sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2019
1.3.1. Khái quát Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng số 77/2015/QH13 (Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015). Ngày 03/7/2015, Chủ tịch nƣớc ký Lệnh số 05/2015/L-CTN công bố Luật. Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016.
1.3.1.1. Sự cần thiết khi ban hành
Sau hơn 10 năm thực hiện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, HĐND và UBND các cấp đã không ngừng đƣợc củng cố và hoàn thiện, cơ bản thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn trên tất cả các lĩnh vực ở địa phƣơng. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động của HĐND và UBND các cấp và yêu cầu của tình hình, nhiệm vụ mới cho thấy Luật này đã bộc lộ những vấn đề cần đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhƣ: chƣa thể hiện tính gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong chỉnh thể CQĐP, chƣa phân biệt theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo; chƣa phân định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp CQĐP...
Hiến pháp 2013 có nhiều điểm mới về CQĐP nhƣ: thực hiện phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nƣớc (Điều 52); quy định về tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính (Điều 111); quy định về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp CQĐP; về
việc thực hiện nhiệm vụ đƣợc cơ quan nhà nƣớc cấp trên giao (Điều 112)… Định hƣớng của Đảng yêu cầu tổ chức hợp lý CQĐP, phân biệt giữa chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo; đẩy mạnh phân cấp giữa trung ƣơng - địa phƣơng và giữa các cấp CQĐP. Đây là những yêu cầu cần phải đƣợc thể chế hóa trong Luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.
Những vấn đề mới từ quy định của Hiến pháp 2013, các chủ trƣơng, định hƣớng của Đảng về CQĐP cần thiết phải đƣợc cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng. Vì vậy, việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng để thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 (sau đây gọi là Luật năm 2003) nhằm kế thừa những ƣu điểm, khắc phục những hạn chế, vƣớng mắc trong 12 năm thực hiện Luật năm 2003 là cần thiết.
1.3.1.2. Bố cục của Luật
Luật gồm 08 chƣơng và 143 điều, tăng 02 chƣơng và 03 điều so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cụ thể nhƣ sau:
Chƣơng I. Những quy định chung: gồm 15 điều Chƣơng II. CQĐP ở nông thôn: gồm 03 mục, 21 điều. Chƣơng III. CQĐP ở đô thị: gồm 05 mục, 35 điều. Chƣơng IV. CQĐP ở hải đảo: gồm 02 điều.
Chƣơng V. CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: gồm 04 điều. Chƣơng VI. Hoạt động của CQĐP: gồm 03 mục, 50 điều.
Chƣơng VII. Thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính: gồm 02 mục, 12 điều.
Chƣơng VIII. Điều khoản thi hành: gồm 04 điều.
1.3.1.3. Những nội dung cơ bản và những điểm mới của Luật a. Phạm vi điều chỉnh
Luật điều chỉnh các vấn đề về đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính. So với Luật năm 2003.
Luật đã bổ sung quy định về đơn vị hành chính và thành lập giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.
b. Về “đơn vị hành chính tương đương” thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Để cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013, Luật xác định “đơn vị hành chính tƣơng đƣơng” thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng là „„thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng”.
c. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Theo quy định của Luật, tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND, đồng thời chấm dứt việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội kể từ ngày Luật có hiệu lực pháp luật (01/01/2016).
d. Về phân định thẩm quyền giữa trung ương, địa phương và giữa các cấp CQĐP
Đây là điểm mới của Luật năm 2015 nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, để tạo cơ sở pháp lý cho việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phƣơng, Luật năm 2015 quy định các nguyên tắc phân định thẩm quyền, các trƣờng hợp phân quyền, phân cấp, ủy quyền.
e. Về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP và của HĐND, UBND
- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở các đơn vị hành chính theo hƣớng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp huyện đến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cấp cơ sở mà không tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền.
- Quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP phải thực hiện nhƣ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn; quyết định những vấn đề của địa phƣơng trong phạm vi đƣợc phân quyền, phân cấp; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nƣớc
cấp trên ủy quyền...
- Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND trên các lĩnh vực nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế HĐND và UBND hợp thành CQĐP.
- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trƣng của chính quyền đô thị nhằm thể hiện sự khác biệt với chính quyền nông thôn.
f. Về cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND
- Thứ nhất, quy định tiêu chuẩn, số lƣợng đại biểu HĐND các cấp, trong đó có việc tăng thêm số lƣợng đại biểu HĐND ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh từ 95 lên 105 đại biểu.
- Thứ hai, tăng cƣờng vai trò của Thƣờng trực HĐND, bảo đảm hoạt động thƣờng xuyên giữa 2 kỳ họp HĐND; quy định rõ Thƣờng trực HĐND họp thƣờng kỳ mỗi tháng 1 lần.
- Thứ ba, thay chức danh Ủy viên Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND; mở rộng thành viên Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trƣởng Ban của HĐND; Thƣờng trực HĐND cấp xã vẫn gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND.
- Thứ tƣ, ở HĐND thành phố trực thuộc trung ƣơng thành lập thêm Ban đô thị; ở HĐND cấp xã thành lập thêm 2 ban là Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội.
- Thứ năm, quy định đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách.
- Thứ sáu, quy định khi có từ 10% trở lên trong tổng số cử tri trên địa bàn cấp xã yêu cầu, Thƣờng trực HĐND cấp xã có trách nhiệm xem xét tổ chức kỳ họp HĐND để bàn về nội dung kiến nghị của cử tri.
- Thứ bảy, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện thành lập Tổ đại biểu HĐND; HĐND cấp xã không thành lập Tổ đại biểu HĐND.
- Thứ nhất, quy định thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã để bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể của UBND bao quát đầy đủ các lĩnh vực chuyên môn, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND và lấy phiếu tín nhiệm đối với ngƣời đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND và cơ quan quân sự, công an ở địa phƣơng.
- Thứ hai, quy định số lƣợng Phó Chủ tịch UBND các cấp theo phân loại đơn vị hành chính.
- Thứ ba, quy định kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND do ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp phê chuẩn.
- Thứ tƣ, phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể UBND và Chủ tịch UBND theo hƣớng đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
- Thứ năm, quy định UBND cấp xã mỗi năm tổ chức ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với nhân dân về tình hình hoạt động của UBND và những vấn đề liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân ở địa phƣơng.
h. Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của CQĐP
- Thứ nhất, quy định trụ sở, kinh phí hoạt động của CQĐP.
- Thứ hai, quy định bộ máy giúp việc của chính quyền địa phƣơng. - Thứ ba, giao Chính phủ quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế Văn phòng HĐND cấp tỉnh, Văn phòng UBND cấp tỉnh, Văn phòng HĐND và UBND cấp huyện và việc tổ chức công tác tham mƣu, phục vụ hoạt động của HĐND, UBND cấp xã.
i. Thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính
Đây là nội dung mới của Luật năm 2015 để thực hiện Điều 110 Hiến pháp năm 2013, theo đó quy định 4 nội dung sau:
- Thứ nhất, quy định các nguyên tắc, điều kiện thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.
chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính, giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới đơn vị hành chính.
- Thứ ba, quy định việc lấy ý kiến nhân dân địa phƣơng là toàn bộ cử tri ở địa bàn chịu ảnh hƣởng trực tiếp về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.
- Thứ tƣ, sửa đổi, bổ sung các quy định cụ thể về tổ chức CQĐP trong trƣờng hợp thay đổi địa giới đơn vị hành chính.
k. Về hiệu lực và triển khai thi hành Luật
- Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật quy hoạch đô thị năm 2009 theo hƣớng bỏ nội dung quy định về cấp quản lý hành chính đô thị trong Luật quy hoạch đô thị (khoản 2 và một phần khoản 3 Điều 4).
- Thứ hai, quy định Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016.
- Thứ ba, quy định chấm dứt việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội kể từ ngày 01/01/2016. UBND huyện, quận, phƣờng nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng tiếp tục giữ nguyên cơ cấu tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội và Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho đến khi bầu ra chính quyền địa phƣơng ở huyện, quận, phƣờng theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng.
1.3.2. Khái quát Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019
Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức Chính quyền địa phƣơng sửa đổi đã đƣợc Quốc hội khóa XIV thông qua với tỷ lệ nhất trí cao (89,23%) ngày 22/11/2019.
Với Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, Luật tập trung sửa đổi một số điều nhƣ sau:
a. Đại biểu Hội đồng nhân dân cần có 01 quốc tịch Việt Nam
Đây là nội dung mới đƣợc bổ sung vào Điều 7 của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng. Theo đó, đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) phải đáp ứng điều kiện có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam, tức là có thể là ngƣời mang nhiều quốc tịch nhƣng trong đó phải có quốc tịch Việt Nam.
b. Giảm số lượng đại biểu HĐND các cấp
- HĐND tỉnh:
+ Tỉnh miền núi, vùng cao có từ 500.000 dân trở xuống đƣợc bầu 50 đại biểu; từ 500.000 dân trở lên có tối đa 75 đại biểu (trƣớc là 85 đại biểu)
+ Tỉnh còn lại có từ 01 triệu dân trở xuống đƣợc bầu 50 đại biểu; từ 01 triệu dân trở lên đƣợc bầu không quá 85 đại biểu (trƣớc là 95 đại biểu)
- HĐND huyện:
+ Huyện miền núi, vùng cao, hải đảo có từ 40.000 dân trở xuống đƣợc bầu 35 đại biểu; trên 40.000 dân đƣợc bầu tối đa 35 đại biểu (trƣớc là 40 đại biểu)
+ Huyện còn lại có từ 80.000 dân trở xuống đƣợc bầu 30 đại biểu; trên 80.000 dân đƣợc bầu tối đa 35 đại biểu (trƣớc là 40 đại biểu).
- HĐND xã:
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ 2000 dân trở xuống đƣợc bầu 15 đại biểu.
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên 2000 dân đến dƣới 3000 dân đƣợc bầu 19 đại biểu (trƣớc là 20 đại biểu)
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có 3000 dân đƣợc bầu 21 đại biểu; có trên 3000 thì đƣợc bầu tối đa 30 đại biểu (trƣớc là 35 đại biểu)
+ Xã còn lại có từ 5000 dân trở xuống đƣợc bầu 25 đại biểu; có trên 5000 dân đƣợc bầu tối đa 30 đại biểu (trƣớc là 35 đại biểu).
c. Tăng số lượng Phó Chủ tịch của xã loại II
Luật sửa đổi cũng thay đổi cơ cấu tổ chức của UBND cấp xã. Trong đó, cho phép xã loại II đƣợc có tối đa 02 Phó Chủ tịch xã (trƣớc đây chỉ có 01 Phó Chủ tịch); Xã loại I vẫn có tối đa 02 Phó Chủ tịch xã và xã loại III vẫn chỉ có 01 Phó Chủ tịch xã nhƣ trƣớc đây.
d. Không còn khái niệm “họp bất thường”
Ở cả Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, khái niệm “họp bất thƣờng” đã đƣợc sửa đổi thành “họ
ột xuất hoặc họp chuyên đề”. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG VIỆC THI HÀNH LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN -
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN GIA LÂM, TP HÀ NỘI 2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội huyện Gia Lâm
Gia Lâm là một huyện ở ngoại thành nằm ở phía Đông Bắc thủ đô Hà Nội: phía Bắc giáp quận Long Biên, huyện Đông Anh, Tây Nam có địa giới là dòng sông Hồng, nơi bên kia bờ là nội thành và huyện Thanh Trì - Hà Nội, Đông Bắc và Đông tiếp giáp với 3 huyện Từ Sơn, Tiên Du, Thuận Thành (huyện Bắc Ninh), Nam giáp huyện Văn Lâm và Văn Giang (huyện Hƣng Yên).
Sơ đồ 2.1. Sơ đồ vị trí địa lý của huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội
Trƣớc năm 2004, huyện có diện tích đất tự nhiên trên 175 km2
; có 35 xã, thị trấn với dân số trên 36 vạn ngƣời [5, tr7]. Năm 2004, thực hiện Nghị định 132/2004/NĐ-CP của Chính phủ về việc điều chỉnh địa giới hành chính để thành lập quận mới Long Biên, huyện Gia Lâm còn 20 xã và 02 thị trấn. Đến nay, dân số của Gia Lâm có trên 24 vạn ngƣời, 53.700 hộ gia đình, diện tích đất tự nhiên 114 km2
(bình quân 1800 ngƣời/km2), trong đó diện đất nông nghiệp là 67,21 km2 chiếm 58,99%, ngƣời lao động chiếm gần 65% lao động của huyện [22, tr8].
Gia Lâm là nơi giao tiếp nhiều đƣờng giao thông lớn, đƣờng quốc lộ 1A, 1B, quốc lộ 5, đƣờng sắt Hà Nội - Hải Phòng, Hà Nội - Lạng Sơn - Lào Cai, có sông Hồng, sông Đuống, các nhà ga, bến xe, bến bãi, kho tàng, hệ thống thông tin vô tuyến, hữu tuyến... tạo mối giao lƣu kinh tế với phía Đông và phía Bắc đồng bằng Bắc Bộ; nằm trong vùng tam giác kinh tế động lực: Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh. Đây chính là động lực và là tiềm năng to lớn của Gia Lâm để phát triển kinh tế thƣơng mại, du lịch, dịch vụ giao thông, giao lƣu hàng hóa cả trong hiện tại và tƣơng lai.