3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2. Tình hình quản lý đất đai, kê khai đăng ký cấp giấy chứng nhận tại Việt Nam
Đất đai có vai trò đặc biệt là quan trọng, các nhà nước phong kiến Việt Nam đã quan tâm đến công tác quản lý đất đai, mà trước hết là việc đưa ra các chính sách, pháp luật điều tiết các quan hệ về đất đai. Chính sách đất đai trước hết tập trung vào việc thu thuế điền và xác định các hình thức sở hữu về đất đai như sở hữu tư nhân, sở hữu công làng xã và sở hữu trực tiếp của nhà nước "Đất vua, chùa làng". Mỗi triều đại Lý - Trần - Hồ - Lê - Nguyễn đều lựa chọn cho mình phương pháp xử lý các mối quan hệ về đất đai theo cách riêng, phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, lợi ích cụ thể của giai cấp thống trị và yêu cầu xây dựng của nhà nước đương thời. Tuy nhiên, các triều đại phong kiến Việt Nam phải mất 31 năm, từ năm Gia Long thứ 4 (1805) đến năm Minh Mạng thứ 17 (1836), khắp cõi đất Việt Nam mới ghi chép đầy đủ từng mảnh ruộng, sở đất, con đường, khu rừng, núi sông,... vào sổ địa bạ của mỗi làng, từ thành thị đến vùng biên cương. Công trình đo đạc, thành lập địa bạ trên quy mô toàn quốc của nhà Nguyễn là công trình to lớn và có ý nghĩa nhất trong lịch sử quản lý đất đai thời kỳ phong kiến Việt Nam, đóng góp rất quan trọng trong việc hoạch định các chính sách về quản lý đất đai và phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam ở thế kỷ thứ XIX. Hiện nay, nước ta đang lưu giữ 11.000 quyển địa bạ của thời kỳ này và trở thành một tư liệu lịch sử quý giá của Quốc gia.
Thời kỳ Pháp thuộc, Thực dân Pháp chú trọng phát triển chế độ sở hữu lớn về ruộng đất ở Nam Kỳ, duy trì chế độ công điền và chế độ sở hữu nhỏ ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ. Tổ chức hệ thống quản lý đất đai trên lãnh thổ Việt Nam theo 3 cấp: Cơ quan quản lý Trung ương là Sở Địa chính thuộc Thống sứ Bắc Kỳ, Khâm sứ Trung Kỳ và Thống đốc Nam Kỳ, về sau trực thuộc Phủ Toàn quyền Đông Dương; Cơ quan cấp tỉnh là Ty Địa chính; cấp cơ sở làng xã có nhân viên địa chính là chưởng bạ ở Bắc Kỳ, Trung Kỳ và hương bộ ở Nam Kỳ. Thực dân Pháp đã tiến hành đo đạc bản đồ địa chính từ năm 1871 ở Nam Kỳ, sau đó công việc đo đạc được triển khai ra khắp lãnh thổ. Các bản đồ được xây dựng để thành lập hồ sơ địa chính phục vụ cho việc thu thuế, quản lý đất đai [15].
Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám năm 1945 mở ra một kỷ nguyên mới của nước Việt Nam, kỷ nguyên dân tộc độc lập, dân quyền, dân chủ. Trải qua gần 69 năm, kể từ ngày 03/10/1945 cho đến nay, ngành Quản lý đất đai Việt Nam đã trưởng thành và phát triển qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau với cơ cấu tổ chức, tên gọi khác nhau. Có thể tóm tắt lịch sử quá trình hình thành và phát triển của Ngành theo các giai đoạn sau:
* Giai đoạn 1945 - 1959: Sau khi giành được độc lập, cơ quan quản lý đất đai của Phủ Toàn quyền Đông Dương là Sở Trước bạ - Văn tự - Quản thủ điền thổ và Thuế Trực thu được Bộ Tài chính tiếp nhận Sắc lệnh số 41 ngày 03 tháng 10 năm 1945 của Chủ tịch nước. Sau đó ngành Địa chính được thiết lập Sắc lệnh số 75 ngày
29 tháng 5 năm 1946 của Chủ tịch nước với tên gọi Nha Trước bạ - Công sản - Điền thổ. Kèm theo đó là hệ thống các đơn vị trực thuộc ở 03 cấp tỉnh, huyện, xã nhằm duy trì, bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuế điền thổ. Đến năm 1953 do yêu cầu của kháng chiến, các Ty Địa chính được sáp nhập vào Bộ Canh nông, rồi trở lại Bộ Tài chính để phục vụ mục đích thu thuế nông nghiệp.
Cải cách ruộng đất năm 1953 - 1958 đã mang lại sự khởi sắc cho ngành Địa chính. Đứng đầu là Sở Địa chính thuộc Bộ Tài chính, hệ thống các cơ quan ngành dọc của Sở trực thuộc Ủy ban hành chính các cấp, có nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan khác thực hiện kế hoạch hóa và hợp tác hóa nông nghiệp nông thôn.
Như vậy, từ 1945 đến 1959 hoạt động của ngành Quản lý đất đai chủ yếu là hình thành hệ thống cơ quan quản lý đất đai trong chế độ mới với chức năng, nhiệm vụ bảo vệ chế độ sở hữu ruộng đất và thu thuế điền thổ. Trong những năm kháng chiến chống Pháp, ngành Địa chính đã có một số thay đổi về hoạt động góp phần quan trọng thực hiện nhiệm vụ huy động thuế nông nghiệp phục vụ kháng chiến, kiến quốc. Sau thắng lợi của cuộc Cải cách ruộng đất ở miền Bắc (1953 - 1958), ngành Địa chính đã thực hiện tốt các nhiệm vụ: tổ chức đo đạc, lập bản đồ giải thửa và sổ sách địa chính để nắm diện tích ruộng đất, phục vụ việc kế hoạch hóa và hợp tác hóa nông nghiệp, tính thuế ruộng đất, xây dựng đô thị [15].
* Giai đoạn 1960 - 1978: Do sự phát triển quan hệ ruộng đất ở nông thôn và củng cố quan hệ sản xuất Xã hội chủ nghĩa, ngành Quản lý ruộng đất được thiết lập theo Nghị định số 70-CP ngày 09 tháng 12 năm 1960 và Nghị định số 71-CP ngày 09 tháng 12 năm 1960 của Hội đồng Chính phủ, chuyển từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp với nhiệm vụ quản lý mở mang, sử dụng và cải tạo ruộng đất trong nông nghiệp. Quản lý ruộng đất bao gồm 3 nội dung chủ yếu: Lập bản đồ, địa bạ về ruộng đất, thường xuyên chỉnh lý bản đồ và địa bạ cho phù hợp với sự thay đổi về hình thể ruộng đất, về quyền sở hữu, sử dụng ruộng đất, về tình hình canh tác và cải tạo ruộng đất; Thống kê diện tích, phân loại chất đất; Nghiên cứu xây dựng các luật lệ, thể lệ về quản lý ruộng đất trong nông nghiệp và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các luật lệ, thể lệ ấy. Hệ thống quản lý ruộng đất được tổ chức thành 4 cấp: Trung ương là Vụ Quản lý ruộng đất; cấp tỉnh là Phòng Quản lý ruộng đất; cấp huyện là Bộ phận Quản lý ruộng đất; cấp xã là Cán bộ quản lý ruộng đất.
Tóm lại, trong giai đoạn 1960 - 1978, ngành Quản lý ruộng đất đã phát triển hệ thống bộ máy và đội ngũ cán bộ từ Trung ương tới địa phương, mở rộng các nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Cơ quan quản lý ruộng đất có nhiệm vụ chủ yếu là giúp Bộ Nông nghiệp “quản lý việc mở mang, sử dụng và cải tạo ruộng đất trong nông nghiệp”. Ngành Quản lý ruộng đất đã có những đóng góp to lớn trong việc mở rộng và sử dụng có hiệu quả diện tích đất nông nghiệp, xây dựng kinh tế hợp tác xã và phát triển nông thôn [15].
* Giai đoạn từ 1979 đến nay: Để tăng cường công tác quản lý đất đai, thống nhất các hoạt động quản lý đất đai vào một hệ thống cơ quan chuyên môn, năm 1979, Tổng cục Quản lý ruộng đất được thành lập "Tổng cục Quản lý ruộng đất là cơ quan trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, thống nhất quản lý nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trên lãnh thổ cả nước nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả cao đối với tất cả các loại đất" theo Nghị quyết số 548/NQQH ngày 24 tháng 5 năm 1979 của Ủy Ban Thường vụ Quốc hội. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập theo 03 cấp:
- Cấp tỉnh, có Ban Quản lý ruộng đất trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Sau Luật Đất đai năm 1987 cho tới năm 1993 hầu hết các Ban Quản lý ruộng đất trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đã chuyển thành Chi cục Quản lý đất đai hoặc Chi cục Quản lý ruộng đất trực thuộc Sở Nông - Lâm nghiệp; Cấp huyện, có Phòng Quản lý ruộng đất trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện, một số địa phương khu vực đô thị thành lập Phòng Quản lý nhà đất hoặc Phòng Nhà đất; từ năm 1988 - 1994, Phòng Quản lý ruộng đất sáp nhập vào các Phòng Nông Lâm nghiệp hoặc Phòng Kinh tế; ở cấp xã, có Cán bộ quản lý ruộng đất chuyên trách.
Trước yêu cầu về tổ chức lại các cơ quan quản lý nhà nước và tăng cường công tác quản lý đất đai, năm 1994 Tổng cục Quản lý ruộng đất và Cục Đo đạc và Bản đồ nhà nước được hợp nhất và tổ chức lại thành Tổng cục Địa chính theo Nghị định số 12/CP ngày 22 tháng 02 năm 1994 của Chính phủ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Địa chính được quy định tại Nghị định số 34/CP ngày 23 tháng 4 năm 1994 của Chính phủ, theo đó Tổng cục Địa chính là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai và đo đạc - bản đồ trên phạm vi cả nước. Ngay sau khi thành lập Tổng cục Địa chính, ở địa phương các Sở Địa chính được thành lập trên cơ sở Ban Quản lý ruộng đất và trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chi cục Quản lý ruộng đất hoặc Chi cục Quản lý đất đai. Một số thành phố lớn thành lập Sở Địa chính - Nhà đất. Tại cấp huyện, từ năm 1995 cơ quan quản lý đất đai là Phòng Địa chính hoặc Phòng Địa chính - Nhà đất trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Tại cấp xã, có Cán bộ Địa chính xã hoặc phường, thị trấn và thường kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ quản lý về xây dựng.
Theo định hướng thành lập các Bộ đa ngành, năm 2002 Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ nhất ngày 05 tháng 8 năm 2002 và và Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ. Trong cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường có 2 đơn vị chuyên trách quản lý nhà nước về đất đai là Vụ Đất đai và Vụ Đăng ký và Thống kê đất đai. Ngay sau đó, tại địa phương các Sở Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở sáp nhập Sở Địa chính với các đơn vị quản lý nhà nước về môi trường, địa chất khoáng sản, tài nguyên nước. Chức năng quản lý nhà nước về đất đai ở cấp tỉnh do một số đơn vị cấp phòng
trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện. Tại cấp xã, có cán bộ địa chính xã hoặc phường, thị trấn và thường kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ quản lý về xây dựng và một số chức năng quản lý nhà nước khác thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường.
Để đổi mới hoạt động quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường, trong năm 2008 về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường được quy định cụ thể hơn - Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản, địa chất; môi trường; khí tượng, thuỷ văn; đo đạc, bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo Nghị định số 25/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 3 năm 2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Theo Quyết định số 134/2008/QĐ-TT ngày 02 tháng 10 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ, Tổng cục Quản lý đất đai được thành lập, là cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, để tập trung các hoạt động quản lý nhà nước về đất đai ở cấp Trung ương về một đầu mối chuyên trách. Tổng cục Quản lý đất đai có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước; thực hiện các dịch vụ công theo quy định của pháp luật và thực hiện các nhiệm vụ chủ yếu:
- Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách, chiến lược, chương trình quốc gia, quy hoạch, kế hoạch, đề án, dự án về quản lý và sử dụng đất đai để ban hành, phê duyệt theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, phê duyệt: quyết định, chỉ thị, thông tư, tiêu chuẩn quốc gia, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia, định mức kinh tế - kỹ thuật và định mức sử dụng đất. Chỉ đạo, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách, chiến lược, chương trình quốc gia, quy hoạch, kế hoạch, đề án, dự án về quản lý và sử dụng đất đai sau khi được phê duyệt.
- Tổ chức triển khai thực hiện trên phạm vi toàn quốc đối với các nhiệm vụ: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đăng ký và thống kê đất đai; giá đất; về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; về phát triển quỹ đất, quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản; lưu trữ và thông tin đất đai; về thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo; hợp tác quốc tế và nhiều nhiệm vụ chuyên môn khác,...
Về cơ cấu tổ chức bộ máy, đến nay Tổng cục Quản lý đất đai có 14 đơn vị trực thuộc, trong đó có 9 đơn vị quản lý nhà nước, 5 đơn vị sự nghiệp bao gồm 2 đơn vị sự nghiệp mới được bổ sung là: Trung tâm Đào tạo và Truyền thông đất đai; Trung tâm Kiểm định chất lượng sản phẩm địa chính [15].
Tại cấp tỉnh: Một số địa phương tiến hành thành lập Chi cục Quản lý đất đai thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường để thống nhất quản lý nhà nước về đất đai vào một cơ quan chuyên trách. Đến nay, tổ chức của Ngành ở cấp tỉnh có cơ cấu hoàn chỉnh nhất gồm 63 Sở Tài nguyên và Môi trường với đầy đủ các phòng, ban chức năng về quản lý đất đai và các đơn vị sự nghiệp. Ngoài ra còn có: Trung tâm Phát triển quỹ đất, Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất hiện tại trong cả nước có 63 Văn phòng cấp tỉnh và 55 tổ chức Phát triển quỹ đất cấp tỉnh. Nhưng trên thực tế Trung tâm phát triển quỹ đất cấp tỉnh thường trực thuộc UBND tỉnh.
Tại cấp huyện: Cơ quan quản lý đất đai là Phòng Tài nguyên và Môi trường. Ngoài ra, các địa phương đã thành lập Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất đến nay cả nước có 528 Văn phòng cấp huyện trực thuộc các Phòng Tài nguyên và Môi trường để thực hiện các thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cấp huyện.
Tại cấp xã: có cán bộ địa chính xã hoặc phường, thị trấn và thường kiêm nhiệm thêm nhiệm vụ quản lý về xây dựng và một số chức năng quản lý nhà nước khác thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường.
Trình độ chuyên môn của ngành hiện nay: đại học và trên đại hoc chiếm khoảng 78%; Trình độ cao đẳng và trung học chuyên nghiệp 22%. Đây vừa thể hiện vai trò của Ngành Quản lý đất đai đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đồng thời cũng là trách nhiệm to lớn của toàn ngành trong quá khứ, hiện tại và tương lai.
Tóm lại, trong giai đoạn từ 1979 đến nay, ngành Quản lý đất đai đã phát triển theo hướng hiện đại, mở rộng phạm vi quản lý đối với tất cả các loại đất. Nội dung