chính quyền địa phƣơng cấp huyện
1.2.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc, bộ máy nhà nƣớc bao gồm các cơ quan nhà nƣớc với những quan hệ chặt chẽ giữa chúng đƣợc thiết lập từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Hệ thống cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Phạm vi hoạt động của các cơ quan này bao trùm toàn bộ lãnh thổ đất nƣớc. Khác với các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng, các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc thành lập trên cơ sở các cấp đơn vị hành chính hoặc theo hệ thống dọc xuyên suốt từ Trung ƣơng đến các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp huyện, cấp xã và có phạm vi hoạt động trong từng đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định.
Trƣớc khi có Hiến pháp 2013 ở Việt Nam, khái niệm CQĐP đƣợc hiểu về cơ bản theo:
- Theo nghĩa hẹp: CQĐP gồm cơ quan quyền lực nhà nƣớc và cơ quan
hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức là HĐND và UBND các cấp. Trong tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta, HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là tỉnh - huyện - xã.
Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nƣớc ta trong những năm đầu sau Cách mạng tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nƣớc ta khi quy định về CQĐP thƣờng đề cập
2 cơ quan là: HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC). Từ tên chƣơng các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng (trừ Luật năm 1958), CQĐP thƣờng đƣợc hiểu chủ yếu và trƣớc hết gồm 2 cơ quan là HĐND và UBND (Uỷ ban hành chính).
- Theo nghĩa rộng: CQĐP là cơ quan tổ chức chính quyền ở địa
phƣơng không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện quyền tƣ pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các bộ, ngành trung ƣơng đóng ở địa phƣơng (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ quan này là của các bộ ngành trung ƣơng đặt ở địa phƣơng, do các cơ quan bộ, ngành ở trung ƣơng thành lập, bổ nhiệm, thủ trƣởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
Về mặt chính thức, CQĐP đƣợc Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: - CQĐP đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
- Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Tại Hiến pháp 2013 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành huyện, thành phố trực thuộc trung ương; huyện chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc huyện; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị
trấn; thị xã và thành phố thuộc huyện chia thành phường và xã; quận chia
thành phường; đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”
[Khoản 1, Điều 110].
Tuy chƣa đƣa ra khái niệm CQĐP nhƣng Hiến pháp quy định rõ những cấp tổ chức thành CQĐP và đây cũng là lần đầu thuật ngữ “cấp CQĐP” xuất hiện trong văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất ở nƣớc ta.
địa phƣơng đã xác định [7, tr9]:
- Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- CQĐP ở nông thôn gồm chính quyền địa phƣơng ở tỉnh, huyện, xã. - CQĐP ở đô thị gồm CQĐP ở thành phố trực thuộc trung ƣơng, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng, phƣờng, thị trấn.
Nhƣ vậy, trong phạm vi luận văn, thuật ngữ CQĐP đƣợc hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nƣớc đƣợc thành lập ở địa phƣơng, thực thi quyền lực nhà nƣớc trong phạm vi quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng; bao gồm hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức HĐND và hai là, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức UBND.
1.2.2. Vị trí, chức năng của chính quyền địa phương cấp huyện
CQĐP cấp huyện có vai trò quan trọng không chỉ trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nƣớc trên địa bàn mà còn có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội của cả vùng hoặc khu vực; là đơn vị hạt nhân của đơn vị hành chính - lãnh thổ lớn hơn, gắn kết chặt chẽ với các đơn vị hành chính lãnh thổ ngoại vi và các khu vực lân cận thành các vùng, các khu vực lãnh thổ để cùng nhau giải quyết các vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội, về cung ứng dịch vụ công mà không bị cắt khúc bởi địa giới hành chính.
Cấp huyện ở Việt Nam hiện nay đƣợc quy định trong Khoản 2, Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng bao gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng [16, tr7,8].
Theo Khoản 3, Điều 3 Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng, cấp huyện chia thành 3 loại (I, II, III). Tuy nhiên, ngoài chia thành 3 loại trên, còn có chia theo:
- Huyện gắn với khu vực nông thôn;
thuộc Trung ƣơng gắn với khu vực đô thị.
Cấp huyện là đơn vị hành chính lãnh thổ trung gian nằm giữa tỉnh và xã. CQĐP cấp huyện chịu sự quản lý nhà nƣớc trực tiếp của CQĐP cấp tỉnh và trực tiếp quản lý nhà nƣớc đối với CQĐP cấp xã.
Mỗi đơn vị hành chính cấp huyện đều đƣợc tổ chức chính quyền tƣơng ứng. CQĐP cấp huyện gồm có HĐND và UBND.
1.2.2.1. Vị trí, chức năng của HĐND - Vị trí pháp lý:
Theo Khoản 1, Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng: “HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên” [7, tr10].
Vị trí pháp lý của HĐND thể hiện ở 2 phƣơng diện:
Một là, cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phƣơng
HĐND là cơ quan duy nhất ở địa phƣơng do cử tri địa phƣơng bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Do đó, đại biểu HĐND là những ngƣời đại diện cho tất cả các tầng lớp nhân dân ở địa phƣơng.
Trong hoạt động của mình, HĐND chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng. Mục đích của HĐND là phục vụ cho lợi ích của nhân dân địa phƣơng
Hai là, cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng: HĐND thay mặt
cho nhân dân địa phƣơng quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phƣơng.
- Chức năng của HĐND:
+ Chức năng quyết định: HĐND quyết định những vấn đề trong phạm vi đƣợc phân quyền, phân cấp; quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực của xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh trên địa bàn.
Những nội dung thuộc quy định của HĐND gồm:
• Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, văn hóa xã hội; • Khoa học công nghệ, tài nguyên môi trƣờng;
• Quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội;
• Chính sách dân tộc, tôn giáo, thi hành pháp luật tại địa phƣơng; • Xây dựng chính quyền địa phƣơng.
+ Chức năng giám sát: Giám sát của HĐND là hoạt động của HĐND, thƣờng trực HĐND, các ban và đại biểu HĐND trong việc xem xét, theo dõi đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức cá nhân, là đối tƣợng chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, cũng nhƣ nghị quyết của HĐND về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình để xử lí theo thẩm quyền hoặc yêu cầu kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.
1.2.2.2. Vị trí, chức năng của UBND
- Vị trí pháp lí: Khoản 1, Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng
quy định: “UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [1, tr12].
- Chức năng của UBND:
UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, là cơ quan hành chính ở địa phƣơng. UBND là cơ quan song trùng trực thuộc, có trách nhiệm báo cáo và chịu sự kiểm tra của HĐND là cơ quan bầu ra UBND, đồng thời UBND phải báo cáo và chịu sự kiểm tra của cơ quan cấp trên.
- UBND có trách nhiệm thi hành các nghị quyết của HĐND, báo cáo công việc trƣớc HĐND, chịu sự kiểm tra giám sát của HĐND, sự kiểm tra đôn đốc của thƣờng trực HĐND, HĐND có quyền yêu cầu UBND sửa đổi bổ sung hoặc bãi bổ những quyết định không hợp lý của UBND.
- Là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc trên địa bàn, thực thi các quyết định của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên và quy định của pháp luật. UBND có quyền ban hành quyết định, chị thỉ và tổ chức thực hiện các văn bản đó.
1.3. Khái quát Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2019
1.3.1. Khái quát Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng số 77/2015/QH13 (Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015). Ngày 03/7/2015, Chủ tịch nƣớc ký Lệnh số 05/2015/L-CTN công bố Luật. Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016.
1.3.1.1. Sự cần thiết khi ban hành
Sau hơn 10 năm thực hiện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, HĐND và UBND các cấp đã không ngừng đƣợc củng cố và hoàn thiện, cơ bản thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn trên tất cả các lĩnh vực ở địa phƣơng. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động của HĐND và UBND các cấp và yêu cầu của tình hình, nhiệm vụ mới cho thấy Luật này đã bộc lộ những vấn đề cần đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhƣ: chƣa thể hiện tính gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong chỉnh thể CQĐP, chƣa phân biệt theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo; chƣa phân định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp CQĐP...
Hiến pháp 2013 có nhiều điểm mới về CQĐP nhƣ: thực hiện phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nƣớc (Điều 52); quy định về tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính (Điều 111); quy định về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp CQĐP; về
việc thực hiện nhiệm vụ đƣợc cơ quan nhà nƣớc cấp trên giao (Điều 112)… Định hƣớng của Đảng yêu cầu tổ chức hợp lý CQĐP, phân biệt giữa chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo; đẩy mạnh phân cấp giữa trung ƣơng - địa phƣơng và giữa các cấp CQĐP. Đây là những yêu cầu cần phải đƣợc thể chế hóa trong Luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp.
Những vấn đề mới từ quy định của Hiến pháp 2013, các chủ trƣơng, định hƣớng của Đảng về CQĐP cần thiết phải đƣợc cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng. Vì vậy, việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng để thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 (sau đây gọi là Luật năm 2003) nhằm kế thừa những ƣu điểm, khắc phục những hạn chế, vƣớng mắc trong 12 năm thực hiện Luật năm 2003 là cần thiết.
1.3.1.2. Bố cục của Luật
Luật gồm 08 chƣơng và 143 điều, tăng 02 chƣơng và 03 điều so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cụ thể nhƣ sau:
Chƣơng I. Những quy định chung: gồm 15 điều Chƣơng II. CQĐP ở nông thôn: gồm 03 mục, 21 điều. Chƣơng III. CQĐP ở đô thị: gồm 05 mục, 35 điều. Chƣơng IV. CQĐP ở hải đảo: gồm 02 điều.
Chƣơng V. CQĐP ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt: gồm 04 điều. Chƣơng VI. Hoạt động của CQĐP: gồm 03 mục, 50 điều.
Chƣơng VII. Thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính: gồm 02 mục, 12 điều.
Chƣơng VIII. Điều khoản thi hành: gồm 04 điều.
1.3.1.3. Những nội dung cơ bản và những điểm mới của Luật a. Phạm vi điều chỉnh
Luật điều chỉnh các vấn đề về đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính. So với Luật năm 2003.
Luật đã bổ sung quy định về đơn vị hành chính và thành lập giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.
b. Về “đơn vị hành chính tương đương” thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Để cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013, Luật xác định “đơn vị hành chính tƣơng đƣơng” thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng là „„thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng”.
c. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Theo quy định của Luật, tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND, đồng thời chấm dứt việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội kể từ ngày Luật có hiệu lực pháp luật (01/01/2016).
d. Về phân định thẩm quyền giữa trung ương, địa phương và giữa các cấp CQĐP
Đây là điểm mới của Luật năm 2015 nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, để tạo cơ sở pháp lý cho việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phƣơng, Luật năm 2015 quy định các nguyên tắc phân định thẩm quyền, các trƣờng hợp phân quyền, phân cấp, ủy quyền.
e. Về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP và của HĐND, UBND
- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở các đơn vị hành chính theo hƣớng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp huyện đến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cấp cơ sở mà không tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền.
- Quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP phải thực hiện nhƣ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn; quyết định những vấn đề của địa phƣơng trong phạm vi đƣợc phân quyền, phân cấp; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nƣớc
cấp trên ủy quyền...
- Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND trên các lĩnh vực nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế HĐND và UBND hợp thành CQĐP.
- Quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trƣng của chính quyền đô thị nhằm thể hiện sự khác biệt với chính quyền nông thôn.
f. Về cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND
- Thứ nhất, quy định tiêu chuẩn, số lƣợng đại biểu HĐND các cấp,