2017
3.4.3. Hạn chế trong thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ rừng là cộng đồng
Việc giao rừng cho cộng đồng quản lý trên địa bàn huyện Tây Giang cũng tương tự với nhiều nơi trong cả nước đó là thực hiện chủ yếu theo các chương trình, dự án mang tính thí điểm, do đó kết quả thực hiện còn khiêm tốn so với nhu cầu quản lý rừng của các cộng đồng. Với các khu rừng được giao ở các thôn thuộc xã Lăng và A Xan, 1 phần trong đó là rừng truyền thống của cộng đồng được công nhận và pháp lý hóa. Người dân từng bước thay đổi nhận thức về vai trò của rừng qua nhiều năm tham gia thực hiện các chương trình bảo vệ rừng, phát triển rừng của của Nhà nước như: CT 327, 661, 30a, các dự án đầu tư liên quan đến rừng như dự án BCC, Carbi. Thôn bản hay cộng đồng dân cư thôn là đơn vị xã hội tự quản có vai trò đặc biệt quan trọng trong công tác quản lý, bảo vệ rừng, đặc biệt là những khu rừng cộng đồng. Rừng tín ngưỡng, rừng tâm linh, rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư được giao phát huy hiệu quả công tác bảo vệ, quản lý. Thế nhưng vẫn còn nhiều hạn chế ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ rừng là cộng đồng:
- Trong khi luật BVPTR 2004 và cả luật Lâm nghiệp 2017 đều xác định cộng đồng dân cư là một chủ thể để giao rừng, thì luật đất đai 2013 vẫn không thừa nhận cộng đồng dân cư thôn là chủ thể để giao đất (Điều 8 Luật Đất đai 2013 và theo Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai). Mặt khác theo Luật Lâm nghiệp 2017 thì rừng tự nhiên là rừng do nhà nước quản lý và theo quy định tại Khoản 33 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP thì Nhà nước giao đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên cho tổ chức quản lý rừng để quản lý, bảo vệ và phát triển rừng. Hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sinh sống trong khu vực rừng sản xuất là rừng tự nhiên nơi chưa có tổ chức quản lý rừng mà có nhu cầu, khả năng bảo vệ, phát triển rừng thì được Nhà nước giao đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên không thu tiền sử dụng đất để bảo vệ, phát triển rừng và được kết hợp khai thác các lợi ích khác theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.Vì thế, việc triển khai giao rừng kèm giao đất cho cộng đồng dân cư thôn rất khó để thực hiện trên diện rộng. Đặc biệt liên quan đến các quyền hưởng lợi của cộng đồng từ đất được giao.
- Đối với rừng đã giao cho cộng đồng quản lý, khả năng được hưởng lợi kinh tế từ rừng trên thực tế rất khó thực hiện vì rừng mới được giao, huyện chưa có chủ trương cho phép cộng đồng khai thác phần tăng trưởng để hưởng lợi, do thủ tục khai thác hưởng lợi rất phức tạp, chi phí đánh giá trữ lượng cao không phù hợp với điều kiện người dân.
- Trên địa bàn huyện, phần lớn diện tích rừng hiện nay do các tổ chức như các BQL của nhà nước là chủ rừng, diện tích rừng tự nhiên do huyện quản lý không nhiều
(gần 3%). Trong số diện tích rừng và đất lâm nghiệp mà Nhà nước giao cho cộng đồng dân cư thôn thì chỉ một phần trong đó là rừng truyền thống của cộng đồng được công nhận, pháp lý hóa (rừng tín ngưỡng, rừng nguồn nước, rừng được khai thác sản phẩm sử dụng chung của cộng đồng). Ngoài ra, phần lớn đất rừng và rừng vẫn trong tình trạng chồng lấn về mặt quản lý giữa các Ban quản lý rừng, công ty lâm nghiệp và UBND xã. Vì thế rất khó để thực hiện giao đất giao rừng cho các chủ rừng là cộng đồng hay hộ gia đình.
Bên cạnh bất cập về vấn đề chia sẻ lợi ích, việc các dự án giao rừng cho cộng đồng phụ thuộc quá lớn vào hỗ trợ bảo vệ rừng của các dự án tài trợ. Trong thời gian dự án hoạt động, cộng đồng vẫn duy trì công tác bảo vệ rừng hiệu quả vì được hỗ trợ chi phí bảo vệ. Tuy nhiên, khi kết thúc dự án, công tác bảo vệ rừng cũng không được duy trì thường xuyên nữa, dẫn đến một số nơi xảy ra tình trạng rừng bị chặt phá, chuyển mục đích sử dụng đất. Trường hợp ở Tây Giang đó là sau khi dự án Carbi kết thúc, các hoạt động rừng cộng đồng không thể tiếp tục cho đến khi dự án BCC tiếp nhận một số khu vực thuộc dự án Carbi để tiếp tục hỗ trợ cộng đồng.
Rừng cộng đồng thường được cho là cần phải gần cộng đồng, mà những khu rừng này thường liền khoảnh với nương rẫy trước đây thuộc quyền quản lý sử dụng của các hộ gia đình. Sau giao đất giao rừng cho cộng đồng, các hộ gia đình vẫn coi là khu vực liền khoảnh nương rẫy – rừng trước đây của họ nên họ tiếp tục phát rừng làm nương. Bên cạnh đó, việc giao cho cộng đồng thôn bản khu rừng nằm ngoài ranh giới truyền thống (khu vực này thuộc quản lý cộng đồng khác) khiến cộng đồng thôn bản được giao không dám đến bảo vệ do tôn trọng ranh giới truyền thống với cộng đồng bên cạnh hoặc do khu rừng quá xa nơi ở, xa khu sản xuất nên cộng đồng không đủ khả năng bảo vệ.
- Việc khai thác gỗ rừng tự nhiên vào mục đích làm nhà ở, buôn bán...đây cũng là một thực trạng rất khó khăn trong việc QLBV rừng.
- Việc giao rừng cộng đồng sẽ gặp khó khăn nếu toàn cộng đồng không được họp và bàn đưa ra những quy chế để thực hiện hương ước.
Tuy nhiên, định giá rừng không được thực hiện. Vì thế sẽ thiếu cơ sở pháp lý khi nhà nước xác định tiền sử dụng rừng và tiền thuê rừng hay tính giá trị quyền sử dụng rừng khi nhà nước giao rừng không thu tiền sử dụng rừng. Hơn nữa, nếu rừng không được định giá trước khi giao hay cho thuê thì cũng không dễ trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi rừng.
Với những thuận lợi, khó khăn, cơ hội và thách thức như ở trên thì việc điều tra đánh giá tài nguyên rừng và lập phương án giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn Pơr’Ning, Tary- xã Lăng và thôn Agriíh, xã Axan trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết nhằm giải quyết việc làm, tăng thu nhập, ổn định đời sống kinh tế xã hội trên
địa bàn thôn, nâng cao nhận thức của cộng đồng trong việc bảo vệ, phát triển và sử dụng tài nguyên rừng bền vững.
Để thực hiện các quyền và nghĩa vụ về rừng và đất rừng, điều kiện đầu tiên là hộ gia đình, cá nhân phải được công nhận về quyền sử dụng đất và rừng đó. Tuy nhiên trên địa bàn huyện Tây Giang nói chung và ở 2 xã nghiên cứu nói riêng, việc giao đất giao rừng diễn ra khá chậm. Mặc dù đã có chủ trương, nhưng do một số nguyên nhân chủ quan và khách quan, đến nay mặc dù việc quy hoạch sử dụng đất đã được thực hiện, nhưng chưa thể cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình.
Diện tích các loại đất do hộ quản lý của 87 hộ thuộc 2 xã Lăng và Axan cho kết quả là người dân mặc dù sống gần rừng và ven rừng, nhưng trồng rừng chưa phải là sinh kế chính của họ.
Thứ nhất, cơ chế chính sách chậm đổi mới chưa tạo động lực thu hút các nguồn lực cho bảo vệ rừng. Quyền và nghĩa vụ của chủ rừng thiếu rõ ràng, khi rừng bị mất, chủ rừng (nhất là các chủ rừng thuộc Nhà nước) không phải chịu trách nhiệm trực tiếp. Chính sách quyền hưởng lợi từ rừng chưa phù hợp với thực tiễn, lại chưa được các địa phương thực hiện nghiêm túc. Công tác quy hoạch, kế hoạch thiếu tính khoa học, chưa đồng bộ với các quy hoạch khác như quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, sử dụng đất đai,... nên quy hoạch không được thực hiện nghiêm túc, thường xuyên bị phá vỡ. Công tác giao, cho thuê rừng, đất rừng, khoán bảo vệ rừng đã đạt được những thành tựu đáng kể, nhưng việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn rất chậm, theo dõi việc sử dụng đất rừng sau khi giao, cho thuê chưa thường xuyên. Thiếu sự đồng bộ, gắn kết trong tổ chức thực hiện các chương trình, dự án. Việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật chậm, chưa kịp thời quy định các biện pháp phối hợp để xử lý nghiêm các hành vi vi phạm của lâm tặc và người có trách nhiệm quản lý Nhà nước. Chưa có chiến lược hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, do vậy việc ban hành các văn bản đơn hành còn mang tính giải quyết tình thế cấp thiết.
Thứ hai, đối với các hộ gia đình và cộng đồng dân cư miền núi, quyền sử dụng rừng và đất lâm nghiệp ảnh hưởng rất lớn đến sinh kế của họ, tuy nhiên, quyền hưởng hoa lợi từ rừng được giao trên thực tế lại rất hạn chế. Cho đến nay, người dân chưa thể khai thác rừng tự nhiên vì rừng giao cho các hộ và cộng đồng đa phần là rừng nghèo, rừng mới phục hồi. Thủ tục khai thác gỗ từ rừng tự nhiên lại khá phức tạp và quy định không được khai thác gỗ vì mục đích thương mại gây khó khăn cho các hộ gia đình và cộng đồng mong muốn có thu nhập chính đáng từ khai thác gỗ rừng tự nhiên. Thêm vào đó, việc đóng cửa khai thác rừng tự nhiên không có thời hạn rõ ràng khiến các cộng đồng và hộ gia đình e ngại khi được giao rừng tự nhiên. Hiện cộng đồng và hộ gia đình chỉ có nguồn thu nhập chính từ rừng tự nhiên là tiền khoán bảo vệ rừng, tuy
nhiên, nguồn kinh phí này khá thấp.
Thứ ba, các quyền quản lý rừng như giao rừng, cho thuê rừng, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng, thu hồi rừng vẫn chủ yếu do các cơ quan nhà nước thực hiện mà thiếu sự tham gia của cộng đồng dân cư và các chủ rừng trong tiến trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt – mặc dù khoản 7 Điều 14 Luật Lâm nghiệp 2017 nhấn mạnh “bảo đảm công khai, minh bạch, có sự tham gia của người dân địa phương; không phân biệt đối xử về tôn giáo, tín ngưỡng và giới trong giao rừng, cho thuê rừng” và khoản 8 Điều 14 nêu rõ “… ưu tiên giao rừng cho đồng bào dân tộc thiểu số, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có phong tục, tập quán, văn hóa, tín ngưỡng, truyền thống gắn bó với rừng, có hương ước, quy ước phù hợp với quy định của pháp luật”. Hai nội dung này thiết nghĩ cần được quy định cụ thể ở các văn bản dưới Luật, đặc biệt là cần làm rõ cơ chế để người dân tham gia trong việc giao rừng, cho thuê rừng, tránh tình trạng thiếu vắng sự tham gia của các hộ gia đình và cộng đồng trong các khâu chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt và xác định ranh giới rừng như trước đây, gây phát sinh tranh chấp không đáng có giữa các chủ rừng, nhất là giữa chủ rừng nhà nước và các hộ gia đình được giao đất giao rừng. Ngoài ra, việc ưu tiên giao rừng cho đồng bào dân tộc thiểu số cũng sẽ khó thực hiện nếu thiếu các quy định cụ thể vì xét trong bối cảnh rừng và đất lâm nghiệp hiện nay vẫn chủ yếu do các tổ chức nhà nước quản lý. Hơn nữa, các cộng đồng dân tộc thiểu số hiện cũng không còn thuần nhất do tình trạng di dân theo kế hoạch và không theo kế hoạch cũng như tác động của yếu tố kinh tế thị trường.
Thứ tư, quyền ngăn chặn cũng chưa được đề cập rõ ràng trong Luật Lâm nghiệp. Đây là quyền của chủ rừng ngăn chặn người bên ngoài tiếp cận và sử dụng rừng, tuy nhiên, hiện Luật mới quy định “Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư hoạt động lâm nghiệp” chứ chưa quy định cụ thể bảo vệ như thế nào, đặc biệt là đối với các điểm nóng về phá rừng, lấn chiếm rừng trái phép. Một số thách thức khi trao quyền ngăn chặn cho cộng đồng và hộ gia đình là các cộng đồng có thể được trao quyền này nhưng chưa có đủ năng lực để thực hiện trong khi sự hỗ trợ của Nhà nước thì chưa đầy đủ và hiệu quả. Mặt khác, trao quyền ngăn chặn cho một nhóm người sử dụng nhất định cũng đồng nghĩa với việc tước đi quyền sử dụng rừng của những người khác.
Thứ năm, Luật Lâm nghiệp và các văn bản dưới luật hiện vẫn chưa đưa ra hướng dẫn về vấn đề liên kết quản lý rừng hay đồng quản lý rừng. Thực chất, đồng quản lý rừng là một phương thức quản lý có hiệu quả, trong đó chủ rừng nhà nước chia sẻ quyền, lợi ích và nghĩa vụ quản lý, bảo vệ, phát triển, sử dụng rừng với cộng đồng dân cư và chính quyền địa phương (xã, thôn) ở các mức độ khác nhau tùy theo năng lực của mỗi bên, nhưng không làm mất vai trò chủ đạo của chủ rừng nhà nước. Do vậy, cần sớm luật hóa khái niệm này để có thể áp dụng trong thực tiễn quản lý, bảo vệ
rừng hiện nay.
Nguyên nhân của những hạn chế
Một là, người dân, nhất là ở vùng cao trên địa bàn huyện Tây Giang chưa nhận thức đầy đủ tính cấp thiết của việc bảo vệ và phát triển rừng, nên vẫn tiếp tục phá rừng, có nơi còn tiếp tay, làm thuê cho bọn đầu nậu, kẻ có tiền.
Hai là, các ngành, các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã nhận thức chưa đầy đủ, tổ chức thực hiện thiếu nghiêm túc trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp, ở những điểm nóng phá rừng, do lợi ích cục bộ, đã làm ngơ, thậm chí có biểu hiện tiếp tay cho các hành vi phá rừng, khai thác, tiêu thụ lâm sản, sang nhượng đất đai trái phép, nhưng không bị xử lý nghiêm túc. Sau một thời gian thực hiện các biện pháp kiên quyết ngăn chặn tình trạng phá rừng theo chỉ đạo của Thủ tướng, một số nơi có biểu hiện thỏa mãn với thành tích, không duy trì hoạt động thường xuyên, do vậy tình trạng phá rừng và các hành vi vi phạm pháp luật tiếp tục tái xuất hiện.
Ba là, chủ rừng là các lâm trường quốc doanh, Ban quản lý rừng phòng hộ và rừng đặc dụng không đủ năng lực để quản lý, bảo vệ diện tích rừng được giao. Minh chứng là phần lớn diện tích rừng của các BQL trong địa giới hành chính của các xã đều được khoán bảo vệ rừng thông qua các hình thức khoán hoặc sử dụng kinh phí của chi trả DVMTR để giao khoán.
Bốn là, chưa huy động được các lực lượng của xã hội cho bảo vệ rừng. Phối hợp giữa các lực lượng Công an, Quân đội, Kiểm lâm ở địa phương chưa thật sự có hiệu quả, còn mang tính hình thức, nhiều tụ điểm phá rừng trái phép chưa có phương án giải quyết của liên ngành. Việc xử lý các vi phạm chưa kịp thời, thiếu kiên quyết, còn có những quan điểm khác nhau của các cơ quan chức năng ở một số địa phương. Trong khi lâm tặc phá rừng, khai thác gỗ trái phép với thủ đoạn ngày càng tinh vi, xảo quyệt; chống trả người thi hành công vụ ngày càng hung hãn; không xử lý kiên quyết, nghiêm minh, lâm tặc sẽ coi thường pháp luật và tiếp tục chống người thi hành công vụ với mức độ phổ biến hơn.