Qua nhiều năm, hoạt động xây dựng pháp luật về cư trú của nước ta đó có sự chuyển biến rất tích cực và đạt được những bước tiến quan trọng. Quốc hội, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quản lý cư trú như: Luật cư trú năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2013), Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014; Luật Quốc tịch 2008; Nghị định số 31/2014/NĐ-CP ngày 18/4/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú; Thông tư số 07/2008/TT-BTC ngày 07/4/2008 của Bộ Tài chính quy định về thu lệ phí trong đăng ký cư trú; Thông tư liên tịch số 04/2016/TTLT-BCA-BNG ngày 30/6/2016 giữa Bộ Công an và Bộ Ngoại giao Bãi bỏ Thông tư liên liên tịch số 05/2009/TTLT-BCA-BNG ngày 12/9/2009 của Bộ Công an và Bộ Ngoại giao hướng dẫn thủ tục giải quyết cho công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài đăng ký thường trú tại Việt Nam; Thông tư số 35/2014/TT-BCA ngày 09 tháng 9 năm 2014 quy định chi
tiết thi hành một số điều của Luật Cư trú và Nghị định số 31/2014/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật cư trú; Thông tư số 61/2014/TT-BCA của Bộ trưởng Bộ Công an quy định về quy trình đăng ký cư trú; Thông tư số 53/2016/TT- BCA ngày 28/12/2016 của Bộ Công an quy định cách thức thực hiện khai báo, tiếp nhận thông tin tạm trú của người nước ngoài tại Việt Nam.
Có thể nói, hệ thống văn bản nêu trên đã thể hiện bước phát triển về chất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý cư trú. Tuy nhiên, vẫn còn một số bất cập về mặt nội dung như:
Thứ nhất: Tại đoạn 2, điều 1 Luật cư trú quy định: “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú” định nghĩa về cư trú được quy định trong Luật cư trú như trên là chưa đầy đủ, chưa bao quát hết việc công dân Việt Nam sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Trên lãnh thổ Việt Nam có 12 huyện đảo, trong có có các huyện đảo chỉ có cấp huyện mà không có cấp xã như huyện đảo Cồn Cỏ thuộc tỉnh Quảng Trị, huyện đảo Côn Đảo thuộc Tỉnh Bà Rịa -Vũng Tàu, huyện đảo Bạch Long Vĩ, thành phố Hải Phòng ... như định nghĩa trên số dân sinh sống trên lãnh thộ Việt Nam thuộc các huyện đảo chưa có cấp xã trên thì không thuộc nội hàm định nghĩa của luật cư trú như quy định về cư trú.
Chưa thống nhất cách hiểu về nội dung của công tác đăng ký, quản lý cư trú. Tại đoạn 2, điều 1 Luật cư trú quy định: “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc xã, phường, thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc tạm trú”. Với quy định này, công tác đăng ký, quản lý cư trú được hiểu gồm hai nội dung là: Đăng ký, quản lý thường trú và đăng ký quản lý tạm trú.[45]
Tuy nhiên, tại khoản 1, điều 3 Nghị định số 31/2014/NĐ- CP quy định các nội dung về hộ khẩu (Thực chất đây là các nội dung về cư trú) gồm:
“a) Đăng ký quản lý thường trú. b) Đăng ký, quản lý tạm trú c) Thông báo lưu trú
d) khai báo tạm vắng” [14]
Như vậy tại quy định này, công tác đăng ký, quản lý cư trú không chỉ là đăng ký, quản lý thường trú và đăng ký, quản lý tạm trú mà còn cả hoạt động thông báo lưu trú và khai báo tạm vắng.
Thứ 2: Chưa có sự phân biệt về điều kiện đăng ký thường trú áp dụng đối với công dân ngoại tỉnh với công dân ngoại thành khi đăng ký thường trú vào các quận nội thành.
Tại khoản 1, Điều 20 Luật cư trú; điểm b khoản 1 và khoản 4 điều 8 Nghị định 31/2014/NĐ- CP quy định về thời gian tạm trú để được đăng ký thường trú trên địa bàn thành phố trực thuộc Trung ương.
- Tạm trú liên tục từ 01 năm trở lên tại thành phố trực thuộc Trung ương đối với các trường hợp đăng ký thường trú vào huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương đó.
- Tam trú liên tục 02 năm trở lên đối với trường hợp đăng ký thường trú vào quận thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.
- Tạm trú 3 năm tại các quận nội thành Hà Nội.
Với quy định về điều kiện thời gian công dân đăng ký tạm trú để được đăng ký thường trú tại các quận nội thành.Việc công dân trước đó có hộ khẩu thường trú ở tỉnh ngoài hay hộ khẩu tại ngoại thành thành phố trực thuộc Trung ương đó đều bị đánh đồng như nhau. Trong khi đó, công dân ở ngoại tỉnh muốn nhập khẩu thường trú vào các địa bàn ngoại thành của thành phố trực thuộc trung ương phải tạm trú ở đó từ đủ 1 năm trở lên. Do đó, cần thiết có sự phân biệt giữa hai loại nhân khẩu này dưới góc độ điều kiện đăng ký thường trú để đánh giá đúng tính chất cư trú, các tác động về sức ép dân số
đối với các thành phố trực thuộc Trung ương nói chung.
Thứ 3: Bất cập trong phân cấp thẩm quyền đăng ký thường trú tại các địa bàn trung tâm.
Thẩm quyền đăng ký thường trú được quy định tại khoản 1, Điều 21 Luật cư trú và các văn bản hướng dẫn kèm theo. Trường hợp công dân đăng ký tại xã, thị trấn của huyện thuộc tỉnh, thẩm quyền thuộc về trưởng công an cấp xã; Trường hợp công dân đăng ký thường trú tại thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh hay tại thành phố trực thuộc Trung ương, thẩm quyền đăng ký thuộc về Trưởng công an cấp huyện. Như vây có một thực tế, trưởng công an cấp xã là lực lượng bán chính quy, nhưng có toàn bộ thẩm quyền đăng ký, quản lý thường trú, đây là một nội dung cơ bản và rất quan trọng của cư trú. Trong khi đó, tại thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, tại thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt tại các quận nội thành, cảnh sát khu vực và trưởng công an phường, thậm chí là đội trưởng đội quản lý hành chính về trật tự xã hội là công an chính quy không có thẩm quyền đăng ký thường trú, mà thẩm quyền thuộc về trưởng công an thị xã, quận, thành phố trực thuộc tỉnh. Hơn nữa, địa bàn trung tâm là những địa bàn đông dân cư, tính chất cư trú phức tạp, có địa bàn lên đến hàng vạn nhân khẩu, người đứng đầu công an một quận, thành phố, thị xã với rất nhiều các đầu việc cần được giải quyết trong lĩnh vực an ninh trật tự. Việc đặt bút ký duyệt của lãnh đạo công an quận, thành phố, thị xã cho công dân đăng ký thường trú thực tế là không biết công dân đó là ai, cư trú như thế nào mà hoàn toàn chỉ dựa vào hồ sơ do cấp dưới đề xuất. Do đó, để phù hợp với thực tế, nên phân cấp thẩm quyền đăng ký thường trú về cơ sở, mà cụ thể là trưởng công an cấp xã (gồm xã, phường) đối với các địa bàn là đô thị. Điều này đảm bảo sự sát sao của người có thảm quyền ký duyệt với đối tượng là công dân trong diện đăng ký thường trú.
Tại điều 22 Luật cư trú quy định về những trường hợp xoá đăng ký thường trú gồm:
“a) Chết, bị Toà án tuyên bố mất tích hoặc đã chết;
b) Được tuyển dụng vào Quân đội nhân dân, Công an nhân dân ở tập trung trong doanh trại;
c) Đã có quyết định huỷ đăng ký thường trú quy định tại Điều 37 của Luật cư trú.
d) Ra nước ngoài để định cư;
đ) Đã đăng ký thường trú ở nơi cư trú mới; trong trường hợp này, cơ quan làm thủ tục đăng ký thường trú cho công dân ở nơi cư trú mới có trách nhiệm thông báo ngay cho cơ quan đã cấp giấy chuyển hộ khẩu để xoá đăng ký thường trú ở nơi cư trú củ”[45]
Riêng với trường hợp công dân đã đăng ký thường trú mà ra nước ngoài định cư, Luật Cư trú không quy định cơ chế phối hợp giữa cơ quan quản lý xuất nhập cảnh với Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội. Do đó, cơ quan quản lý thường trú công dân không có cơ sở để làm thủ tục xoá đang ký thường trú. Dẫn tới việc hồ sơ quản lý thường trú của công dân vẫn có, song thực tế, công dân lại không sinh sống ở Việt Nam. Củng tương tự như vậy đối với trường hợp công dân chuyển đi nơi khác nhưng không là thủ tục cắt khẩu, hoặc người đang chấp hành án phạt tù chung thân, lâu năm tại trại giam cũng không trong diện xoá thường trú. Điều này dẫn tới sự khác biệt giữa quản lý hồ sơ và quản lý thực tế việc công dân cư trú.
Thứ năm: Luật cư trú chưa quy định cụ thể về cách hiểu và áp dụng cụm từ “Thường xuyên sinh sống”.
Theo quy định tại khoản 1, Điều 5 Nghị định số 31/2014/NĐ- CP: “Mổi công dân chỉ được đăng ký thường trú tại một chổ ở hợp pháp và là nơi thường xuyên sinh sống”.[14] Quy định về mức độ “thường xuyên sinh sống”
chưa cụ thể, rõ ràng, chỉ mang tính định tính, dẫn tới cách hiểu và cách áp dụng ở mỗi địa phương là không giống nhau. Có nơi coi việc cư trú của công dân mỗi tuần từ 2-3 ngày là “thường xuyên sinh sống”, có nơi lại yêu cầu công dân phải cư trú nhiều tuần, thậm chí nhiều tháng mới được coi là “thường xuyên sinh sống”. Để tạo cơ sở pháp lý vững chắc, cụ thể giúp cho lực lượng công an cơ sở đề xuất đăng ký thường trú cho công dân, pháp luật cư trú phải cần thiết quy định cụ thể vấn đề này, thiết lập tính định lượng xác định “thường xuyên sinh sống” về cư trú của công dân để công an các địa phương thống nhất áp dụng.
Thứ sáu: Một số biểu mẫu theo yêu cầu phải thực hiện như phiếu đề xuất đăng ký tạm trú, giấy biên nhận, phiếu hướng dẫn bổ sung hồ sơ, văn bản trả lời công dân về kết quả đăng ký tạm trú nhưng chưa được Bộ công an ban hành. Trên thực tế, Công an các địa phương đều lúng túng trước việc thực hiện các loại biểu mẫu còn thiếu, chưa ban hành chính thức để sử dụng trong đăng ký, quản lý cư trú. Do đó, việc ban hành đầy đủ và thống nhất các biểu mẫu là cần thiết, tạo sự đồng bộ về mặt biểu mẫu trong tổ chức thực hiện đang ký cư trú.
Thứ bảy: Việc quy định về thông báo lưu trú chưa chặt chẽ, khiến cho cách thức thực hiện còn mang tính hình thức. Đặc biệt là quy định về thông báo lưu trú qua điện thoại gây khó khăn cho công an cơ sở. Nhất là ở các khu vực có hoạt động du lịch, hành ngày khách lưu trú có thể lên đến hàng ngàn người. Điều này đặt ra vấn đề là thế nào để ghi nhận, nắm bắt và quản lý tốt được lượng khách lưu trú lớn như vậy. Do đó, cần thiết phải nhanh chóng hoàn thiện cơ sở vật chất để đáp ứng như cầu thực tế, như trang bị hệ thống máy tính nối mạng để thông báo qua hệ thống máy tính, hệ thống điện thoại có chức năng ghi âm để làm căn cứ xác định việc thông báo lưu trú của công dân, đầu tư cơ sở vật chất cần thiết cho các điểm tiếp nhận thông báo lưu trú
đặt ở các cụm dân cư. Thường xuyên bồi dưỡng cho cán bộ cơ sở về kỹ năng tiếp nhận thông báo lưu trú và quản lý tốt khách lưu trú với số lượng lớn.
Thứ tám: Trong quy trình về đăng ký quản lý tạm vắng đối với công dân, phiếu khai báo tạm vắng chưa thực sự phát huy được vai trò, tác dụng trong quản lý nhóm đối tượng phải khai báo tạm vắng. Việc công dân trong diện khai báo tạm vắng, nhưng thực tế không đến cư trú tại địa phương đã đăng ký, khi công an cấp xã cả nơi công dân xin đi và xin đến đều không có cơ sở để quản lý. Do đó đề xuất bổ sung tại mẫu HK05 (Phiếu khai báo tạm vắng) thêm mục xác nhận của công an nơi công dân đăng ký tạm vắng để đảm bảo công dân luôn trong diện quản lý trong thời gian tạm vắng.
Thứ chín: Trong quá trình đăng ký thường trú cho công dân, tại khoản 3, điều 10 Thông tư số 35/2014/TT-BCA ngày 09/9/2014 quy định, trong thời gian xác minh hộ khẩu thường trú chỉ trong vòng 03 ngày, tối đa không quá 6 ngày như vậy là không thực tế so với những trường hợp xác minh xa, như công dân ở miền Bắc vào đăng ký thường trú ở miền nam. Quá trình xác minh sẽ không kip thời hạn, nên sẽ ảnh hưởng đến quá trình giải quyết các thủ tục hành chính cho nhân dân.
Thứ mười: Luật Cư trú không quy định diện tích tối thiểu là bao nhiêu m2 đối với một người về diện tích nhà cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ thì được đăng ký thường trú nên đã nảy sinh hiện tượng cho nhiều hộ, nhiều người nhập hộ khẩu vào một hộ khẩu nhưng thực tế những người này lại không cư trú tại đây. Tuy nhiên tại Điểm đ khoản 3 điều 8 Nghị định 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định “ Cá nhân, chủ hộ gia đình cho người khác nhập hộ khẩu vào cùng một chỗ ở của mình nhưng không bảo đảm diện tích tối thiểu trên đầu người theo quy định” [12]. Khi có trường hợp vi phạm, cơ quan chức năng không biết căn cứ vào đâu để xử lý hành chính trường hợp trên, nên đã tạo ra khẻ hở để một hộ gia đình ở thành
phố có nhiều sổ hộ khẩu, nhưng không nộp các khoản nghĩa vụ của công dân. Nghị định 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ không quy định về việc mất sổ hộ khẩu phải bị xử lý như thế nào, dẫn đến tình trạng một số hộ dân lợi dụng sơ hở để xin cấp 2 hay thậm chí 3 sổ hộ khẩu trong một gia đình dẫn đến tình trạng khó kiểm soát được sổ hộ khẩu của cá nhân, hộ gia đình.