2.3.1.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật
Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008 là đạo luật có liên quan đến rất nhiều luật chuyên ngành, tác động đến hầu hết các đối tượng quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị. Để sớm khắc phục tình trạng quản lý, sử dụng tài sản còn manh mún, chưa hiệu quả, lãng phí nguồn lực nhà nước, thì cần sửa đổi Luật này để đảm bảo việc quản lý tài sản công một cách hiệu quả, tăng cường nguồn lực phát triển kinh tế đất nước và bổ sung đầy đủ các loại tài sản công theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật chuyên ngành. Đồng thời, khắc phục bất cập của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008 chưa đưa nội dung tài sản nhà nước trong các DNNN vào phạm vi điều chỉnh. Vì vậy cần ban hành Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, đồng thời với các luật chuyên ngành khác như Luật Đầu tư công; Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014…để hình thành khung pháp lý điều chỉnh hoạt động QLNN đối với TSC trong các DNNN.
Cụ thể, đối với tài sản công trong các DNNN đã được điều chỉnh bởi các luật chuyên ngành, Luật này chỉ quy định những nguyên tắc chung cần tuân thủ, còn nội dung cụ thể được dẫn chiếu theo các luật chuyên ngành.
Những nội dung cần thể hiện trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản công là: phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, giải thích thuật ngữ, phân loại TSC, nguyên tắc quản lý, sử dụng TSC; xác định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước đối với TSC; xác định cơ quan quản lý TSC; chế độ quản lý, sử dụng TSC trong các cơ quan, đơn vị; công khai thông tin về TSC, việc giám sát quản lý, sử dụng TSC….
Trong những nội dung trên, gắn với nội dung còn vướng mắc trong luận văn, nội dung đầu tiên cần làm rõ đó là khái niệm, phạm vi, đặc trưng, phân loại tài sản công trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Bởi mỗi loại với đặc trưng riêng sẽ có cách quản lý, sử dụng khác nhau. Thực tế hiện nay, các đặc trưng cơ bản của tài sản công đã được quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013.
Tuy nhiên, để có cơ sở xây dựng chế độ quản lý, sử dụng đối với từng loại tài sản công theo kết cấu trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, ngoài những đặc trưng cơ bản của tài sản công theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp 2013, trong khái niệm về tài sản công cần liệt kê các nhóm tài sản lớn. Tại nhiều nước, khái niệm tài sản công cũng sử dụng phương pháp liệt kê (như: Hàn Quốc, Đài Loan, Inđônêxia...
Phạm vi điều chỉnh các loại tài sản công là rất rộng, có thể phân loại tài sản công theo các nhóm tài sản có cùng các tiêu chí mục đích sử dụng, đặc tính và yêu cầu quản lý của tài sản bao gồm:
(1) Tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị;
(2) Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; (3) Tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý;
(4) Tài sản công phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp;
(5) Tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và dự trữ ngoại hối của nhà nước;
(6) Tài sản là tài nguyên.
Ngoài ra còn một số loại tài sản công cụ thể như cơ sở dữ liệu, thương hiệu, tài sản vô hình...
Về bộ máy QLNN đối với DNNN nói chung và TSC trong các DNNN nói riêng có thể quy định khái quát mô hình cơ quan chuyên trách quản lý TSC công tập trung, xóa bỏ mô hình các bộ chủ quản vừa thực hiện chức năng QLNN vừa đại diện chủ sở hữu. Về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan này có thể được cụ thể hóa trong Nghị định của Chính phủ. Mặt khác, Luật Quản lý sử dụng tài sản công phải tập trung điều chỉnh những quy định về chủ thể, nội dung, hình thức giám sát TSC đối với DNNN và giám sát đánh giá việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Tức là giám sát hai chiều. Điều này xuất phát từ yêu cầu hoàn thiện khung quản trị hiệu quả, hiệu lực, đầy đủ và thống nhất đối với tài sản nhà nước trên tổng thể nền kinh tế và từng doanh nghiệp cụ thể. Pháp luật nước ta hiện nay đã có nhiều quy định về quản lý, giám sát từ cấp cơ quan đại diện chủ sở hữu đến doanh nghiệp. Tuy nhiên việc giám sát cơ quan đại diện chủ sở hữu trong thực hiện các quyền, nhiệm vụ được giao thì chưa có quy định cụ thể, cần được thể chế hóa trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
2.3.1.2. Giải pháp hoàn thiện về bộ máy quản lý nhà nước
Xuất phát từ những bất cập trong mô hình quản lý nhà nước đối với TSC trong các DNNN tại Bộ Thông tin và Truyền thông đã phân tích tại tiết 2.2, thiết nghĩ cần phải có sự đổi mới triệt để trong việc thay đổi mô hình quản lý nhà nước. Mặt khác,cần phải thay đổi trong mô hình quản lý nhà nước đối với các DNNN chứ không chỉ dừng lại sự quản lý với TSC. Hay nói cách khác quản lý đối với TSC không tách rời sự quản lý đối với các DNNN. Tất nhiên, trong đó chú trọng đến việc xây dựng một mô hình hiệu quả nhất để đảm bảo quản lý, sử dụng và phát triển có hiệu quả nhất những TSC trong các DNNN. Và mô hình này không chỉ áp dụng riêng đối với DNNN tại Bộ
Thông tin và Truyền thông mà còn áp dụng trong quản lý TSC nói riêng. Hiện nay, có 3 phương án đưa ra để thiết lập mô hình quản lý nhà nước đối
với các DNNN nói chung và DNNN tại Bộ Thông tin và Truyền thông nói riêng.
Phương án 1: Thành lập mới cơ quan chuyên trách trên cơ sở điều
chuyển cán bộ tại các Bộ, ngành liên quan, bổ sung một số nhân sự đủ điều kiện từ Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), bảo đảm không làm tăng biên chế theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị. Theo đó, Cơ quan chuyên trách quản lý danh mục khoảng 30 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước quy mô lớn, trong đó bao gồm SCIC là đầu mối độc lập để quản lý và thoái vốn tại các công ty cổ phần Nhà nước không cần nắm giữ.
Phương án 2: Nâng cấp SCIC thành Ủy ban quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Phương án 3: thànhlậpmô hìnhcơ quan chuyên trách là doanhnghiệp.
Tăng cường, củng cố, kiện toàn SCIC là doanh nghiệp trực thuộc Chính phủ làm chức năng đại diện chủ sở hữu (tăng địa vị pháp lý, nhân lực);tiến hành quản lý các DNNN.
Phương án 1 và 2 là thành lập một Ủy ban quản lý vốn nhà nước trực thuộc Chính phủ. Ủy ban là cơ quan thuộc Chính phủ, do Chính phủ thành lập; giúp Chính phủ quản lý, giám sát có hiệu quả vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp; thực hiện các chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về tái cơ cấu, thoái vốn, sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước; tập trung nguồn vốn nhà nước đang đầu tư tại doanh nghiệp để đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực chiến lược, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế. Ủy ban thực hiện các chức năng sau đây [2; tr.6]:
- Đầu tư và quản lý toàn bộ danh mục tài sản, vốn đầu tư của nhà nước tại các doanh nghiêp nhằm hợp lý hóa danh mục đầu tư, tối đa hóa giá trị tài sản, vốn đầu tư nhà nước tại các doanh nghiệp.
- Chuyên trách thực hiện đầy đủ tất cả các quyền chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý, trừ các quyền thuộc Chính phủ, hoặc Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Luật quản lý vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp và các luật có liên quan.
- Trực tiếp hoặc chủ trì tham mưu, giúp Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ về chính sách sở hữu nhà nước, về tái cơ cấu và đổi mới doanh nghiệp nhà nước, về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp trong toàn bộ nền kinh tế.
Việc quản lý đối với Ủy ban quản lý vốn nhà nước sẽ xác định như sau: - Ủy ban chịu sự quản lý nhà nước của các bộ, cơ quan ngang bộ theo ngành, lĩnh vực.
- Trực tiếp chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về kết quả và hiệu quả đầu tư, hiệu quả sử dụng tài sản và vốn đầu tư nhà nước tại các doanh nghiệp.
- Chịu sự đánh giá, giám sát của Chính phủ, của Quốc hội và các cơ quan có liên quan của Quốc hội, các cơ quan có liên quan trực thuộc Ban chấp hành Trung ương Đảng trong thực hiện các chức năng, nhiệm vụ làm đại diện chủ sở hữu nhà nước, các mục tiêu, chỉ tiêu về bảo toàn, phát triển và tối đa hóa giá trị tài sản và vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp.
- Chịu sự đánh giá, giám sát của nhân dân, báo chí, Truyền thông, các tổ chức chính trị - xã hội trong đầu tư và quản lý danh mục tài sản, vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp, trong thực hiện các quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp.
Đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Ủy ban có các quyền và trách nhiệm theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tương tự các quyền và trách nhiệm của bộ quản lý ngành hiện nay đang thực hiện với tư cách là cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước được giao quản lý.
Ủy ban không có nhiệm vụ ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước khác đối với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) được điều chuyển trực thuộc Ủy ban sẽ là đơn vị chủ yếu thực hiện nhiệm vụ đầu tư tài chính.
Hiện nay, theo quan điểm của Bộ Kế hoạch và đầu tư – đơn vị đang xây dựng báo cáo đề án thành lập cơ quan chuyên trách để quản lý tài sản công trong các DNNN, thay cho mô hình các bộ chủ quản như Bộ Thông tin và Truyền thông. Phương án này có những ưu và nhược điểm nhất định.
Ưu điểm: việc hình thành cơ quan chuyên trách là nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh và đảm bảo quản lý hành chính nhà nước ngày càng công bằng, bình đẳng, không phân biệt thành phần kinh tế. Vì vậy,việc thành lập cơ quan chuyên trách sẽ hình thành một bộ máy quản lý vốn nhà nước chuyên nghiệp, tách khỏi cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thực hiện chủ trương xóa bỏ cơ chế chủ quản DNNN. Về phương diện tổ chức và pháp luật, việc thành lập cơ quan chuyên trách dưới hình thức cơ quan thuộc Chính phủ thuộc thẩm quyền của Chính phủ; nhằm phục vụ nhiệm vụ của Chính phủ trong việc "thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước" (Khoản 6 Điều 8 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015). Đồng thời góp phần đổi mới phương phức quản lý vốn đầu tư kinh doanh của Nhà nước phù hợp với sự vận hành của
cơ chế thị trường, tránh sự can thiệp mang tính hành chính của “chủ quản” vào hoạt động DN, bảo đảm tính tự chủ của DN theo Luật DN.
Nhược điểm: theo quan điểm của tác giả, với Việt Nam, cơ chế kinh tế thị trường buộc chúng ta phải tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng kinh doanh. Việc thành lập một Ủy ban chuyên trách độc lập làm chức năng đại diện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DN khó có thể làm thay đổi được thực trạng yếu kém trong quản lý và sử dụng vốn nhà nước lâu nay, thậm chí làm cồng kềnh hơn nữa bộ máy quản lý, gây chồng chéo chức năng, trách nhiệm lại không rõ ràng. Hơn nữa Việt Nam chưa từng có tiền lệ thiết lập một ủy ban quản lý một lượng vốn nhà nước khổng lồ như vậy. Không những không có kinh nghiệm trong việc thiết lập ủy ban quản lý vốn nhà nước, mà ngay cả những phương hướng điều hành và hoạt động cơ bản của ủy ban này cũng đang tỏ ra hết sức mù mờ kể cả trong dự thảo nghị định đang được Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (CIEM) và Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) thực hiện. Về cơ bản, việc thiết lập ủy ban này sẽ quyết định việc giám sát và sử dụng một trong những nguồn vốn lớn nhất trong nền kinh tế, lên tới 5 triệu tỉ đồng (tương đương 250 tỉ USD) bao gồm vốn nhà nước trong các tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) [2; tr.8]. Bắt tay vào thực hiện ngay một kế hoạch đồ sộ mà không có được những kinh nghiệm cơ bản là một việc làm có vẻ như không thực sự khôn ngoan.
Mặt khác, nếu đặt tên Ủy quan quản lý vốn nhà nước thì không bao hàm các nội dung khác như: tài sản dưới dạng tài nguyên, nhân sự, con người…Hay nói cách khác không quản lý được toàn diện các DNNN.
Vì thế tác giả ủng hộ phương án thứ ba: thí điểm với một đơn vị có quy mô nhỏ hơn để tích lũy những kinh nghiệm cần thiết, sẽ chịu trách nhiệm thay mặt Chính phủ quản lý tất cả các DNNN. Và Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) có thể trở thành một hình mẫu thí điểm phù hợp cho yêu cầu này.
So với mô hình Temasek Holdings của Singapore được ghi nhận là hình mẫu cho Ủy ban chủ sở hữu vốn nhà nước ở Việt Nam, thì SCIC đang có nhiều điểm tương đồng nhất với mô hình Temasek. Trước hết, cả SCIC và Temasek đều là các công ty “đầu tư và kinh doanh” vốn nhà nước, chứ không phải là các công ty “quản lý” vốn nhà nước.
Theo đó, mục tiêu được đặt lên vị trí cao nhất của cả SCIC và Temasek là đạt được hiệu quả kinh tế lớn nhất trong việc đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, chứ không phải là quản lý nó. Điều này cho phép SCIC và Temasek có thể tập trung hoàn toàn vào việc đầu tư kinh doanh để đem lại lợi nhuận cho Nhà nước và Chính phủ, thay vì phải phân tán hoạt động sang các lĩnh vực khác như tái cơ cấu, thoái vốn, sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN… vốn là những nhiệm vụ đa ngành mà hiện nay muốn gò ép cho ủy ban chủ sở hữu vốn nhà nước.
Ngoài ra, SCIC hiện cũng đang là đơn vị hội tụ được nhiều điều kiện nhất để có thể được tách ra và độc lập với các cơ quan quản lý nhà nước, mà ở đây là Bộ Tài chính. Nếu SCIC có thể được tách khỏi sự quản lý của Bộ Tài chính, thì khi đó nó sẽ có thể trở thành một tổng công ty độc lập, có thể tách bạch khỏi những can thiệp về chính trị, vốn là một trong hai đặc điểm quan trọng nhất của mô hình Temasek bên cạnh yếu tố là chỉ tập trung vào đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Điều này đồng nghĩa với việc Chính phủ và các bộ