Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.2. Một số vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn đánh giá tính khả thi và hiệu
DỤNG ĐẤT
2.2.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất quy hoạch sử dụng đất
Trước hết, cần giới hạn về khái niệm của “tiêu chí” (hay tiêu chuẩn) đánh giá trong phạm vi nghiên cứu (đây là vấn đề khó, còn nhiều tranh luận và chưa có một định nghĩa chính thống nào). Theo từ điển tiếng Việt: “Tiêu chí là căn cứ để nhận biết, xếp loại các sự vật, các khái niệm...” .
Như vậy, từ khái niệm nêu trên đối với tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất có thể nhìn nhận như sau:
- Đề nhận biết, cần có một hệ thống các chỉ tiêu: có thể là chỉ tiêu tổng hợp hay theo từng yếu tố, chỉ tiêu định tính hoặc định lượng;
- Còn để xếp loại (phân mức đánh giá) cần có chuẩn để so sánh: có thể là một chuẩn mực hay ngưỡng để đánh giá dựa trên các định mức, chỉ số cho 2.1.
phép, đơn giá hoặc quy ước nào đó được chấp nhận ... (Hà Minh Hòa, 2010).
2.2.2. Bản chất và phân loại tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất
Về mặt bản chất, tính khả thi biểu thị khả năng thực hiện của phương án quy hoạch sử dụng đất khi hội tụ đủ một số điều kiện hoặc yếu tố nhất định cả về
phương diện tính toán, cũng như trong thực tiễn. (Nguyễn Đình Bồng, 2010).
Như vậy, để nhìn nhận một cách đầy đủ về góc độ lý luận, tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao hàm “Tính khả thi lý thuyết”- được xác định và tính toán thông qua các tiêu chí với những chỉ tiêu thích hợp ngay trong quá trình xây dựng và thẩm định phương án quy hoạch sử dụng đất; “Tính khả thi thực tế” chỉ có thể xác định dựa trên việc điều tra. đánh giá kết quả thực tế đã đạt được khi triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong thực tiễn.
Khi triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất trong điều kiện bình thường, sự khác biệt giữa “Tính khả thi lý thuyết" và “Tính khả thi thực tế” thường không đáng kể. Tuy nhiên, không ít trường hợp luôn có những vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất do tác động của nhiều yếu tố khó đoán trước được như: tính kịp thời về hiệu lực thực thi của phương án quy hoạch; nhận thức và tính nghiêm minh trong thực thi quy hoạch của các nhà chức trách và người sử dụng đất; các sự cố về khí hậu và thiên tai; những đột biến về mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; khả năng về các
nguồn lực; áp lực mới về các vấn đề xã hội, thị trường, an ninh quốc phòng; tác động của nền kinh tế quốc tế...
Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận chứng thông qua 5 nhóm tiêu chí sau:
(1). Khả thi về mặt pháp lý, có thể bao gồm các tiêu chí đánh giá về: * Căn cứ và cơ sở pháp lý để lập quy hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu: - Các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật;
- Các quyết định, văn bản liên quan đến triển khai thực hiện dự án...
* Việc thực hiện các quy định thẩm định, phê duyệt phương án quy hoạch sử dụng đất:
- Thành phần hồ sơ và sản phẩm; - Trình tự pháp lý ...
(2). Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ, bao gồm: * Cơ sở tính toán và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất:
- Tính khách quan của các yếu tố tác động đến việc sử dụng đất: điều kiện tự nhiên, định hướng phát triển kinh tế - xã hội;
- Sử dụng các định mức, tiêu chuẩn;
- Xây dựng các dự báo theo quy luật phát triển khách quan; căn cứ theo mô hình mẫu ...
* Phương pháp công nghệ được áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây dựng tài liệu bản đồ...
(3). Khả thi về yêu cầu chuyên môn - kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh giá về: * Mức độ đầy đủ các nội dung chuyên môn theo các bước thực hiện quy hoạch và các nội dung cụ thể của phương án quy hoạch sử dụng đất...
* Nguồn tư liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá;
* Tính phù hợp, liên kết (từ trên xuống dưới) của các chỉ tiêu sử dụng đất theo quy định trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp.
(4). Khả thi về các biện pháp cần thiết để phương án quy hoạch thực hiện được. Theo kinh nghiệm, tiêu chí này có thể được đánh giá căn cứ theo đặc điểm
* Nhóm 1: Là các biện pháp về tổ chức lãnh thổ (cần đầu tư kinh phí) nhằm tạo điều kiện không gian phù hợp với cơ cấu tổ chức sản xuất kinh doanh và mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp và người sử dụng đất). Cụ thể bao gồm: các biện pháp cần thiết khi thực hiện việc chu chuyển đất đai và chuyển đổi mục đích sử dụng (khai hoang, phục hoá, lấn biển, khôi phục mặt bằng sử dụng đất, cải tạo cơ bản nhằm đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hoá vào sử dụng...); xác định ranh giới và cơ cấu diện tích đất của các chủ sử dụng, cơ cấu diện tích cây trồng; xác lập các chế độ sử dụng đất đặc biệt (sử dụng đất tiết kiệm diện tích bề mặt, khai thác triệt để không gian và chiều sâu)...;
* Nhóm 2: Bao gồm các biện pháp về xây dựng các hạng mục và thiết bị công trình trên lãnh thổ (xác định theo đặc điểm của khu vực và định hướng phát triển của doanh nghiệp và người sử dụng đất), cần lượng vốn đầu tư cơ bản khá lớn (gồm cả chi phí điều tra khảo sát, thiết kế cũng như vốn đầu tư để thực hiện công trình) và thực hiện theo dự án đầu tư hoặc thiết kế kỹ thuật chi tiết, như các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội; hệ thống ruộng bậc thang trên đất dốc và các thiết bị công trình bảo vệ đất (chống rửa trôi, xói mòn, sạt lở đất); hệ thống công trình thuỷ lợi, ao hồ chứa nước (tưới tiêu, chống xâm nhập mặn, thau chua. rửa mặn, rửa phèn);
* Nhóm 3: Bao gồm các biện pháp bảo vệ đất và môi trường sinh thái để phát triển bền vững (trồng rừng và khoanh nuôi tái sinh rừng để phủ xanh đất trống, đồi núi trọc, tăng độ che phủ của rừng, chắn sóng, chắn cát; bảo vệ nghiêm ngặt diện tích rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng đặc dụng)... Các biện pháp thuộc nhóm này được đề xuất trong phương án quy hoạch sử dụng đất tuỳ theo đặc điểm của lãnh thổ, phải đầu tư vốn cơ bản và cũng được triển khai thực hiện theo dự án đầu tư hoặc luận chứng kinh tế - kỹ thuật.
* Nhóm 4: Bao gồm các biện pháp không đòi hỏi vốn đầu tư cơ bản, nhưng được thực hiện bằng dự toán chi phí sản xuất bổ sung hàng năm của doanh nghiệp hoặc người sử dụng đất như nâng cao độ phì và tính chất sản xuất của đất, áp dụng các quy trình công nghệ gieo trồng tiên tiến, thực hiện các biện pháp kỹ thuật canh tác chống xói mòn, sử dụng các chế phẩm hoá học, bón phân, bón vôi... Để triển khai thực hiện các biện pháp thuộc nhóm này, trong phương án quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ các thông số cần thiết về đặc điểm mang tính công nghệ của từng khu đất (như kích thước chiều dài - chiều rộng của khu đất, hiện trạng sử dụng, loại thổ nhưỡng, thành phần cơ giới, mức độ xói mòn,
điều kiện địa hình, địa chất...), cũng như những kiến nghị về hướng cải tạo việc sử dụng đất.
(5). Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, được đánh giá theo nhóm các giải pháp gồm:
* Các giải pháp về nguồn lực và kinh tế:
- Huy động các nguồn lực về vốn và lao động để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các công trình, dự án;
- Giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các công trình, dự án...
* Các giải pháp về quản lý và hành chính:
- Xác định rõ trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc thực hiện và quản lý quy hoạch;
- Tăng cường thanh tra. kiểm tra. giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đã được quyết định, xét duyệt;
- Kiểm soát chặt chẽ tình trạng tự phát chuyển đổi đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc chuyển sang sử dụng vào các mục đích khác không theo quy hoạch;
- Thực hiện tốt việc đào tạo nghề, chuyển đổi cơ cấu ngành nghề đối với lao động có đất bị thu hồi...
* Các giải pháp về cơ chế chính sách
- Tạo điều kiện để nông dân dễ dàng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất nông nghiệp nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất, phù hợp với nhu cầu thị trường;
- Bảo đảm cho đồng bào dân tộc miền núi có đất canh tác và đất ở; - Tổ chức tốt việc định canh, định cư;
- Ổn định đời sống cho người dân được giao rừng, khoán rừng; khuyến khích ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ có liên quan đến sử dụng đất nhằm
tăng hiệu quả sử dụng đất. (Võ Tử Can, 2006).
2.2.3. Bản chất và phân loại hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất
Hiệu quả là tổng hoà các lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trường mà quy hoạch sử dụng đất sẽ đem lại khi có thể triển khai thực hiện phương án trong thực tiễn (với phương án đã được đảm bảo bởi các yếu tố khả thi).
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xã hội. Quá trình lập phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp, liên quan đến nhiều vấn đề và chịu tác động của nhiều yếu tố khác nhau như các mối quan hệ sản xuất; hình thức sở hữu đất đai và các tư liệu sản xuất khác. Với cách tiếp cận như trên, cần phải lưu ý một số vấn đề khi xem xét hiệu quả quy hoạch sử
dụng đất như sau : (Võ Tử Can, 2006).
- Hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất phải được đánh giá trên cơ sở hệ thống các mối quan hệ về kinh tế cùng với việc sử dụng các chỉ tiêu đánh giá phù hợp;
- Khi xác định hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất cần xem đồng thời giữa lợi ích của những người sử dụng đất với lợi ích của toàn xã hội;
- Đất đai là yếu tố của môi trường tự nhiên, vì vậy cần phải chú ý đến các yêu cầu bảo vệ và nâng cao độ phì nhiêu của đất, cũng như giữ gìn các đặc điểm sinh thái của đất đai;
- Khi tính toán các chỉ tiêu hiệu quả cần tách bạch rõ phần hiệu quả đem lại của quy hoạch sử dụng đất thông qua các chỉ tiêu đồng nhất về chất lượng và có thể so sánh được về mặt số lượng (cần xác định hiệu quả theo từng nội dung của phương án quy hoạch sử dụng đất và từng đối tượng sử dụng đất);
- Phương án quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để thực hiện các biện pháp (sẽ được cụ thể hoá trong các đề án quy hoạch chi tiết) như chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cải tạo và bảo vệ đất, xây dựng các công trình thuỷ lợi, giao thông, các dự án xây dựng công trình phục vụ sản xuất, kinh doanh... Vì vậy, cần tính đến hiệu quả của tất cả các biện pháp có liên quan được thực hiện cho đến khi định hình phương án quy hoạch sử dụng đất (bao gồm chi phí vốn đầu tư cơ bản và vốn quay vòng, các chi phí cần thiết để bồi thường thiệt hại và bảo vệ môi trường).
Do đặc điểm tổng hợp, nên việc đánh giá và luận chứng phương án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp. Thông thường, khi đánh giá về góc độ kinh tế luôn chứa đựng cả vấn đề môi trường cũng như yếu tố xã hội của phương án . Ngoài ra. khi xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ giải quyết đồng thời nhiều vấn đề riêng nhìn từ góc độ kỹ thuật, cũng như về mặt quy trình sản xuất. Như vậy, nội dung luận chứng tổng hợp và đánh giá phương án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao gồm các hợp phần sau:
+ Luận chứng và đánh giá về quy trình công nghệ; + Luận chứng và đánh giá về kinh tế;
+ Luận chứng và đánh giá tổng hợp (chứa đựng đồng thời các yếu tố kinh tế - xã hội - môi trường).
Luận chứng về kỹ thuật được thực hiện để đánh giá việc bố trí đất đai về mặt không gian của phương án quy hoạch sử dụng đất và về đặc điểm tính chất của đất (địa hình khu vực, thành phần, cơ giới đất, kết cấu địa chất, độ lớn khoanh đất, tình trạng khai thác khu đất, các trở ngại...) Khi lập quy hoạch, để luận chứng và đánh giá kỹ thuật sẽ sử dụng các tiêu chuẩn cho phép (hướng và cấp độ dốc cho phép đối với máy móc nông nghiệp, bề rộng giới hạn của các dải đất, giới hạn về kích thước thửa đất cho từng đối tượng sử dụng đất, diện tích tối ưu đối với thửa đất, khoảng cách cho phép...). Các chỉ tiêu kỹ thuật được so sánh giữa các phương án quy hoạch với nhau hoặc so với tình trạng trước quy hoạch sẽ cho phép đưa ra nhận định về mức độ đáp ứng các tiêu chuẩn đề ra, mức độ cải thiện và những tồn tại, bất cập về điều kiện không gian của việc sử dụng đất.
Luận chứng về quy trình công nghệ nhằm đánh giá khả năng đáp ứng các yêu cầu tái sản xuất mở rộng của việc tổ chức lãnh thổ đề ra trong phương án quy hoạch. Các chỉ tiêu luận chứng và đánh giá thường biểu thị dưới dạng cân đối các nguồn lực, các loại sản phẩm... Ngoài ra, còn đề cập đến các vấn đề khác như phân bố sản xuất, cơ cấu tổ chức sản xuất, áp dụng các khu luân canh, chuyên canh (biểu thị thông qua các chỉ tiêu xác định nào đó).
Mục tiêu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp (kinh tế - xã hội - môi trường) nhằm xác định phương án, tính toán hiệu quả của các biện pháp đề ra trong quy hoạch, xác định các chỉ tiêu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) đặc trưng cho hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất, so sánh những kết quả nhận được (do tổ chức hợp lý sản xuất) với các chi phí bổ sung.