7. Kết cấu của luận văn
2.2.2.1.Những hạn chế
Thứ nhất, việc kê khai chỉ dựa vào ý thức tự giác, không kiểm tra, xác
nhận, không kê khai nguồn gốc, không giải trình tăng, giảm tài sản, thu nhập, bản kê khai tài sản, thu nhập được quản lý theo chế độ quản lý hồ sơ cán bộ do vậy rất khó phát giác những tài sản có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng; bản kê khai chỉ được sử dụng để xác minh khi bổ nhiệm hoặc có đơn tố cáo, chưa có quy định xử lý tài sản kê khai gian dối cho nên chưa tạo nên sự răn đe, tác dụng ngăn ngừa tham nhũng chưa cao.
Thứ hai, tổ chức thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập còn
chậm, bỏ sót đối tượng.
Việc phân công cơ quan đầu mối tham mưu, tổng hợp báo cáo, đôn đốc và kiểm tra việc kê khai tài sản, thu nhập còn chưa thống nhất; có nơi giao cơ quan thanh tra, có nơi giao cho cơ quan nội vụ, tổ chức và sự phối hợp giữa cơ quan đầu mối về kê khai tài sản, thu nhập với UBKT đảng các cấp chưa đồng bộ, kịp thời. Báo cáo còn chậm, số liệu báo cáo chưa chính xác, trùng lặp do chưa thống nhất phạm vi quản lý đối tượng kê khai, nhất là đối với cơ quan tổ chức theo ngành dọc đóng trên địa bàn, đối tượng thuộc diện cấp ủy quản lý; quy định về nội dung, phạm vi tiêu chí “đơn vị kê khai” không thống nhất cho nên tổng hợp rất lúng túng và không thống nhất nên chưa giúp các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo dõi được biến động về tài sản của người có nghĩa vụ phải kê khai.
Việc minh bạch tài sản, thu nhập qua công tác quản lý bản kê khai tài sản hiện nay hết sức phức tạp, khó khai thác và quản lý phục vụ cho công tác
tiếp các đầu mối kê khai tài sản mà việc quản lý các đầu mối kê khai tài sản còn thông qua các cấp hành chính của 22 Bộ, 63 địa phương, 8 cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan Đảng, Quốc hội và các cơ quan tư pháp; riêng Thanh tra Chính phủ quản lý 101 đầu mối kê khai tài sản.
Thứ ba, việc thực hiện công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của
người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan hành chính hàng năm vẫn còn mang tính hình thức và chưa được quan tâm đúng mức.
Việc kê khai tài sản, nhà ở hàng năm của cán bộ, công chức vẫn còn mang tính hình thức. Cán bộ, công chức kê khai và nộp cho cơ quan quản lý, cơ quan quản lý cán bộ, công chức chỉ làm nhiệm vụ lưu hồ sơ mà chưa có cơ chế giải trình, kiểm tra, xác minh để đảm bảo việc kê khai tài sản minh bạch, trung thực. Đặc biệt, do không có chế tài xử lý đối với những trường hợp có hành vi gian dối, nên chưa đảm bảo được sự chính xác trung thực đối với hồ sơ kê khai.
Trên thực tế, ngoại trừ lương, một số khoản phụ cấp và thu nhập công khai, Nhà nước ta chưa kiểm soát được các thu nhập khác của cán bộ, công chức. Ngoài lương, đa số cán bộ, công chức nhà nước còn có những thu nhập hợp pháp khác, từ nhiều nguồn khác nhau như: các hoạt động kinh doanh của cá nhân và gia đình, thừa kế... Tuy nhiên, việc chưa kiểm soát chặt chẽ thu nhập của cán bộ, công chức đang là kẽ hở để một số người có thể hợp pháp hóa những khoản tiền hoặc tài sản mà họ chiếm đoạt được thông qua hành vi tham nhũng, tiêu cực, gây khó khăn cho việc xác minh kê khai tài sản, thu nhập.
Qua kết quả khảo sát trong khuôn khổ hoạt động xây dựng dự thảo Đề án kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn do Thanh tra Chính phủ chủ trì năm 2012 (Phạm vi khảo sát là một số cơ quan hành chính nhà nước như Thanh tra tỉnh, Sở Tư pháp, Sở Tài chính, Ngân hàng nhà nước tỉnh, Sở Nội vụ của 63 tỉnh, thành Trung ương và 30 Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ), 44,6% trong 2.209 người được hỏi có nguồn thu
nhập từ tiền lương; ngoài ra, có tới 73,1% cho rằng có có nguồn thu nhập từ quà biếu, quà tặng; từ đầu tư, kinh doanh (63,4%) và từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất (56,2%)...
Biểu đồ 01: Các nguồn thu nhập của cán bộ, công chức
Từ bán tài sản
43.60%
Từ chuyển nhượng QSDĐ
56.20%
Từ quà biếu, quà tặng
73.10%
Từ trúng thưởng
34.30%
Từ nhận thừa kế, tặng cho
49.50%
Từ tiền công, tiền bản quyền
33.20%
Từ đầu tư, kinh doanh
63.40%
Từ tiền lương
44.60%
Đánh giá mức thu nhập ngoài lương so với lương và các khoản phụ cấp theo lương thì kết quả khảo sát chỉ ra rằng:
Biểu đồ 02. Tỷ lệ mức thu nhập ngoài lương so với lương 0,2%
0,2% 3,6% Thấp hơn 50% tiền lương
2,1%
Khoảng 50% đến 100% tiền lương
11,1%
Cao hơn lương nhưng nhỏ hơn 5 lần tiền lương
Khoảng từ 5 đến 10 lần tiền lương
Cao hơn 10 lần tiền lương.
Không trả lời.
Có thể thấy, thu nhập của cán bộ, công chức gồm 2 nguồn chính thức và không chính thức và vấn đề đặt ra để chứng minh được nguồn thu nhập khi xác minh kê khai tài sản, thu nhập và phương thức kiểm soát, kê khai, tính biến động của tài sản mang tính phổ biến như thế nào, ai quản lý, quản lý ra sao còn nhiều bất cập.
Thứ tư, tác dụng phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng thông qua
biện pháp kê khai tài sản, thu nhập còn rất hạn chế, chưa đảm bảo yêu cầu về minh bạch tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai.
Mục đích của việc kê khai tài sản, thu nhập là để cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền biết được tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai nhằm minh bạch tài sản, thu nhập của người đó và phục vụ cho công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức góp phần phòng ngừa và ngăn chặn hành vi tham nhũng. Để đạt được mục đích này, ngoài sự phụ thuộc vào khả năng xử lý của cơ quan có thẩm quyền, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập được coi là công cụ hỗ trợ để nắm bắt được thông tin trung thực về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai thông qua việc cho phép những chủ thể bên ngoài có khả năng biết được và giám sát tính trung thực của thông tin, tính phù hợp giữa thu nhập và tài sản của người kê khai và qua đó có thể phản hồi những phát hiện sai phạm của người có nghĩa vụ kê khai. Hiệu quả của công khai bản kê khai tài sản, thu nhập phụ thuộc vào mức độ (phạm vi) công khai và khả năng nhận thức, thái độ quan tâm và trách nhiệm của chủ thể bên ngoài.
Tuy nhiên, theo quy định pháp luật, công khai bản kê khai tài sản được thực hiện theo hai hình thức là niêm yết tại trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị và công khai tại cuộc họp. Hơn nữa, việc kê khai tài sản, thu nhập mới chỉ dựa vào sự tự giác của người phải kê khai, còn việc phát hiện thông tin không trung thực trong việc kê khai tài sản, thu nhập từ phía chủ thể bên ngoài là cán
chế vì trên thực tế những chủ thể này rất khó biết được thực chất số lượng tài sản của người có chức vụ, quyền hạn và thông thường, vì sợ bị trù dập nên họ “ngại” tố cáo trong trường hợp biết được lãnh đạo kê khai tài sản, thu nhập không đúng. Không những thế việc áp dụng pháp luật tố cáo đối với việc tố cáo về hành vi không trung thực trong việc kê khai tài sản, thu nhập cũng là một hạn chế khi người tố cáo chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình.
Về mặt nguyên lý thì sự giám sát tốt nhất phải được thực hiện từ những chủ thể “bên ngoài” hệ thống, tức là những người nằm ra ngoài hệ thống những người có chức vụ, quyền hạn thuộc đối tượng phải kê khai tài sản [40]. Chỉ có như vậy mới bảo đảm được tính khách quan và mang lại hiệu quả đích thực của việc giám sát. Và như vậy, việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập như hiện nay rõ ràng còn hạn chế bởi vì nó mới chỉ được thực hiện có tính chất nội bộ mà chưa tạo ra khả năng tiếp cận của các chủ thể bên ngoài khác như người dân hay báo chí đối với bản kê khai tài sản thu nhập.
Thứ năm, việc xử lý vi phạm trong việc thực hiện công khai, minh
bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn ít
Việc triển khai thực hiện kê khai tài sản, thu nhập và xác minh kê khai tại một số cơ quan, đơn vị còn lúng túng, chậm so với quy định. Việc xác minh, nhất là chủ động tiến hành xác minh của người có thẩm quyền quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức để bảo đảm tính trung thực của việc kê khai còn ít.
Biểu đồ 03: Số người kê khai tài sản, thu nhập không trung thực giai đoạn 2013-2016 5 4 3 2 1 0 2013 2014 2015 2016
Việc chủ động xác minh tài sản, thu nhập nhằm làm rõ tính trung thực của việc kê khai ít được quan tâm thực hiện hoặc thực hiện không triệt để, hình thức nên số người vi phạm bị phát hiện còn ít, việc xử lý vi phạm còn chậm và chưa được công khai kịp thời. Việc kê khai thiếu trung thực bị xử lý rất ít, chỉ vài vụ/năm, chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với số lượng bản kê khai tài sản; có ngành, địa phương không có trường hợp nào phải xác minh và xử lý về kê khai tài sản, thu nhập không trung thực. Trên thực tế, có trường hợp cán bộ, công chức giàu lên nhanh chóng, sở hữu khối tài sản có giá trị lớn như đất, nhà ở những vị trí đắc địa, ô tô đắt tiền, số lượng lớn cổ phiếu.. gây dư luận trong nhân dân nhưng không được giải trình thỏa đáng, nhiều vụ việc chỉ đến lúc có dư luận hoặc báo chí phản ánh, cơ quan điều tra vào cuộc, khi có dấu hiệu phạm tội, nhiều khối tài sản bất minh của bị can, bị cáo nguyên là cán bộ, công chức mới bị phát hiện.
2.2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
Những tồn tại, hạn chế trong việc công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan hành chính nhà
pháp lý đã được phân tích tại mục 2.1.2, những tồn tại, hạn chế trên đây còn do một số nguyên nhân chính sau:
Thứ nhất, donhận thức
Một là, công tác tuyên truyền, phổ biến tuy đã được triển khai khá phong phú nhưng chưa sâu, chưa rộng đặc biệt là đối với tuyến huyện, quận và đơn vị cơ sở. Nhận thức về việc kê khai tài sản, thu nhập của một số đơn vị, địa phương, của một số cán bộ, công chức chưa đầy đủ, sâu sắc nên quá trình thực hiện còn lúng túng, còn nhầm lẫn không thực hiện đúng quy định như việc xác định đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập, kê khai lần đầu, kê khai bổ sung, chưa đúng thời gian quy định.
Hai là, tâm lý truyền thống của người dân nói chung, cán bộ, công chức nói riêng vẫn còn quan niệm tài sản, thu nhập cá nhân là vấn đề riêng tư, thuộc vấn đề bí mật cá nhân. Rào cản này chi phối từ xác định chủ trương, quy định pháp luật, tổ chức triển khai của cơ quan, đơn vị đến thực hiện kê khai của cán bộ, công chức. Ở nước ta, phần lớn gia đình gồm nhiều thế hệ, nhất là vùng nông thôn, miền núi, quan hệ sở hữu chung về tài sản khá phổ biến nên khó có thể rạch ròi về sở hữu tài sản để kê khai.
Thứ hai, do sự đan xen, phân cấp trong quản lý, tổ chức thực hiện
công khai, minh bạch tài sản thu nhập giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới; giữa cơ quan đảng và cơ quan chính quyền
Sự phân cấp giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới; giữa cơ quan đảng và cơ quan chính quyền chưa rõ ràng nên tại một số địa phương, đơn vị cách triển khai công tác minh bạch tài sản thu nhập chưa đồng bộ. Bên cạnh đó, việc tổ chức, phối hợp, trao đổi thông tin giữa các cơ quan kiểm tra, tổ chức, thanh tra về minh bạch tài sản thu nhập chưa kịp thời.
Việc quản lý, theo dõi công tác triển khai xác minh kê khai tài sản, thu nhập trong thực tế gặp nhiều khó khăn. Mặc dù, hệ thống các văn bản đã khá
đầy đủ về khía cạnh “lý do” và “nội dung” triển khai chính sách, nhưng “cách thức triển khai” trong đó có vấn đề năng lực và cơ chế khuyến khích thì chưa được rõ ràng. Việc thiết lập một khuôn khổ pháp lý thuận lợi đã khá tốt nhưng việc triển khai các quy định luật ở cấp độ đầu ra và hơn thế nữa ở cấp độ kết quả và tác động thì còn rất nhiều khó khăn. Quá trình thi hành và đảm bảo thực thi cũng gặp phải những khó khăn giống như các luật khác và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, sự khác biệt mấu chốt giữa những văn bản về xác minh kê khai tài sản, thu nhập và các luật khác là mối quan hệ về lợi ích vốn dĩ là điểm bất lợi cho việc thi hành vì nó nhằm minh bạch tài sản, thu nhập, giảm thiểu cơ hội tham nhũng và tăng khả năng phát hiện tội phạm tham nhũng.
Thứ ba, do còn thiếu một cơ chế đồng bộ nhằm xác minh được nguồn
gốc tài sản, thu nhập
Sự không đảm bảo được thông tin trung thực về tài sản, thu nhập từ giai đoạn kê khai dẫn đến việc việc giải trình, xác minh, xử lý vi phạm về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập gặp nhiều khó khăn. Do số lượng người phải kê khai tài sản, thu nhập quá lớn nên công tác quản lý, kiểm soát gặp nhiều khó khăn, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng những trường hợp cán bộ, công chức, viên chức bị phát hiện kê khai không trung thực còn rất ít. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy quy định người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập như hiện nay đòi hỏi phải thu thập lượng thông tin khổng lồ và nhiều khi là rất chi tiết, gây khó khăn và tốn kém thời gian cho công đoạn xử lý và phát hiện vi phạm. Việc đặt mục tiêu quá cao về mặt này sẽ phải dành những nguồn lực đáng kể cho việc giám sát tuân thủ kê khai hoặc không thể kiểm soát được hết thông tin, do đó có nguy cơ không bảo đảm được tính hiệu quả của minh bạch tài sản, thu nhập.
Thu nhập ngoài lương hay tài sản có được từ thu nhập ngoài lương của người có chức vụ, quyền hạn tăng lên và được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Trong đó, việc xác minh thu nhập bằng thuế thu nhập cá nhân còn có những hạn chế. Thực tế cho thấy các cá nhân có thu nhập chưa tự giác kê khai và nộp thuế theo quy định của pháp luật, các cơ quan chức năng chưa có biện pháp hữu hiệu nhằm phát hiện, xử lý vi phạm trong trường hợp không kê khai hoặc kê khai không trung thực.
Kê khai tài sản, thu nhập là vấn đề mới được nghiên cứu, triển khai ở nước ta, vẫn còn nhiều vấn đề đang trong quá trình tìm tòi, học hỏi. Điều kiện kinh tế xã hội và pháp lý cũng là rào cản lớn đối với việc đưa ra những quy định hợp lý và mang tính khả thi. Hình thức thanh toán không dùng tiền mặt đã được quy định và triển khai thực hiện trong chi trả lương, các khoản phụ cấp cho người có chức vụ, quyền hạn và người lao động trong bộ máy nhà nước cũng như một số doanh nghiệp. Tuy nhiên, lượng tiền trong các giao