có giao dịch với KBNN cũng như phải đảm bảo được quá trình kiểm soát diễn ra một cách dễ dàng và chặt chẽ.
- Thường xuyên đôn đốc các chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án thực hiện đúng quy định về tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng, phối hợp với chủ đầu tư thực hiện kiểm tra vốn đã tạm ứng để thu hồi những khoản tồn đọng chưa sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích.
- Được quyền yêu cầu chủ đầu tư cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin theo chế độ quy định để phục vụ cho công tác kiểm soát chi. Khi cần thiết được nắm tình hình thực tế tại hiện trường.
- Định kỳ và đột xuất kiểm tra các chủ đầu tư về tình hình thực hiện dự án, việc chấp hành chế độ, chính sách tài chính đầu tư phát triển, tình hình quản lý, sử dụng vốn đầu tư; Được phép tạm ngừng thanh toán vốn hoặc thu hồi số vốn mà chủ đầu tư sử dụng sai mục đích, sai đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước, đồng thời báo cáo Bộ Tài chính để xử lý.
- Tổ chức công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB theo quy trình nghiệp vụ thống nhất, đơn giản thủ tục hành chính nhưng đảm bảo quản lý vốn chặt chẽ, thanh toán kịp thời, đầy đủ, thuận tiện cho chủ đầu tư.
- Đôn đốc chủ đầu tư thanh toán dứt điểm công nợ khi dự án đã quyết toán và tất toán tài khoản.
- Thực hiện chế độ thông tin báo cáo và quyết toán sử dụng vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN theo quy định
vi) Kiểm soát hồ sơ ban đầu và Kiểm soát hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán
* Kiểm soát hồ sơ ban đầu
Giai đoạn này chính là kiểm soát trước, sau khi được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư.
- Đối với vốn chuẩn bị đầu tư:Căn cứ vào kiểm soát chi dựa vào dự toán được duyệt; hợp đồng giữa chủ đầu tư với đơn vị nhận thầu theo quy định hiện hành về đấu thầu.
- Đối với vốn thực hiện đầu tư: Căn cứ vào hồ sơ dự án đầu tư xây dựng công kèm quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án; Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu; Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán.
Nội dung kiểm tra: kiểm soát sự đầy đủ của hồ sơ theo quy định, tính pháp lý của hồ sơ, hồ sơ phải được lập đúng mẫu quy định (trường hợp có mẫu được cấp có thẩm quyền ban hành. Đây là khâu quan trọng, là cơ sở để thanh toán từng lần được nhanh chóng, đảm bảo đúng thời gian quy định.
* Kiểm soát hồ sơ từng lần tạm ứng hoặc thanh toán
Tùy theo nội dung tạm ứng, thanh toán từng lần mà chủ đầu tư gửi đến KBNN các hồ sơ tạm ứng, thanh toán cho phù hợp với từng nội dung công việc trong từng giai đoạn của dự án đầu tư.
Nội dung kiểm tra, kiểm soát:
- Đối với các khoản tạm ứng: kiểm tra, kiểm soát nội dung tạm ứng xem có đúng đối tượng được tạm ứng; mức vốn tạm ứng (tỷ lệ tạm ứng %) phù hợp với chế độ tạm ứng theo quy định.
- Đối với các khoản thanh toán giá trị khối lượng hoàn thành: kiểm tra, kiểm soát theo dự toán được duyệt (đối với công việc không tổ chức đấu thầu) hoặc theo giá trúng thầu (đối với các công việc tổ chức đấu thầu).
vii) Quy trình kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc
Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống KBNN vận dụng các quy định hiện hành như sau:
Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước Quyết định số 282/QĐ-KBNN ngày 20/04/2012 của Tổng giám đốc KBNN; [14]
- Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư ngoài nước quyết định số 25/QĐ-KBNN ngày 14/01/2008 của Tổng giám đốc KBNN;
- Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, thị trấn theo Quyết định số 1142/QĐ-KBNN ngày 08/01/2013 của Tổng giám đốc Kho bạc Nhà nước;
- Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27 tháng 11 năm 2008 hướng dẫn quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước.
a). Quy trình quản lý, kiểm soát cam kết chi đầu tư.
Trong vòng 5 ngày làm việc kể từ khi ký hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ có giá trị hợp đồng từ mức 500 triệu đồng trở lên phải gửi hợp đồng kèm theo đề nghị cam kết chi đến Kho bạc Nhà nước nơi giao dịch.
- Trong phạm vi 2 ngày làm việc kể từ khi nhận được đề nghị của đơn