tiễn Thành phố Buôn Ma Thuột
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về an toàn thực phẩm
* Đối với Luật an toàn thực phẩm
Luật ATTP ra đời năm 2010 đến tháng 7/2011 có hiệu lực và cuối năm 2012 mới có Nghị định hướng dẫn thi hành, các văn bản dưới Luật của các Bộ chậm ban hành, chưa hoàn toàn đồng bộ và hài hòa, sự chậm trễ kéo dài đến 2-3 năm. Đến khi thực hiện thì chồng chéo giữa các văn bản với nhau, không có tính khả thi và không có sự liên kết chặt chẽ, tạo nhiều “lỗ hổng” khiến không thể kiểm soát chặt chẽ các quy định về ATTP. Cụ thể:
Thứ nhất: Một số ngành hàng đang có sự đan xen và không phân định rõ Bộ nào chịu trách nhiệm quản lý về ngành hàng đó. Tại Khoản 5, Điều 19, Nghị định 38/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định: Đảm bảo nguyên tắc 1 cửa, 1 sản phẩm, 1 cơ sở sản xuất, kinh doanh chỉ chịu sự quản lý của 1 cơ quan quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, Điều 20, 21, 22 của Nghị định này quy định trách nhiệm quản lý của từng Bộ lại phân định theo nhóm sản phẩm. Nếu cơ sở sản xuất nhiều nhóm sản phẩm, trong đó có sản phẩm thuộc quản lý của cả 3 Bộ theo quy định tại Thông tư liên tịch số 13. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý, phân định trách nhiệm quản lý giữa các cơ quan và gây khó khăn cho cơ sở khi thực hiện quy định của pháp luật về ATTP. Chẳng hạn, việc quản lý chất lượng bún đang được cả 03 Bộ chịu trách nhiệm như: nguyên liệu là bột gạo ướt để làm bún thuộc trách nhiệm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; sản phẩm tinh bột thuộc về Bộ Công Thương. Như vậy, cùng một sản phẩm, hai Bộ (Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công
thương) kiểm tra đã là chồng chéo nhưng còn bất cập ở chỗ sản phẩm bún trên thị trường có chứa chất Tinopal gây ngộ độc cho người tiêu dùng (Tinopal - một loại hóa chất tẩy trắng dùng trong công nghiệp nhưng lại được dùng để tẩy trắng bún) lại liên quan tới Bộ Y tế. Hàng loạt các sản phẩm khác cũng gặp tình trạng tương tự như ô mai, mứt là sản phẩm từ hoa quả sẽ do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý hay là bánh, mứt, kẹo do Bộ Công thương quản lý, ...Ngoài ra, Bộ Y tế chỉ quản lý thực phẩm khi đã đến tay người tiêu dùng. Khi kiểm tra nếu trong trường hợp không bảo đảm chất lượng vệ sinh thì Bộ Y tế chỉ thu được mẫu thực phẩm. Còn toàn bộ thực phẩm nhiễm bẩn đã bán ngoài thị trường thì không thể tịch thu được do không thuộc quản lý của Bộ Y tế.
Sự chồng chéo giữa các cơ quan quản lý ATTP đang là một thực tế tồn tại từ lâu nhưng việc giải quyết vẫn chưa dứt điểm, đã gây không ít khó khăn cho doanh nghiệp. Chẳng hạn, cùng một chủ thể kinh doanh 03 nhãn hàng thuộc trách nhiệm quản lý về ATTP của cả ba ngành Công thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế thì một năm sẽ phải lần lượt chịu sự thanh, kiểm tra của cả 3 cơ quan trên. Trong việc cấp giấy phép ATTP, đối với các siêu thị, nguyên tắc là ngành Công Thương quản lý (theo quy định của Thông tư liên tịch số 13/2014/TTLT-BYT-BNNPTNT-BCT phân cấp cho Bộ Công thương chịu trách nhiệm cấp giấy phép ATTP cho siêu thị), nhưng vì kinh doanh nhiều mặt hàng thực phẩm, nên việc xin giấy phép phải qua đủ cả 3 cơ quan: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương. Hoặc một vướng mắc khác phát sinh trong khâu cấp giấy phép ATTP cho siêu thị là trong trường hợp có cửa hàng ăn uống trong siêu thị thì sẽ do ai cấp: Bộ Công
thương hay chính quyền địa phương hay cả 02 cơ quan nói trên vì chính quyền địa phương được phân công chịu trách nhiệm đối với các cửa hàng ăn uống.
Bên cạnh đó, nếu doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực thực phẩm muốn xin phép quảng cáo thì phải xin được 02 con dấu xác nhận, một của ngành y tế xác nhận nội dung quảng cáo và một con dấu của ngành Văn hóa, Thể thao và Du lịch xác nhận mẫu mã, hình thức quảng cáo, thậm chí phải xin cấp phép cả từ phía ngành Công Thương xác nhận sản phẩm được phép lưu thông trên thị trường. Chỉ với một nội dung nhưng doanh nghiệp mất rất nhiều thời gian, công sức để thực hiện, ảnh hưởng không nhỏ tới tiến độ bán hàng và hiệu quả kinh doanh….
Thứ hai: Mặc dù quy định nhiều giấy phép “con” để quản lý ATTP nhưng trên thực tế việc quản lý nhà nước về ATTP “vẫn lỏng”. Trái ngược với thực tế một mặt hàng phải chịu nhiều cơ quan nhà nước cùng quản lý nhưng trên thực tế có mặt hàng chưa được cơ quan quản lý nhà nước nào phụ trách. Chẳng hạn, trong thời gian qua có thông tin thương lái Trung Quốc thu mua đỉa gây dư luận không tốt trong xã hội. Tuy nhiên, vấn đề này nên quy định trách nhiệm quản lý cho bộ nào thì vẫn chưa thực sự rõ ràng. Không ít ý kiến của các nhà quản lý trao đổi tại các cuộc tọa đàm trong khuôn khổ các đợt điều tra khảo sát cho rằng “càng nhiều bộ, nhiều ngành quản lý ATTP thì càng rối rắm”.
Ngoài ra, còn một bất cập nữa trong việc phân công quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm, đó là đang có nhiều đầu mối chịu trách nhiệm (Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn có 04 đơn vị đầu mối, Bộ Y tế có 01 đơn vị đầu mối và Bộ Công thương có 02 đơn vị đầu mối, trong số này có rất nhiều cơ quan có hệ thống ngành dọc đến cấp xã, phường, biên chế rất cồng kềnh, thêm vào đó là các cơ quan Thanh tra của các Bộ này), tuy nhiên, mỗi khi có sự cố liên quan đến an toàn thực phẩm xảy ra thì không cơ quan quản lý nhà nước nào chịu trách nhiệm (cả hành chính và vật chất).
Do đó, các Bộ quản lý ATTP phải phối hợp, họp thống nhất để dự thảo trình Chính phủ ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định 38/NĐ-CP của Chính Phủ để thống nhất trong việc quản lý nhà nước về ATTP.
* Đối với việc xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm
Ngày 14/11/2013 Chính phủ ban hành Nghị định số 178/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm, có hiệu lực từ ngày 31/12/2013 (thay thế Nghị định số 91/2012/NĐ-CP ngày 08/11/2012), nghị định này quy định mức xử phạt vi phạm hành chính là phạt tiền trong nhiều lĩnh vực quy định quá thấp, nên không bảo đảm được tính răn đe và phòng ngừa chung, dẫn đến tình trạng tuy không phổ biến nhưng nhiều tổ chức, công ty, doanh nghiệp hiện đang tồn tại tâm lý chung là chấp nhận nộp phạt vi phạm hành chính vẫn có lợi hơn so với phải chấp hành đúng quy định của pháp luật về lĩnh vực đó. Theo đó tại Điều 10 Nghị định 178 có quy định hành vi vi phạm về tiêu chuẩn sức khỏe trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm, dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm; cụ thể, tại khoản 2 Điều này có quy định như sau: “Xử phạt đối với hành vi không thực hiện khám sức khỏe định kỳ cho đối tượng thuộc diện phải khám sức khỏe định kỳ theo một trong các mức sau đây:
a) Phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với vi phạm dưới 10 người;
b) Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với vi phạm từ 10 người đến dưới 20 người;
c) Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với vi phạm từ 20 người đến dưới 100 người;
d) Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với vi phạm từ 100 người đến dưới 500 người;
đ) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với vi phạm từ 500 người trở lên.”.
Với quy định trên, thực tế cho thấy có mấy bất cập sau:
Một là, khám sức khỏe định kỳ tổng quát là điều cần thiết trong cuộc sống vì có thể giúp phòng ngừa và phát hiện bệnh sớm, ngoài ra còn giúp đánh giá được tình trạng sức khỏe hiện tại tránh những lo lắng không cần thiết, nhưng mức xử phạt trung bình quy định tại điểm a là 750.000 đồng, điểm b là 1.500.000 đồng, với mức như vậy là quá thấp so với chi phí tổ chức khám sức khỏe cho số lượng 09 người quy định tại điểm a, điểm b là 19 người, nên doanh nghiệp sẵn sàng chấp nhận nộp phạt, bởi chi phí cho 01 ca khám sức khỏe định kỳ tổng quát cho cả nam hoặc nữ tại cơ sở y tế có thẩm quyền khoảng 550.000 đồng/ca. Với phép tính đơn giản có thế thấy, Công ty A có tổng số 18 công nhân thuộc diện phải khám sức khỏe theo định kỳ, nếu phải đưa số công nhân này đi khám sức khỏe định kỳ theo quy định, Công ty phải mất số tiền 8.250.000 đồng, chưa bao gồm các chi phí khác, trong khi đó nếu bị phát hiện vi phạm quy định về không khám sức khỏe định kỳ thì chỉ bị phạt số tiền khoảng 1.500.000 đồng.
Hai là, vi phạm quy định về số lượng người không được khám sức khỏe định kỳ như tại điểm c, điểm d và điểm đ có sự chênh lệch quá xa về số lượng, ví dụ: từ 20 người đến dưới 100 người (điểm c); từ 100 người đến dưới 500 người (điểm d); từ 500 người trở lên (điểm đ) và mức chênh lệch số tiền xử phạt trong khung cũng có độ cách biệt khá lớn, cụ thể mức xử phạt tại điểm c 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng; điểm d từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng và điểm đ từ 10.000.000 đồng trở lên. Vậy với công ty, doanh nghiệp có lượng 1.500 công nhân mà vi phạm hành chính quy định về khám sức khỏe thì mức xử phạt trung bình là bao nhiêu, vì không quy định giới hạn tối đa của khung xử phạt đó, nên rất dễ phát sinh tiêu cực trong xử
phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp này, trong khi đó theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định 178/2013/NĐ-CP: “Mức phạt tiền tối đa đối với mỗi hành vi vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm là 100.000.000 đồng đối với cá nhân và 200.000.000 đồng đối với tổ chức…”. Nên với quy địnhxử phạt như trên có thể xem là hạn chế cần xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình đấu tranh ngăn chặn với loại hành vi vi phạm hành chính về ATTP hiện nay.
Ba là, Nghị định chưa quy định các biện pháp khắc phục cụ thể khi bị xử phạt hành chính. Ví dụ như trường hợp vi phạm không thực hiện khám sức khỏe định kỳ theo quy định như đã phân tích ở trên, sau khi áp dụng hình thức phạt tiền, Nghị định không quy định các trường hợp chưa khám sức khỏe định kỳ phải tiến hành khám bổ sung theo quy định, dẫn đến việc xử lý các hành vi vi phạm đảm bảo tính giáo dục, răn đe, phòng ngừa.
Vì vậy đề nghị Bộ Y tế nghiên cứu tham mưu trình Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định 178/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm theo hướng tăng mức phạt tiền, bảo đảm có tính răn đe hơn và quy định các biện pháp khắc phục cụ thể khi bị xử phạt hành chính.
* Đối với pháp luật hình sự hiện hành
Vấn đề ATVSTP là vấn đề quan trọng, được toàn xã hội quan tâm vì nó không những ảnh hưởng đến sinh hoạt bình thường của cả cộng đồng mà còn trực tiếp xâm hại đến tính mạng, sức khỏe của công dân. Chính vì vậy, Bộ luật Hình sự (BLHS) đầu tiên của nước ta ban hành vào năm 1985 đã pháp điển hóa các hành vi vi phạm các quy định về vệ sinh thực phẩm. Theo quy định của Điều 197 BLHS năm 1985 thì người nào chế biến, cung cấp hoặc bán thực phẩm mà biết rõ là thực phẩm mất phẩm chất gây thiệt hại đến tính mạng, sức khoẻ người tiêu dùng, thì bị phạt tù từ một năm đến bảy năm.
Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười lăm năm.
Khi ban hành BLHS năm 1999 thay thế cho BLHS năm 1985, hành vi vi phạm quy định về an toàn vệ sinh thực phẩm được quy định cụ thể hơn tại Điều 244: (1) người nào chế biến, cung cấp hoặc bán thực phẩm mà biết rõ thực phẩm không đảm bảo tiêu chuẩn vệ sinh an toàn, gây thiệt hại cho tính mạng hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng cho sức khỏe người tiêu dùng thì bị
phạt tù từ ba đến năm năm; (2) Phạm tội gây hậu quả rất nghiêm trọng thì bị phạt tù từ ba đến mười năm; (3) Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ bảy đến mười lăm năm.
Theo quy định nêu trên, yếu tố “gây hậu quả nghiêm trọng” được coi là dấu hiệu bắt buộc trong cấu thành tội phạm về vệ sinh an toàn thực phẩm và mức độ “hậu quả nghiêm trọng” ở đây được thể hiện bằng việc “gây thiệt hại cho tính mạng” hoặc “gây thiệt hại nghiêm trọng cho sức khỏe người tiêu dùng”. Tuy nhiên, đa số các vụ vi phạm về an toàn thực phẩm hiện nay, bao gồm cả những hành vi nguy hiểm như sử dụng hóa chất công nghiệp hay nguyên liệu quá hạn để chế biến thực phẩm… đều ít khi gây hậu quả chết người ngay lập tức nên chưa đủ yếu tố cấu thành tội phạm theo Điều 244. Duy chỉ có một vài trường hợp hiếm hoi bị xử lý hình sự vì gây ngộ độc chết người như vụ rượu nếp 29 Hà Nội gây chết 06 người vào tháng 12/2013. Ngay khi xảy ra vụ việc, Cơ quan điều tra tỉnh Quảng Ninh đã khởi tố vụ án, bắt giam Giám đốc Công ty cổ phần xuất nhập khẩu rượu nếp 29 Hà Nội cùng hai nhân viên pha chế để điều tra về hành vi sản xuất rượu nếp gây độc làm chết nhiều người theo Điều 244.
Với yếu tố “gây thiệt hại nghiêm trọng cho sức khỏe người tiêu dùng” thì lại càng khó khăn hơn bởi các cơ quan chức năng sẽ phải chứng minh việc ăn thực phẩm đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến sức khỏe người tiêu dùng như
thế nào? ảnh hưởng bao nhiêu phần trăm? thiệt hại đến mức độ nào thì sẽ bị xử lý hình sự?… Ngoài ra, quy định về phạm tội gây hậu quả “rất nghiêm trọng” và “đặc biệt nghiêm trọng” theo như khoản 2, 3 Điều 244 cũng không có văn bản hướng dẫn chi tiết nên phần lớn các vi phạm về vệ sinh an toàn thực phẩm hiện nay chỉ bị xử lý hành chính với mức phạt tối đa 100 triệu đồng đối với cá nhân, 200 triệu đồng đối với tổ chức (căn cứ theo Nghị định 178/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn thực phẩm). Đáng chú ý, Bộ luật Hình sự hiện hành chỉ áp dụng với cá nhân nên trong trường hợp tổ chức (công ty, cơ sở sản xuất) vi phạm thì việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân không thể thực hiện được.
Dự thảo BLHS năm 2015 có nhiều điểm tiến bộ hơn đó là đã hình sự hóa trách nhiệm pháp nhân tại Điều 2 (cơ sở chịu trách nhiệm hình sự), Điều 8 (khái niệm tội phạm), Điều 33 (các hình phạt đối với pháp nhân) và chương XI (Những quy định đối với pháp nhân phạm tội). Trong đó, liên quan trực tiếp đến vi phạm vệ sinh an toàn thực phẩm, pháp nhân có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự tại Điều 193 (Tội sản xuất, buôn bán hàng giả là lương thực, thực phẩm) và Điều 317 (Tội vi phạm quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm). Điều 317 BLHS năm 2015 quy định liệt kê cụ thể, chi tiết các hành vi khách quan của cấu thành tội phạm tại các điểm a, b, c, d khoản 1 điều này. Điều 317 BLHS năm 2015 là tội có “cấu thành hình thức” với các hành vi sử