Trên thế giới, công tác quy hoạch thường gắn với việc quản lý hành chính và quản lý đất đai. Quy hoạch thực sự trở thành một công cụ không thể thiếu và rất đắc lực cho quản lý hành chính cũng như quản lý đất đai. Tùy theo chếđộ chính trị, chế độ kinh tế, xã hội, tùy theo những điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mỗi nước mà quy hoạch có những hình thức, đặc điểm, mức độ khác nhau.
Theo Nguyễn Kim Sơn (2000), công tác quy hoạch sử dụng đất đai trên thế
giới đã được tiến hành từ nhiều năm trước đây, nên họ có nhiều kinh nghiệm quý báu và ngày càng được chú trọng. Quy hoạch sử dụng đất đai hiện đại hiện nay có thể thấy rất rõ như ở khu vực Đông Á (Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc,…) và một số nước như: Công hoà liên bang Đức, Nga…
a. Tại Hàn Quốc
Sử dụng đất đai phải mang tính chất kinh tế: mang lại tính hiệu quả và nâng cao sản lượng, chất lượng trong sử dụng đất đai.
Sử dụng đất đai bền vững là phải phù hợp với những yêu cầu hiện tại đồng thời cũng phải bảo vệ được nguồn tài nguyên thiên nhiên cho các thế hệ kế tiếp trong tương lai.
Để quản lý tài nguyên đất, Hàn Quốc quy định việc lập quy hoạch sử dụng đất
ở theo 03 cấp: quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất vùng thủđô; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, quy hoạch sử
dụng đất vùng đô thị cơ bản. Kỳ quy hoạch cấp quốc gia, cấp tỉnh là 20 năm; quy hoạch sử dụng đất vùng đô thị và kế hoạch sử dụng đất là 10 năm. Sau 5 năm sẽ tiến hành rà soát đểđiều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu phát triển và thị trường.
QHSDĐ được thực hiện từ tổng thể tới chi tiết. QH cấp tỉnh, vùng thủ đô phải căn cứ trên cơ sở QH cấp quốc gia; QH cấp huyện, vùng đô thị phải căn cứ vào QH cấp tỉnh. QH cấp quốc gia do Bộ trưởng Bộ Đất đai, giao thông và Hàng hải phê duyệt, QHSDĐ cấp tỉnh do tỉnh phê duyệt, QH huyện hoặc QH đô thị cơ bản do tỉnh trưởng phê duyệt. Quốc hội không can thiệp vào quá trình xét duyệt QHSDĐ.
b. Tại Hà Lan
QH toàn quốc có sự tham gia của nhiều Bộ, ngành với sự tham gia chính của Bộ Nhà cửa, QH phát triển và Môi trường. Sự phối hợp của các Bộ, ngành trong công tác quy hoạch tự nhiên ở Hà Lan như sau:
- Thủ tướng Chính phủ: Chủ tịch Uỷ ban Quy hoạch không gian Nhà nước. - Bộ Nhà cửa, Quy hoạch phát triển và Môi trường: chịu trách nhiệm điều phối các chính sách của các Bộ nếu các chính sách này có thể gây các hậu quả về
môi trường và không gian tự nhiên.
- Bộ Giáo dục và Khoa học: chịu trách nhiệm về quy hoạch mạng lưới các trường phổ thông, đại học.
- Bộ Tài chính: rất quan trọng vì mọi kế hoạch đều cần kinh phí.
- Bộ Quốc phòng: nêu yêu cầu về đất đai cho mục đích quân sự: các bãi tập, doanh trại, sân bay và các cơ sở quân sự khác.
- Bộ Kinh tế: có trách nhiệm về phát triển kinh tế của quốc gia và từng vùng, do vậy rất quan trọng trong công tác QH
- Bộ Nông nghiệp, Thuỷ sản và Quản lý thiên nhiên: liên quan đế công tác chuyển
đổi ruộng đất, bố trí lại các thửa đất. Chính sách nông, lâm nghiệp sẽ tác động tới QH ở
- Bộ y tế và xã hội: thực thi các chính sách về việc làm, vấn đề vệ sinh môi trường, kiểm soát ô nhiễm nước, đất và không khí, ô nhiễm tiếng ồn.
- Bộ ngoại giao: điều phối các vấn đề quốc tế liên quan đến môi trường.
Phòng QH cấp huyện chỉ có ở các huyện lớn. Các huyện khác thuê các chuyên gia tư vấn tư nhân thực hiện các công việc. Huyện có 2 loại sơ đồ là: Sơ đồ bố trí tổ
chức và Sơđồ QHSDĐ (Nguyễn Dũng Tiến, 2005).
c. Tại Trung quốc
Chính sách, pháp luật đất đai: Trung quốc thực hiện chế độ đất đai công . QHSĐ dựa trên nguyên tắc bảo vệ đất canh tác; kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp sang các mục đích sử dụng phi nông nghiệp, thực hiện chếđộ bảo hộ đất canh tác nông nghiệp, chếđộ bồi thường khi thu hồi đất.
QHSDĐ tại Trung Quốc là một hệ thống khá hoàn chỉnh, được xây dựng trong mối quan hệ chặt chẽ, đồng bộ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội của cả nước và nhu cầu sử dụng đất của các ngành và địa phương; Điểm nổi bật trong công tác quy hoạch sử dụng đất tại Trung Quốc thể hiện ở các mặt sau:
Quy hoạch sử dụng đất các cấp được xây dựng dựa trên các nguyên tắc sau: - Phải bảo vệ nghiêm ngặt 120 triệu ha đất canh tác;
- Sử dụng đất phải tiết kiệm, đem lại hiệu quả sử dụng cao nhất;
- Bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu và lợi ích sử dụng đất của các ngành kinh tế, xã hội và các địa phương;
- Tăng cường bảo vệ môi trường, phát triển sinh thái tự nhiên nhằm duy trì và nâng cao chất lượng sống cho người dân của cả nước;
- Tăng cường kiểm soát vĩ mô của Nhà nước đối với việc sử dụng đất.
Hệ thống quy hoạch sử dụng đất ở Trung Quốc được chia thành 5 cấp:
- Quy hoạch sử dụng đất đai quốc gia (quy hoạch cấp cao nhất). - Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh (quy hoạch ở cấp cao).
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp hạt - vùng (quy hoạch liên kết nằm giữa cấp tỉnh và cấp huyện, là quy hoạch định hướng ở cấp địa phương).
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện. - QHSDĐĐ thị trấn, làng.
Quy hoạch tổng thể phát triển đất quốc gia
- QH tổng thể phát triển đất quốc gia lần thứ nhất được Nội các Nhật Bản thông qua tháng 10 năm 1962. Mục tiêu của quy hoạch này nhằm khắc phục sự gia tăng dân sốđô thị quá mức, sự chênh lệch thu nhập.
- QH tổng thể phát triển đất quốc gia lần thứ 2 được Nội các Nhật Bản thông qua tháng 05 năm 1969; với mục tiêu mở rộng khả năng phát triển các vùng địa phương trong sự cân bằng về cấu trúc quốc gia mạng giao thông, thông tin liên lạc và xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp quy mô lớn ở các vùng kém phát triển. Để đạt được mục tiêu này, Nhà nước Nhật Bản đã ban hành các văn bản pháp quy về
các biện pháp khẩn cấp đối với vùng dãn dân (1970); khuyến khích giới thiệu công nghiệp đối với vùng nông thôn (1971); khuyến khích di dời các cơ sở công nghiệp và xây dựng thị trấn Hàn lâm Tsukuba mới (1972); QHSDĐ quốc gia (1974), thành lập Cơ quan Quản lý Đất đai quốc gia (1974).
- QH tổng thể phát triển đất quốc gia lần thứ 3 được Nội các Nhật Bản đã thông qua tháng 10/1977. Quy hoạch này đề ra các mục tiêu: cung cấp một môi trường tổng thể bền vững cho cuộc sống của con người với những nhu cầu cơ bản như nhà ở lâu bền, sống thân thiện với môi trường tự nhiên, nâng cao sức khỏe và văn hóa cho con người.
- QH tổng thể phát triển đất quốc gia lần thứ 4 được Nội các Nhật Bản thông qua tháng 06 năm 1987. Mục tiêu của quy hoạch này là hướng dẫn cho sự phát triển
đất đai quốc gia đến thế kỷ 21, tạo ra các trung tâm phân tán đa cực ở vùng nông thôn, điều chỉnh sự tập trung vào cực tổng hợp đối với vùng đô thị Tokyo và các thành phố lớn của Nhật Bản. Đểđạt được mục tiêu trên, Nhà nước Nhật Bản đã ban hành các văn bản pháp quy về thiết lập đất quốc gia cho cấu trúc đa cực (1988); phát triển vùng Nghỉ dưỡng; cải thiện các vùng cộng đồng ngoại ô (1987) và Luật
Đất đai cơ bản (1989).
Quy hoạch sử dụng đất quốc gia
- Cấp quốc gia: Chính phủ quy định khái quát, cơ bản, quy mô các mục tiêu sử
dụng đất
- Cấp vùng: Quy hoạch sử dụng đất được thiết trên cơ sở định hướng của Quy hoạch sử dụng đất quốc gia đối với vùng.
- Cấp cơ sở: QHSDĐ cấp cơ sở (thành phố, thị xã) được xây dựng trên cơ sở định hướng của QHSDĐ vùng và KHSDĐ cơ bản theo quy định của Luật tự quản
2.3.2. Bài học kinh nghiệm về thực hiện quy hoạch sử dụng đất từ một số nước trên thế giới
Qua nghiên cứu kinh nghiệm về công tác QH của một số nước và vùng lãnh thổ trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét sau:
(1) Về loại hình QH: Các nước thường chú trọng đến QH tổng thể lãnh thổ, QH vùng, có hệ thống phân cấp về QH rõ ràng. Hầu hết các nước đều không hình thành các hệ thống QH riêng rẽ, độc lập (QH phát triển kinh tế - xã hội, QHSDĐ, QH xây dựng) mà chủ yếu các nội dung về QHSDĐ, QH đô thị là nội dung của QH tổng thể lãnh thổ chung.
(2) QH ở các nước đề cập khá toàn diện đến mọi mặt của đời sống xã hội: kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, dân cư, môi trường; rất quan tâm đến các yếu tố phục vụđời sống của con người, nhất là về kiến trúc cảnh quan và không gian công cộng.
(3) Yếu tố tổ chức lập và thực hiện QH cũng là vấn đề rất quan trọng; trong đó có sự phân cấp cụ thể, rõ ràng; đồng thời có sự tham gia không chỉ của các cơ quan công quyền mà còn có sự tham gia đắc lực của các tổ chức, các thành phần kinh tế
và của người dân.
(4) Về mối quan hệ giữa các loại hình QH ở các nước về cơ bản có sự thống nhất, phù hợp giữa các nội dung QH về phát triển KT-XH, SDĐ và phát triển đô thị, nông thôn (xây dựng). Điểm chung là các nước chú trọng QH tổng thể k/gian (định hướng phát triển tổng thể - Master Plan), trên cơ sở QHKG người ta tiến hành phân vùng SDĐ, sau đó tiến hành QH chi tiết cho từng khu vực. Trong mối quan hệ này, QHSDĐ và QHXD thường là QH bộ phận của QHTT nên về cơ bản giữa các loại QH có sự thống nhất, đồng bộ với nhau về không gian, thời gian, nội dung QH; đều hướng tới mục tiêu chung là phát triển KT, XH, văn hóa, bảo vệ tài nguyên, bảo vệ MT.
Tóm lại, bước đi, cách làm và tổ chức bộ máy tiến hành quy hoạch của các nước có khác nhau nhưng đều bảo đảm nguyên tắc chung là sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, phát triển bền vững và bảo vệ môi trường sống cho hiện tại và thế hệ mai sau.
2.3.3. Tình hình lập và thực hiện quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
2.3.3.1. Thời kỳ trước khi Luật đất đai năm 1993
Quy hoạch sử dụng đất đai chưa cược coi là công tác của nghành Quản lý ñất
đai mà chỉ được thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển nghành nông – lâm nghiệp. Các phương án phân vùng nông - lâm nghiệp đã đề cập tới phương
hướng sử dụng tài nguyên đất trong đó có tính toán đến quỹđất nông nghiệp, lâm nghiệp và coi đây là phần quan trọng. Tuy nhiên, do còn thiếu các tài liệu điều tra cơ bản và chưa tính toán được khả năng đầu tư nên tính khả thi của phương án còn thấp. Để triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất đầu những năm 1980, Đảng và Nhà nước đã có chủ trương thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Hiến pháp 1980 quy định “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm
đảm bảo đất đai được sử dung hợp lý và tiết kiệm”.
Từ năm 1981 đến năm 1986, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V, trong chương trình lập Tổng sơđồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986-1990, có 5 vấn đề trong đó có vấn đề về tài nguyên thiên nhiên đặc biệt chú trọng đến vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai. Cũng trong thời kỳ này, Chính phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội của 500 đơn vị
hành chính cấp huyện trong cả nước .
Luật đất đai 1988 được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 và công bố ngày 08/01/1988 tại khoản 2 điều 9 quy ñịnh: “Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng
đất đai” là một trong 7 nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai. Tại điều 11 quy
định cụ thể về thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất: “Uỷ ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong địa phương mình” và quy định thẩm quyền phê chuẩn, xét duyệt quy hoạch kế hoạch sử dụng đất của các cấp.
Từ năm 1988 đến trước Luật đất đai năm 1993, công tác quy hoạch sử dụng
đất đai đã có cơ sở pháp lý quan trọng, thời kỳ này công cuộc đổi mới nông thôn diễn ra sâu sắc, quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã nổi lên như một vấn đề cấp bách về giao đất, cấp đất. để đảm bảo sử dụng đúng mục đích, hiệu quả và tiết kiệm,
Điều 18 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật nhằm đảm bảo việc sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả”.
2.3.3.2. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến năm 2003
Luật đất đai năm 1993 ra đời tạo cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử
dụng đất đai tương đối đầy đủ hơn. Năm 1994, Tổng cục Địa chính được thành lập và tới tháng 4/1995, lần đầu tiên tổ chức được một Hội nghị tập huấn về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cho Giám đốc Sở Địa chính tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của cả nước. Sau hội nghị, công tác lập quy hoạch sử dụng đất được triển khai ở 4 cấp là: cả nước, tỉnh, huyện, xã.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được quy định trong Luật đất
đai 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị Định số 68/NĐ-CP ngày 01/01/2001 quy
định nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sủ dụng đât của các cấp địa phương. Từ năm 1994, Chính phủ đã cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010. Tuy vậy, cũng phải đến năm 2004, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XI, Quốc hội mới ra Nghị quyết số 29/2004/QH11 thông qua quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng
đất đai đến năm 2005.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Thông qua QHSDĐ, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt vềđất đai, nắm được quỹđất đai đến từng loại, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển KT- XH, có cơ sởđể điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất hợp lý cho phát triển các nghành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa
đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện
đại đất nước. Từng bước chủ ñộng dành quỹđất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị (Quốc hội,1993).
2.3.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến 2013
Để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước và những yêu cầu cấp bách của công tác quản lý đất đai trong tình hình mới, tại kỳ họp thứ tư Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai năm 2003. Trong đó đã dành hẳn 10 điều (từ điều 21 đến điều 30) để quy định về nguyên tắc, căn cứ, nội dung, thẩm quyền quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử