6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2. LẬP, PHÂN BỔ VÀ GIAO DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
CHO NGÂN SÁCH QUẬN, HUYỆN
1.2.1. Công tác lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương
Việc lập dự toán NSĐP cũng nhƣ NSQH hàng năm đƣợc tiến hành đồng thời và tuân thủ theo đúng quy định. Vì vậy để nghiên cứu việc lập dự toán NSĐP cho NSQH thì chúng ta đi vào nghiên cứu việc lập dự toán NSNN trên các nội dung sau:
a. Căn cứ và các tiêu chí đánh giá đối với lập dự toán [9]
Để dự toán NSNN thực sự trở thành công cụ hữu ích trong điều hành ngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây:
nói chung và nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng, địa phƣơng.
- Chính sách phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN.
- Chính sách, chế độ thu ngân sách; định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách.
- Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển KT- XH và dự toán ngân sách. Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về lập dự toán ngân sách; Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ về xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH, kế hoạch vốn đầu tƣ phát triển thuộc NSNN và văn bản hƣớng dẫn của UBND cấp tỉnh. Trong đó lƣu ý: mức độ tăng trƣởng kinh tế, các chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội.
- Số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN.
- Lập ngân sách phải tính đến các kết quả phân tích, đánh giá tình hình thực hiện ngân sách các năm trƣớc đặc biệt là năm báo cáo.
Việc lập dự toán NSNN đƣợc đánh giá là tốt khi đáp ứng đƣợc những tiêu chí đánh giá sau:
- Đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ.
- Dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán các cấp phải lập theo đúng nội dung, biểu mẫu, thời hạn kèm theo báo cáo thuyết minh rõ ràng cơ sở, căn cứ tính toán.
- Dự toán NSNN phải bảo đảm tổng số thu thuế và phí, lệ phí phải lớn hơn chi thƣờng xuyên và các khoản chi trả nợ; bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tƣ phát triển.
b. Vai trò của khâu lập dự toán
Để thực thi ngân sách đƣợc hiệu quả, vai trò của khâu lập dự toán không thể phủ nhận. Một ngân sách dự toán tốt có thể đƣợc thực hiện tốt, nhƣng một
ngân sách lập không tốt thì không thể thực hiện tốt. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa thực hiện ngân sách chỉ đơn thuần là đảm bảo tuân thủ ngân sách dự kiến ban đầu, mà phải thích ứng với các thay đổi khách quan trong quá trình thực hiện, đồng thời phải tính đến hiệu quả hoạt đông.
Vai trò của khâu lập dự toán đƣợc thể hiện tổng hòa quan điểm, đƣờng lối, chiến lƣợc và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của nhà nƣớc; phản ánh sự thiết lập kỷ luật tài chính cho hoạt động của khu vực công thông qua và xác lập các chỉ tiêu tài chính cơ bản: tổng thu NSNN, tổng chi NSNN, mức thâm hụt NSNN/GDP. Phản ánh mối quan hệ giữa tiết kiệm, đầu tƣ và tiêu dùng; tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN; quyết định việc thực thi ngân sách đƣợc hiệu quả; là công cụ để Chính phủ và các cấp chính quyền địa phƣơng kiểm soát hoạt động tài chính trong năm tài khóa. [10]
c. Phương pháp lập dự toán
Việc lập ngân sách đƣợc dựa trên các giả định thực tế, không tính toán quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngƣợc lại không tính quá thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ngân sách. Lập ngân sách hàng năm thƣờng đƣợc tổ chức nhƣ sau:
Cách tiếp cận từ trên xuống, bao gồm: Xác định tổng các nguồn lực; lập số kiểm tra về dự toán thu, chi cho các đơn vi, địa phƣơng phù hợp với chính sách của nhà nƣớc…; thông báo số kiểm tra cho các đơn vi, địa phƣơng. Hƣớng dẫn lập ngân sách.
Cách tiếp cận từ dƣới lên, bao gồm: Các đơn vị, địa phƣơng đề xuất ngân sách của mình trên cơ sở các hƣớng dẫn ở trên.
Trao đổi, đàm phán, thƣơng lƣợng: Đàm phán ngân sách giữa các đơn vị, địa phƣơng với cơ quan tài chính là rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối cùng trình lên cơ quan quyết định trên cơ sở đạt đƣợc sự nhất quán giữa mục tiêu và nguồn lực sẵn có. [9]
Để việc lập dự toán thu, chi NSĐP đảm bảo trình tự, thời gian thì quy trình lập đƣợc thực hiện theo các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1: Hƣớng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra - Trƣớc ngày 31 tháng 5, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN năm sau.
- Trƣớc ngày 10 tháng 6, Bộ Tài chính ban hành Thông tƣ hƣớng dẫn lập dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng.
- UBND cấp tỉnh tiếp tục hƣớng dẫn và thông báo số kiểm tra cho Sở Tài chính, sau đó, Sở Tài chính sẽ chỉ đạo hƣớng dẫn và phối hợp các đơn vị và UBND quận, huyện. Đối với NSQH: Phòng Tài chính – Kế hoạch quận, huyện sẽ thực hiện trên cơ sở hƣớng dẫn của Sở Tài chính, đồng thời phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng dự toán thu ngân NSNN sách nhà nƣớc trên địa bàn;
- UBND cấp huyện tiếp tục hƣớng dẫn và thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã.
Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán ngân sách:
Các doanh nghiệp căn cứ vào kế hoạch sản xuất - kinh doanh của đơn vị, các luật, pháp lệnh về thuế và các chế độ thu ngân sách, dự kiến số thuế và các khoản phải nộp ngân sách; gửi cơ quan thuế, cơ quan hải quan và cơ quan đƣợc Nhà nƣớc giao nhiệm vụ thu ngân sách;
Các đơn vị trên cơ sở các văn bản hƣớng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự toán thu, chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ đƣợc giao, báo cáo Sở Tài chính. Sở Tài chính xem xét, tổng hợp dự toán của các đơn vị cấp dƣới trực thuộc lập, gửi đơn vị dự toán cấp I. Đơn vị dự toán cấp I xem xét, tổng hợp, lập dự toán tổng thể báo cáo cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tƣ cùng cấp trƣớc ngày 20 tháng 7, Uỷ ban nhân dân tỉnh báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ trƣớc ngày 25 tháng 7 năm trƣớc kèm theo bản thuyết
minh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản thu, chi.
Cơ quan tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với cơ quan, đơn vị cùng cấp và ủy ban nhân dân, cơ quan tài chính cấp dƣới (đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách); cơ quan, đơn vị cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quá trình lập dự toán.
Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và các bộ, cơ quan liên quan, tổng hợp và lập dự toán thu, chi NSNN, lập phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng trình Chính phủ; Bộ Tài chính thừa ủy quyền Thủ tƣớng Chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định tại Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phƣơng án phân bổ ngân sách trung ƣơng và phê chuẩn quyết toán NSNN.
Giai đoạn 3: Quyết định, giao dự toán ngân sách:
Trƣớc ngày 20 tháng 11, căn cứ vào các Nghị quyết của Quốc hội, Bộ Tài chính trình Thủ tƣớng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trung ƣơng theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ƣơng với NSĐP và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ƣơng cho từng tỉnh. [9]
Sơ đồ 1.3. Quy trình lập dự toán ngân sách địa phương
1.2.2. P ân bổ, g o ự toán ngân sá đị p ƣơng
a. Các tiêu chí đánh giá đối với phân bổ, giao dự toán ngân sách địa phương Thủ tƣớng Chính Phủ Bộ Tài chính UBND các tỉnh, thành phố Thƣờng trực Hội đồng ND tỉnh, thành phố Cơ quan, đơn vị thu, chi ngân sách Cơ quan Tài chính cùng cấp ( (6) ( (1) ( (2) ( (5) ( (5) ( (3) ( (4)
Cơ quan quản lý cấp trên (ĐVDT cấp I,
Thuế, Hải quan, UBND cấp dƣới) (
(4)
( (4)
Ngoài những căn cứ pháp lý theo quy định chung đối với NSNN, thì việc phân bổ dự toán NSĐP còn phải căn cứ vào các yếu tố sau đây:
- Căn cứ tình hình cũng nhƣ mục tiêu phát triển phát triển KT-XH cũng nhƣ bảo đảm quốc phòng, an ninh tại địa phƣơng.
- Mỗi địa phƣơng sẽ có sự phân cấp quản lý thu ngân sách khác nhau dẫn đến định mức phân bổ NSĐP trong từng thời kỳ ổn định ngân sách do HĐND cấp tỉnh quy định cũng khác nhau; ngoài ra còn có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do địa phƣơng ban hành theo phân cấp, phân quyền.
- Thủ tƣớng Chính sẽ ban hành Quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng địa phƣơng cũng nhƣ Bộ trƣởng Bộ Tài chính sẽ ban hành Quyết định về giao dự toán thu, chi ngân sách cho địa phƣơng đó.
b. Nguyên tắc thực hiện
Về dự toán thu: Tổng dự toán thu đƣợc phân bổ tối thiểu đảm bảo bằng với dự toán thu do Thủ tƣớng Chính phủ và Bộ Tài chính giao hằng năm.
Về dự toán chi:
Đối với chi đầu tƣ phát triển: Việc lập, phân bổ dự toán chi đầu tƣ phát triển phù hợp với kế hoạch phát triển KT-XH từng địa phƣơng và theo đúng quy định của Luật NSNN, cụ thể: nguồn vốn xây dựng cơ bản tập trung đƣợc lập và phân bổ tổi thiểu hàng năm là 30% tổng chi cân đối NSĐP. Ƣu tiên bố trí từ nguồn vốn đầu tƣ phát triển của NSĐP cho các dự án đầu tƣ tái tạo rừng từ nguồn thu thuế tài nguyên đối với gỗ rừng tự nhiên phát sinh hàng năm theo quy định của pháp Luật. Bố trí đủ vốn đối ứng cho các dự án ODA do địa phƣơng quản lý từ NSĐP theo quy định.
Đối với chi thƣờng xuyên: Theo quy định thì phần lớn các lĩnh vực đƣợc phân bổ theo tiêu chí dân số, còn lại một vài lĩnh vực đƣợc phân bổ theo tỷ lệ phần trăm trên các lĩnh vực chi thƣờng xuyên đã xác định dự toán chi.
nói riêng thì để phù hợp với khả năng ngân sách, HĐND thành phố đã ban hành định mức phân bổ chi NSĐP và hệ thống tiêu chí theo từng lĩnh vực để làm căn cứ lập, phân bổ dự toán trong thời kỳ ổn định gồm 17 lĩnh vực chính chi thƣờng xuyên đó là: (1) Sự nghiệp kinh tế, (2) Sự nghiệp Môi trƣờng, (3) Sự nghiệp giáo dục, (4) Sự nghiệp đào tạo và dạy nghề, (5) Sự nghiệp y tế, (6) Sự nghiệp Khoa học và Công nghệ, (7) Sự nghiệp Văn hóa - Thông tin, (8) Sự nghiệp Phát thanh - Truyền hình, (9) Sự nghiệp Thể dục Thể thao, (10) Sự nghiệp đảm bảo xã hội, (11) Quản lý nhà nƣớc, (12) Hoạt động của các cơ quan Đảng, (13) Hoạt động của tổ chức chính trị - xã hội; (14) Hỗ trợ tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp; (15) Chi quốc phòng, (16) Chi an ninh trật tự, (17) Chi khác ngân sách.
Sự nghiệp y tế lĩnh vực phòng bệnh, sự nghiệp Văn hóa - Thông tin, sự nghiệp Thể dục Thể thao, sự nghiệp đảm bảo xã hội, lĩnh vực quốc phòng, an ninh đƣợc phân bổ theo tiêu chí dân số, còn lại là trên cơ sở định mức phân bổ theo dân số đƣợc quy đổi sang định mức theo các tiêu chí khác tƣơng ứng phù hợp với từng lĩnh vực, từng sự nghiệp để phân bổ dự toán, nhƣ: Sự nghiệp y tế lĩnh vực khám, chữa bệnh đƣợc phân bổ theo tiêu chí giƣờng bệnh; Sự nghiệp Phát thanh - Truyền hình ở cấp quận, huyện phân bổ theo số đài truyền thanh; Quản lý nhà nƣớc phân bổ theo định biên đƣợc giao.
Sự nghiệp giáo dục vẫn theo quy định chung của Chính phủ là phân bổ theo tiêu chí dân số trong độ tuổi đến trƣờng từ 1 tuổi đến 18 tuổi và theo cơ cấu tối đa 80% chi tiền lƣơng, phụ cấp và các khoản có tính chất lƣơng tối đa và chi thực hiện nhiệm vụ giáo dục tối thiểu 20%.
Sự nghiệp bảo vệ môi trƣờng và sự nghiệp kinh tế việc lập, phân bổ theo tỷ lệ phần trăm trên dự toán của 14 lĩnh vực chi thƣờng xuyên. Đối với chi khác ngân sách đƣợc phân bổ tuỳ vào cấp ngân sách và theo tỷ lệ phần trăm trên tổng dự toán của 17 lĩnh vực chi thƣờng xuyên.
Mỗi sự nghiệp đều có tính chất khác nhau đƣợc phân bổ ngân sách khác nhau để thực hiện các nhiệm vụ ngoài tiêu chi dân số và tiêu chi quy đổi nêu trên.
c. Chu trình thực hiện
Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho địa phƣơng thì Sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu, chi NSĐP, phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dƣới trƣớc ngày 10 tháng 12 năm trƣớc.
Theo đó, căn cứ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, UBND cùng cấp quyết định giao dự toán thu, chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc cấp tỉnh; dự toán thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP và giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho từng quận, huyện. [1], [8], [11]
Hội đồng nhân dân thành phố
Uỷ ban nhân dân thành phố
Cơ quan cấp trên (đơn vị dự toán cấp 1, Thuế, Hải quan, Uỷ
ban nhân dân quận, huyện)
SỞ TÀI CHÍNH (3)
(2)
(1)
(4)
Sơ đồ 1.4. Phân bổ và giao dự toán ngân sách địa phương
(1)Căn cứ Quyết định giao dự toán thu, chi ngân sách của Bộ Tài chính, Sở Tài chính lập phƣơng án phân bổ NSĐP, báo cáo UBND cùng cấp.
(2)UBND thành phố trình HĐND thành phố xem xét quyết định NSĐP và phƣơng án phân bổ ngân sách cấp mình.
(3)HĐND thành phố có Nghị quyết về quyết định NSĐP và phƣơng án phân bổ ngân sách cấp thành phố.
(4)UBND thành phố căn cứ Nghị quyết HĐND thành phố, tiến hành giao dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán chi NSĐP và dự toán chi cho các đơn vị cấp thành phố và NSQH.
Sau khi nhận đƣợc quyết định giao dự toán thu, chi ngân sách của UBND cấp trên; UBND cấp dƣới trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán thu, chi NSĐP và phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày HĐND cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Đối với các địa phƣơng đang thực hiện thí điểm mô hình không tổ chức HĐND quận, huyện, phƣờng thì UBND cùng cấp quyết định dự toán thu, chi NSĐP và phƣơng án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình theo quy định.
Sau khi nhận đƣợc dự toán thu, chi ngân sách đƣợc cấp có thẩm quyền giao; các đơn vị dự toán cấp I phải tổ chức phân bổ và giao dự toán thu, chi ngân sách cho từng đơn vị trực thuộc trƣớc ngày 31 tháng 12 năm trƣớc.
Chậm nhất 5 ngày sau khi HĐND quyết định dự toán ngân sách, UBND cấp dƣới có trách nhiệm báo cáo UBND cấp trên và cơ quan tài chính cấp trên. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phƣơng kiểm tra nghị quyết về dự toán