7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.4. Xây dựng định mức chi
Trong quản lý chi thường xuyên của NSNN nhất thiết phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể. Nhờ đó cơ quan tài chính mới có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Đồng thời dựa vào định mức chi mà các ngành, các cấp, các đơn vị mới có căn cứ pháp lý để triển khai các công việc cụ thể của quá trình quản
lý, sử dụng kinh phí thuộc chi thường xuyên của NSNN tại đơn vị của mình theo đúng chế độ.
Định mức chi thường xuyên của NSNN được thể hiện ở các dạng sau: - Loại định mức chi tiết theo từng mục thi của Mục lục NSNN (định mức sử dụng). Định mức sử dụng là căn cứ quan trọng để các đơn vị dự toán quản lý, điều hành kinh phí trong phạm vi của đơn vị mình; là căn cứ quan trọng để cơ quan chủ quản cấp trên, cơ quan tài chính, cơ quan thanh tra, kiểm toán, thực hiện các phần việc liên quan đến xét duyệt, thẩm định hay kiểm tra chấp thuận tính hợp lệ, hợp pháp của số kinh phí mà các đơn vị dự toán đã sử dụng. Định mức sử dụng được phân làm 2 loại: các định mức bắt buộc chung (áp dụng cho các đơn vị chưa được giao tự chủ và khoản kinh phí không được giao quyền tự chủ) và các định mức không bắt buộc chung (áp dụng kinh phí đã được giao khoán cho các đơn vị đã được giao quyền tự chủ).
- Loại định mức chi tổng hợp theo từng đối tượng được tính định mức chi của NSNN (định mức phân bổ): thường được sử dụng nhiều nhất trong quá trình lập dự toán NSNN nhằm xây dựng được dự toán ngân sách sơ bộ để giao số kiểm tra và hướng dẫn các ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán kinh phí. Định mức phân bổ được dùng nhiều nhất trong quan hệ giữa các cấp ngân sách với nhau trong quá trình lập dự toán thường xuyên NSNN. Hiện tại, giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở nước ta đang sử dụng các định mức phân bổ ngân sách cho nhu cầu chi thường xuyên dựa vào tiêu chí dân số bình quân kỳ kế hoạch.
Các yêu cầu đối với định mức chi thường xuyên NSNN:
- Các định mức chi phải xây dựng một cách khoa học. Từ việc phân tích đối tượng đến trình tự, cách thức xây dựng định mức phải tiến hành một cách chặt chẽ và có cơ sở khoa học xác đáng. Nhờ đó mà các định mức chi
đảm bảo được tính phù hợp với mỗi loại hình hoạt động, phù hợp với từng đơn vị.
- Các định mức chi phải mang tính thực tiễn cao. Nó phải phản ánh mức độ phù hợp của các định mức với nhu cầu kinh phí cho các hoạt động. Chỉ có như vậy thì định mức chi mới trở thành chuẩn mực cho cả quá trình quản lý kinh phí chi thường xuyên.
- Định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động.
- Định mức chi phải đảm bảo tính pháp lý cao. [5]
1.2.5. Nội dung quản lý chi thƣờng xuyên
Nội dung quản lý chi thường xuyên chủ yếu gồm ba khâu: Quản lý lập dự toán chi; Chấp hành dự toán và Quyết toán chi thường xuyên.
a. Quản lý lập dự toán chi thường xuyên
Để tìm hiểu công tác quản lý lập dự toán chi thường xuyên, trước hết cần xem xét căn cứ và quy trình lập dự toán chi thường xuyên:
- Căn cứ để xây dựng dự toán chi thường xuyên, bao gồm:
+ Chủ trương của Nhà nước về duy trì và phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng, an ninh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định.
+ Dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt các chỉ tiêu có liên quan trực tiếp đến việc cấp phát kinh phí chi thường xuyên NSNN kỳ kế hoạch.
+ Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng cho nhu cầu chi thường xuyên kỳ kế hoạch.
+ Các chế độ, chính sách của chi thường xuyên của NSNN hiện hành và dự toán những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra trong kỳ kế hoạch.
+ Kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí chi thường xuyên kỳ báo cáo sẽ cung cấp các thông tin cần thiết cho việc lập dự toán chi.
- Quy trình xây dựng dự toán chi thường xuyên
Giai đoạn 1: Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra
(1) Hàng năm, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau.
(2) Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước; thông báo số kiểm tra dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và tổng số thu, chi, một số lĩnh vực chi quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
(3) UBND cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện.
+ UBND cấp huyện tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã.
Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán ngân sách
(4) Các đơn vị dự toán cơ sở dựa vào các văn bản hướng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự toán chi thường xuyên trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp để gửi cơ quan tài chính cùng cấp (UBND cấp dưới gửi cơ quan tài chính cấp trên).
Căn cứ mức độ phân cấp về chi thường xuyên, cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp mình báo cáo UBND cùng cấp. Cụ thể:
+ Phòng Tài chính cấp huyện có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp huyện và dự toán chi thường xuyên của ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện để lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách huyện báo cáo UBND cấp huyện; đồng thời báo cáo dự toán chi thường xuyên của ngân sách huyện cho Sở Tài chính.
+ Sở Tài chính có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp tỉnh và dự toán chi thường xuyên của ngân sách các huyện để lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách tỉnh để báo cáo UBND cấp tỉnh.
(5) UBND cấp tỉnh lập dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương báo cáo HĐND cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ Tài chính.
(6) Bộ Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, tổng hợp dự toán kinh phí của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương cùng với dự toán chi thường xuyên từ ngân sách các tỉnh thành dự toán chi thường xuyên của NSNN.
Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán, cơ quan tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với cơ quan, đơn vị cùng cấp và UBND, cơ quan tài chính cấp dưới (đối với năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách); cơ quan, đơn vị cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quá trình lập dự toán.
Giai đoạn 3: Quyết định, giao dự toán ngân sách
Căn cứ vào dự toán chi thường xuyên đã được cơ quan có quyền lực nhà nước đồng cấp thông qua và đã được sự chấp thuận của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, cơ quan tài chính sau khi xem xét điều chỉnh lại cho phù hợp sẽ đề nghị cơ quan hành chính nhà nước đồng cấp chính thức phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên cho mỗi ngành, mỗi cấp, mỗi đơn vị.
Luật NSNN hiện hành khi vào thời điểm trước 31/12 của năm báo cáo, tất cả các đơn vị dự toán cấp III và ngân sách cấp xã đã chính thức được giao dự toán kinh phí, hoặc dự toán thu – chi ngân sách xã năm kế hoạch.
Sơ đồ 1.2. Quy trình lập dự toán chi thƣờng xuyên
- Yêu cầu của công tácquản lý lập dự toán chi thường xuyên
Việc lập dự toán chi thường xuyên được đánh giá là tốt khi đáp ứng được những yêu cầu sau:
+ Dự toán chi thường xuyên hàng năm của các đơn vị dự toán phải lập đúng biểu mẫu và thời gian quy định, phải thể hiện đầy đủ các khoản chi của đơn vị theo mục lục NSNN.
+ Dự toán chi thường xuyên các cấp tổng hợp phải đảm bảo phù hợp mục tiêu, nhiệm vụ chính trị, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc
(4) (4) Thủ tướng Chính Phủ Bộ Tài chính UBND các tỉnh, thành phố Thường trực HĐND tỉnh, thành phố
Cơ quan, đơn vị thu, chi ngân sách
Cơ quan Tài chính cùng cấp (6) (1) (2) (5) (5) (3) (4)
Cơ quan quản lý cấp trên (ĐVDT cấp I, UBND cấp
phòng của địa phương; Quy định về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi, thời kỳ ổn định ngân sách; Đúng định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương, chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức của chế độ tài chính hiện hành.
+ Dự toán chi thường xuyên phải kèm theo báo cáo thuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán. (Căn cứ, quy trình, yêu cầu tại [1], [5], [6]).
- Chủ thể và nội dung quản lý lập dự toán chi thường xuyên
(1) Đối với cơ quan Tài chính:
Đóng vai trò quan trọng trong khâu lập dự toán của đơn vị, là cơ quan thẩm định dự toán theo quy định nhằm kiểm tra tính tuân thủ trong việc lập dự toán, kiểm tra nguồn để bố trí cân đối và đúng mục đích, đúng mục tiêu. Cơ sở để thẩm tra là nhiệm vụ hàng năm được cấp có thẩm quyền giao cho đơn vị, các tiêu chuẩn định mức của chế độ tài chính hiện hành, cơ sở tính toán và thuyết minh của các đơn vị.
Qua kiểm tra việc lập dự toán của đơn vị, cắt giảm những khoản chi không cần thiết, tập trung vào trọng tâm, trọng điểm nhiệm vụ của đơn vị, nhiệm vụ của cấp trên giao, trên nguyên tắc vừa đảm bảo hiệu quả phục vụ nhiệm vụ chính trị của các đơn vị, vừa tiết kiệm thiết thực.
(2) Đối với cơ quan chủ quản: Là đơn vị dự toán cấp I, vừa trực tiếp sử
dụng NSNN và gián tiếp quản lý NSNN đối với đơn vị dự toán trực thuộc nên các cơ quan phải tự kiểm tra, kiểm soát các nội dung lập dự toán của cơ quan mình và đơn vị trực thuộc.
Các đơn vị dự toán cấp trên khi xem xét báo cáo dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán trực thuộc để tổng hợp cần yêu cầu các đơn vị trực thuộc sửa đổi lại dự toán trong trường hợp dự toán lập không đúng các căn cứ về định mức, chế độ, quy mô, khối lượng và nhiệm vụ được giao, lập dự toán
chẽ khâu lập dự toán sẽ tạo điều kiện đảm bảo nguồn kinh phí bố trí hợp lý theo tiến độ của nhiệm vụ nên thuận lợi trong quá trình tổ chức thực hiện. Tránh được tình trạng bị động, phải điều chỉnh dự toán, hoặc nhiều công việc không dự lường nên đầu năm không bố trí, khi thực hiện không có nguồn để cân đối.
(3) Đối với các đơn vị dự toán trực thuộc
- Kiểm tra sự tuân thủ, tính pháp lý, cơ sở thực tế của các khoản chi thường xuyên cho con người.
- Kiểm tra kiểm soát sự cần thiết, mức độ của các khoản chi cho công tác nghiệp vụ chuyên môn.
b. Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên
Chấp hành dự toán chi thường xuyên là một trong những nội dung quan trọng của chấp hành dự toán chi NSNN - khâu thứ hai của chu trình quản lý NSNN, là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh tế - tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu chi đã được ghi trong kế hoạch ngân sách thành hiện thực. Tổ chức chấp hành chi thường xuyên là tiền đề quan trọng để thực hiện các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ. Tổ chức chấp hành chi thường xuyên là nhiệm vụ của các cấp, các ngành, các đơn vị dự toán ngân sách. Do đó đây là một nội dung được đặc biệt coi trọng trong công tác quản lý tài chính của các đơn vị dự toán.
- Căn cứ của công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên
+ Dựa vào mức chi của từng chỉ tiêu (hoặc tổng mức chi tiêu nếu đó là kinh phí đã nhận khoán) đã được duyệt trong dự toán. Đây là căn cứ mang tính chất quyết định trong chấp hành dự toán chi ngân sách của đơn vị. Bởi lẽ, hầu hết nhu cầu chi thường xuyên đã có định mức, tiêu chuẩn, đã được cơ quan Nhà nước xét duyệt và thông qua.
+ Khả năng nguồn kinh phí có thể dành cho nhu cầu chi thường xuyên trong mỗi kỳ báo cáo. Chi thường xuyên luôn bị giới hạn bởi khả năng huy động các khoản thu thường xuyên. Do vậy, mặc dù các khoản chi thường xuyên đã được ghi trong dự toán nhưng một khi số thu thường xuyên không đảm bảo vẫn phải cắt giảm một phần nhu cầu chi.
+ Chính sách, chế độ chi tiêu và quản lý tài chính hiện hành của nhà nước hiện hành. Đây là căn cứ mang tính pháp lý cho công tác tổ chức chấp hành dự toán chi NSNN. Bởi lẽ, tính hợp lệ, hợp lý của các khoản chi NSNN sẽ được phán xét dựa trên cơ sở các chính sách, chế độ chi của Nhà nước hiện đang có hiệu lực thi hành. Muốn làm được điều đó, đòi hỏi các chính sách, chế độ chi phải phù hợp với thực tiễn. không ngừng hoàn thiện để vừa đáp ứng được các yêu cầu của quản lý NSNN lại vừa không ngừng nâng cao tính thực tiễn của nó.
- Yêu cầu của công tácquản lýchấp hành dự toán chi thường xuyên
Mục tiêu cơ bản của việc tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên là đảm bảo phân phối, cấp phát và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Để đạt được mục tiêu cơ bản đó, trong quá trình tổ chức chấp hành dự toán chi thường xuyên cần chú trọng đến các yêu cầu sau:
+ Đảm bảo phân phối nguồn vốn một cách hợp lý, tập trung có trọng điểm trên cơ sở dự toán chi đã xác định.
+ Phải đảm bảo việc cấp phát vốn, kinh phí một cách kịp thời, chặt chẽ tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát nguồn vốn của NSNN.
+ Trong quá trình sử dụng các khoản vốn, kinh phí do NSNN cấp phát phải hết sức tiết kiệm nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của mỗi khoản chi đó.
xã hội chưa cao nên giữa thực tế diễn ra trong quá trình chấp hành ngân sách và dự toán chi có thể có những khoảng cách nhất định, đòi hỏi phải có sự linh hoạt trong quản lý. Sự quá cứng nhắc hoặc quá tùy tiện trong quá trình chấp hành ngân sách đều làm giảm hiệu quả quản lý của đơn vị. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi quyền tự chủ về tài chính của các đơn vị đã và đang được phát huy thì quyền điều phối của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình chấp hành là rất cao. Do vậy, cần thiết lập một cơ chế đồng bộ nhằm