7. Kết cấu của luận văn
2.3.2. Những hạn chế trong quản lý nhà nước về khai thác tà
trình độ đào tạo chuyên môn nghiệp vụ, quản lý nhà nước và các kỹ năng khác bước đầu được nâng cao, đội ngũ cán bộ công chức dần được chuẩn hóa. Công tác đánh giá, quy hoạch, đề bạt, bổ nhiệm và luân chuyển cán bộ được coi trọng và có nhiều chuyển biến mới; công tác đánh giá, phân loại cán bộ được tiến hành nghiêm túc, đúng quy trình, quy định; công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức trong ngành ngày càng được quan tâm nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ công chức; Việc thực hiện chế độ chính sách cho công chức thực thi nhiệm vụ được đảm bảo, nhằm khuyến khích, động viên kịp thời đội ngũ cán bộ công chức yên tâm cống hiến, phấn đấu hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao.
- Công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật về Khoáng sản được đẩy mạnh thông qua nhiều hình thức nên đã phần nào tác động tới cán bộ, công chức làm công tác quản lý nhà nước về khoáng sản tại các cơ quản quản lý nhà nước về khoáng sản ở địa phương; ý thức tuân thủ pháp luật về khoáng sản của người dân và doanh nghiệp đã được cải thiện một bước đáng kể, góp phần tích cực trong công tác bảo vệ tài nguyên khoáng sản, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản.
2.3.2. Những hạn chế trong quản lý nhà nước về khai thác tài nguyênkhoáng sản khoáng sản
* Đối với hoạt động khai thác khoáng sản
Trong vài năm trở lại đây, hoạt động khoáng sản đã thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước; một số doanh nghiệp đã chú ý đầu tư chiều sâu vào công nghệ khai thác, chế biến và tạo thêm nhiều công ăn việc làm, góp phần cải tạo từng bước cơ sở hạ tầng của các địa phương, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa. Hoạt động khoáng sản đã dần đi vào nền nếp, khai thác
khoáng sản trái phép ngày càng giảm; các tổ chức cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản nhìn chung đã có ý thức tuân thủ quy định của pháp luật, gắn mục tiêu lợi ích sản xuất, kinh doanh khoáng sản với mục tiêu bảo vệ môi trường, rừng các loại, an toàn lao động, đảm bảo an ninh quốc phòng và phát triển bền vững kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại, yếu kém cần được khắc phục, cụ thể là:
- Công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản còn ở mức độ thấp
Nhìn chung hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản của các doanh nghiệp chưa khai thác triệt để được quặng nghèo, các thành phần có ích đi kèm trong quặng; tài nguyên khoáng sản chưa được sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả. Tình trạng "dễ làm - khó bỏ" khai thác không theo quy hoạch, không theo thiết kế vẫn còn diễn ra, nhất là đối với các mỏ khoáng sản kim loại. Điều này dẫn tới việc tài nguyên khoáng sản nhanh chóng cạn kiệt, tổn thất tài nguyên khoáng sản trong quá trình khai thác và chế biến còn ở mức cao, chưa kiểm soát được (quặng thiếc, quặng chì - kẽm, quặng crômit, mangan v.v...). - Đầu tư các dự án chế biến sâu khoáng sản chưa được chú trọng
Thực hiện chủ trương hạn chất xuất khẩu khoáng sản thô, quặng tinh, tăng cường chế biến sâu, thời gian gần đây đã có một số doanh nghiệp quan tâm đầu tư cho hoạt động chế biến, nhất là chế biến sâu. Tuy nhiên, số lượng các dự án chế biến sâu khoáng sản chưa nhiều, trình độ công nghệ chế biến chưa cao; hệ thu hồi thấp, chưa có công nghệ thu hồi triệt để khoáng sản đi kèm với khoáng sản chính; chưa thực sự quan tâm đến lựa chọn công nghệ thân thiện với môi trường khi chế biến khoáng sản.
- Trữ lượng đã thăm dò của một số mỏ khoáng sản đang dần cạn kiệt
Một số loại khoáng sản như thiếc sa khoáng, chì - kẽm, mangan v.v... do đã khai thác lâu năm, trữ lượng đã và đang dần cạn kiệt, hoặc còn lại không
nhiều, cần phải tiếp tục đầu tư thăm dò mở rộng trên mặt và bổ sung phần trữ lượng dưới sâu nhằm gia tăng trữ lượng. Tuy nhiên điều này chưa được các doanh nghiệp thực sự quan tâm đầu tư, một phần là do nguồn vốn đầu tư cho hoạt động thăm dò của các doanh nghiệp còn hạn chế như đã nêu trên.
- Khoáng sản xuất khẩu vẫn còn ở dạng nguyên liệu thô, quặng tinh
Mặc dù Nhà nước có nhiều văn bản yêu cầu không xuất khẩu khoáng sản thô, quặng tinh nhưng trong thực tế vẫn chưa hạn chế được tình trạng xuất khẩu khoáng sản ở dạng nguyên liệu thô; tình trạng mua, bán, vận chuyển quặng trái phép và xuất khẩu quặng (như quặng antimon, chì - kẽm, sắt, crômit v.v… ) vẫn còn diễn ra tại một số địa phương, nhất là tại các tỉnh miền núi phía Bắc.
- Hoạt động khai thác thủ công, nhỏ lẻ chưa được quản lý chặt chẽ
Hoạt động khai thác nhỏ lẻ, thủ công (cá thể, hộ gia đình) đối với khai thác cát, sỏi lòng sông, khai thác sét làm gạch ngói thủ công v.v... mang tính mưu sinh của người dân tại nhiều địa phương đến nay vẫn chưa được cấp phép theo quy định để quản lý. Do phần lớn các doanh nghiệp có quy mô nhỏ, hạn chế về năng lực vốn đầu tư nên vẫn còn tình trạng chia các khu mỏ có quy mô lớn thành các khu vực nhỏ để cấp cho nhiều doanh nghiệp. Điều này dẫn tới tình trạng đầu tư dàn trải, không tập trung, tài nguyên khoáng sản khai thác, sử dụng chưa triệt để, đặc biệt là đối với hoạt động khai thác đá vật liệu xây dựng thông thường.
- Công tác giám sát tổn thất, làm nghèo khoáng sản; công tác kiểm kê tài nguyên khoáng sản chưa được quan tâm đúng mức
Công tác theo dõi thông tin tổn thất, làm nghèo khoáng sản trong quá trình khai thác; biến động chất lượng, trữ lượng mỏ khoáng sản được khai thác, công tác lập bản đồ hiện trạng khai thác mỏ định kỳ theo quy định của pháp luật về khoáng sản chưa được các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản
thực hiện tốt. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý kỹ thuật, nhất là công tác kiểm kê trữ lượng khoáng sản phục vụ công tác quản lý nhà nước về khoáng sản, nhất là công tác quy hoạch, định hướng phát triển công nghiệp khai khoáng.
* Đối với công tác QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả đáng kể nêu trên, nhưng công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản vẫn còn một số tồn tại, bất cập cần khắc phục, đó là:
- Một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật chậm được ban hành hoặc ban hành chưa đúng quy định
Một số nội dung đã được quy định trong Luật Khoáng sản nhưng chậm được ban hành như: quy chế đấu thầu thăm dò, khai thác khoáng sản; quy định thủ tục cấp vốn Nhà nước, thuế chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác khoáng sản v.v … nên chưa được triển khai trong thực tế; quy định hoạt động điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản chưa rõ nét, khó thực hiện
Hiện nay pháp luật về khoáng sản chưa quy định về phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép khai thác khoáng sản cho Ủy ban nhân dân cấp huyện (hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường). Tuy nhiên, qua kiểm tra đã có một số địa phương quy định phân cấp (hoặc ủy quyền nhưng thực chất là phân cấp) cho Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc Ủy ban nhân dân cấp huyện cấp giấy phép hoạt động khoáng sản, phê duyệt trữ lượng một số loại khoáng sản (có quy mô nhỏ, khai thác cá thể, hộ gia đình) thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là chưa phù hợp với quy định của pháp luật về khoáng sản và pháp luật khác có liên quan.
- Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khoáng sản còn hạn chế
Mặc dù đã đạt được nhưng kết quả đáng kể, nhưng công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khoáng sản thực hiện chưa thường xuyên, chưa
phổ biến sâu rộng tới mọi thành phần trong xã hội, nhất là người dân ở vùng sâu, vùng xa, vùng miền núi khó khăn là những địa bàn chủ yếu có các hoạt động khai thác khoáng sản, người dân ở những khu vực có khoáng sản chưa khai thác, cũng như những nơi có hoạt động khoáng sản.
- Công tác lập, phê duyệt, thực hiện Quy hoạch khoáng sản còn bất cập
Một số địa phương cho phép đầu tư nhiều dự án chế biến hoặc chế biến sâu khoáng sản chưa có trong quy hoạch Trung ương mà không có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ cũng như của các Bộ có liên quan (chế biến sâu quặng sắt, quặng mangan tại Cao Bằng; chế biến sâu quặng sắt, chế biến quặng titan tại Thái Nguyên, chế biến sâu quặng titan tại Bình Định, chế biến sét tại Hải Dương v.v...). Điều này dẫn đến những bất cập sau:
+ Số lượng dự án chế biến sâu do địa phương quy hoạch hoặc đã cấp chứng nhận đầu tư lớn hơn số lượng dự án trong Quy hoạch Trung ương đã phê duyệt;
+ Công suất thiết kế của các nhà máy chế biến sâu do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho phép đầu tư lớn hơn công suất các nhà máy chế biến sâu trong quy hoạch của Trung ương. Tuy nhiên do không cân đối được nguồn nguyên liệu khoáng sản cung cấp cho các nhà máy dễ dẫn tới tình trạng tranh mua, tranh bán, cạnh tranh không lành mạnh giữa các doanh nghiệp.
+ Tiến độ lập, phê duyệt quy hoạch khoáng sản, nhất là tiến độ khoanh định, phê duyệt khu vực cấm, tạm cấm hoạt động khoáng sản chậm. Đến năm 2015 đã có 78,5 % tỉnh, thành phố trong cả nước phê duyệt quy hoạch khoáng sản thuộc thẩm quyền. Tuy nhiên, còn nhiều quy hoạch ban hành trước tháng 10 năm 2005 chưa được rà soát, điều chỉnh, nhất là điều chỉnh sau khi quy hoạch khoáng sản của cả nước đã phê duyệt; chất lượng các quy hoạch của các địa phương đã duyệt còn thấp; có sự chồng chéo giữa quy hoạch khoáng sản của Trung ương và địa phương, nhất là các dự án chế biến sâu như đã nêu trên.
- Việc thực hiện thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản của địa phương vẫn còn một số bất cập
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản đã tăng cường phân cấp trong quản lý nhà nước cho các địa phương, nhất là thẩm quyền cấp giấy phép thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản. Đây là một chủ trương đúng đắn, góp phần tăng cường cải cách hành chính, tăng tính chủ động cho địa phương trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản. Tuy nhiên, qua kiểm tra cho thấy công tác cấp giấy phép hoạt động khoáng sản của các địa phương còn một số bất cập, đó là:
Còn nhiều giấy phép khai thác khoáng sản do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cấp chưa đúng quy định (cấp trước khi quy hoạch khoáng sản của Trung ương phê duyệt nhưng chưa có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ; khu vực cấp giấy phép thuộc quy hoạch khai thác do Trung ương quản lý; cấp giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường nhưng khi sử dụng lại làm cho mục đích khác như đá ốp lát, đá bột); hồ sơ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chưa chặt chẽ, sơ sài; trong quá trình cấp phép chưa ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm an toàn lao động, bảo vệ môi trường, môi sinh, nhất là trách nhiệm khai thác triệt để, tiết kiệm, có hiệu quả tài nguyên khoáng sản v.v...
- Tình trạng khai thác khoáng sản trái phép vẫn còn diễn ra
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong công tác giải tỏa các tụ điểm khai thác khoáng sản trái phép thời gian qua nhưng hoạt động khai thác khoáng sản trái phép, nhất là đối với khai thác trái phép cát sỏi lòng sông, lòng hồ tại nhiều địa phương vẫn còn diễn ra khá công khai, quy mô đáng kể như đã nêu trên. Hậu quả của hoạt động khai thác khoáng sản trái phép là: gây mất trật tự an ninh, xã hội; gây thất thoát tài nguyên khoáng sản của quốc gia; gây hậu quả khá nghiêm trọng về môi trường mà không được xử lý như: thiếc sa khoáng (Quỳ Hợp -
Nghệ An), vàng sa khoáng (Cao Bằng), vàng sa khoáng Thần Sa - Khắc Kiệm (Thái Nguyên), crômit sa khoáng Cổ Định (Thanh Hóa), vàng sa khoáng, vàng gốc (Quảng Nam), vàng gốc (Lào Cai), vàng sa khoáng (Lai Châu), than (Hải Dương, Quảng Ninh ) v.v...
- Công tác thanh tra, kiểm tra
Công tác này thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại hạn chế đó là: lực lượng cán bộ làm công tác thanh tra ở Trung ương cũng như địa phương còn thiếu, chưa đáp ứng yêu cầu cả về số lượng, chất lượng; phương tiện, thiết bị, kinh phí còn thiếu không đáp ứng yêu cầu công tác thanh tra chuyên ngành. Do đó, kết luận thanh tra , kiểm tra thường chung chung, chưa cụ thể. Nội dung thanh tra chủ yếu tập trung vào các vấn đề về pháp lý, hồ sơ mà chưa quan tâm đến nội dung quản trị tài nguyên khoáng sản của các chủ thể khai thác khoáng sản như: công tác quản lý ranh giới mỏ; công tác lập bản đồ hiện trạng, mặt cắt hiện trạng; công tác thống kê, kiểm kê trữ lượng khoáng sản đã khai thác; tổn thất khoáng sản đã khai thác; việc sử dụng hợp lý, tiết kiệm, tối đa khoáng sản trong khai thác....
- Nguồn thu cho ngân sách Nhà nước trực tiếp từ hoạt động khoáng sản còn hạn chế
Tài nguyên khoáng sản là một trong những nguồn lực để phát triển đất nước, cần phải được khai thác, sử dụng hợp lý, có hiệu quả để phát huy sức mạnh của nó. Tuy nhiên, nguồn thu của Nhà nước từ tài sản tài nguyên khoáng sản chưa nhiều, ngoài các khoản thuế như thuế doanh thu, thuế thu nhập doanh nghiệp thì Nhà nước chỉ có nguồn thu thông qua thuế tài nguyên.
Trong thực tế, khi có giấy phép khai thác khoáng sản, các doanh nghiệp, nhất là Công ty TNHH, doanh nghiệp tư nhân...dễ dàng chuyển nhượng quyền khai thác với nguồn thu đáng kể mà Nhà nước không thu được khoản phí hoặc thuế nào. Trong khi đó, nguồn thu của Nhà nước thông qua
việc cấp giấy phép khai thác không đáng kể, chưa thực sự phát huy được giá trị thực của nguồn tài sản này. Điều này gây khó khăn cho việc tăng thu ngân sách Nhà nước từ hoạt động khai thác khoáng sản nhằm điều tiết lợi ích trở lại cho người chủ thực sự của tài sản này là người dân.
Mặt khác, các Doanh nghiệp đứng ra khai thác khoáng sản và nộp ngân sách nhà nước như thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, hiện nay các nguồn thu ngân sách từ các khoản này chủ yếu là do doanh nghiệp tự khai báo sản lượng, trữ lượng mà nhà nước chưa có cơ chế để kiểm soát được việc kê khai này. Nguồn thu từ khoáng sản chưa kiểm soát được dẫn đến thất thu.
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế
* Về thể chế, chính sách
- Một số văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản do yêu cầu về tiến độ soạn thảo đã bỏ qua bước khảo sát thực tế đã làm giảm tính thực tiễn của những văn bản quy phạm pháp luật này, gây khó khăn khi thi hành.
- Do trải qua nhiều giai đoạn, chuyển qua nhiều Bộ quản lý nên hệ thống văn bản pháp luật về khoáng sản hiện hành bộc lộ nhiều tồn tại. Hoạt động khoáng sản của các tổ chức, cá nhân còn bị điều chỉnh bởi một số văn bản pháp luật khác như: Bảo vệ môi trường, Đất đai, Tài nguyên nước, Tài nguyên rừng, v.v... Trong khi các văn bản luật nêu trên đều đã được sửa đổi để ban hành mới hoặc đã được sửa đổi, bổ sung thì một số quy định của pháp luật về khoáng sản chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp gây khó khăn cho công tác quản lý, nhất là tại các địa phương.