3.5.3.1. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, Cách tiếp cận và hiểu về KSC một cửa còn chưa thống nhất, các quy trình KSC hiện hành vẫn tách bạch giữa KSC thường xuyên và KSC đầu tư XDCB, vì vậy cần phải xây dựng mô hình một cửa KSC NSNN có tích hợp quy trình KSC thường xuyên và KSC đầu tư XDCB.
Thứ hai, trình độ về chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ KSC Kho bạc Nhà nước không đồng đều, một số cán bộ chưa nắm bắt kịp thời các văn bản hướng dẫn, các định mức chế độ mới, dẫn đến trong xử lý công việc còn lúng túng, chưa giải thích thỏa đáng cho đơn vị sử dụng NSNN hiểu để thực hiện, chưa theo kịp với yêu cầu hiện đại hóa và cải cách hành chính, chưa cập nhật kịp thời kiến thức quản lý tài chính mới.
Thứ ba, đôi khi phải chấp hành sự chỉ đạo giải quyết thanh toán các khoản chi không đúng với quy định do Chính phủ, Bộ, ngành ban hành từ phía chính quyền địa phương.
Thứ tư, Sự phối hợp giữa Phòng Tài chính trên địa bàn huyện Si Ma Cai và Kho bạc Nhà nước Si Ma Cai chưa thực sự đồng bộ và chưa thực sự có sự kết hợp chặt chẽ kịp thời để hỗ trợ được cho nhau trong công tác quản lý chi thường xuyên và chi đầu tư trên địa bàn huyện. Cơ quan tài chính cấp huyện mới chỉ tập trung tới khâu lập, phân bổ dự toán, thẩm định báo cáo kinh tế kỹ thuật, chưa chú trọng và kiên quyết kiểm tra quyết toán, thẩm tra báo cáo quyết toán ngân sách các đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên, chủ đầu tư, ban quản lý dự án.
Thứ năm, áp lực từ các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán trong việc giám sát lại tuân thủ văn bản quy phạm pháp luật của các khoản chi thường xuyên đã được kiểm soát và thanh toán.
3.5.3.2. Nguyên nhân khách quan
a. Nguyên nhân từ chế độ chính sách chung
Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức thuộc nhiều lĩnh vực, thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan, bộ ngành ban hành nên chưa được kịp thời và đầy đủ đồng
bộ, do đó khó khăn cho đơn vị sử dụng ngân sách và KSC NSNN của Kho bạc Nhà nước.
Quyết định 58/2015/QĐ-TTg và Quyết định 50/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng CP trong việc quy định tiêu chuẩn, định mức chế độ, trong kiểm soát mua sắm máy móc thiết bị Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện được kiểm soát về số lượng, đơn giá, chủng loại và số tiền để thanh toán căn cứ vào các hồ sơ, chứng từ do đơn vị sử dụng ngân sách gửi đến, và cơ quan Kho bạc Nhà nước không quản lý kiểm soát được số tài sản đang mua sắm và số tài sản đang sử dụng hiện có của đơn vị có bị vượt tiêu chuẩn và định mức hay không.
Hệ thống các văn bản được ban hành để hướng dẫn thực hiện chế độ KSC NSNN qua Kho bạc Nhà nước còn chung chung, chưa đồng bộ và chặt chẽ, và được hệ thống hóa. Trong thời gian từ năm 2016 đến 2018, hệ thống hóa các văn bản pháp lý được ban hành liên quan trực tiếp đến chế độ KSC thường xuyên của cơ quan Kho bạc Nhà nước liên tục được sửa đổi, bổ sung và thay thế; nhiều văn bản có thời gian tồn tại rất ngắn, nhiều văn bản hướng dẫn được ban hành chậm và không đồng bộ gây nhiều khó khăn cho công tác KSC của Kho bạc Nhà nước cũng như việc chấp hành chế độ chính sách của các đơn vị sử dụng NSNN.
- "Thông tư số 161/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định chế độ KSC, thanh toán các khoản chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước; Thông tư số 39/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung một số điều của thông tư số 161/2012/TT- BTC của Bộ Tài chính " là 2 văn bản pháp lý quan trọng, là căn cứ chủ yếu để Kho bạc Nhà nước thực hiện KSC và đồng thời hướng dẫn các đơn vị giao dịch nhưng còn một số điểm chưa được cụ thể, gây khó khăn cho công tác kiểm soát.
Ví dụ như quy định tại Điều 1, khoản 5 thông tư số 39/2016/TT-BTC quy định: "Các trường hợp đặc thù khác có hướng dẫn riêng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc thanh toán được thực hiện trong phạm vi dự toán được giao, theo hợp đồng ký kết giữa đơn vị sử dụng ngân sách và nhà cung cấp, theo quyết định của cấp có thẩm quyền". Như vậy khoản chi nào được đưa vào trường hợp đặc thù và hướng dẫn riêng là văn bản nào?
- Phạm vi và đối tượng được điều chỉnh theo Luật Đấu thầu mới đã được cập nhật bổ sung những thay đổi để phù hợp với yêu cầu thực tế của công tác quản lý chi NSNN. Tuy nhiên các quy định về đặt hàng, đấu thầu và giao nhiệm vụ để cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công vẫn phải thực hiện theo các nội dung quy định tại Quyết định 39/2008/QĐ-TTg ngày 14.3.2008 của Thủ tướng Chính phủ ban hành "quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN"; Được chi tiết, hướng dẫn bới Thông tư 105/2008/TT-BTC ngày 13.11.2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn Quyết định số 39/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
- Thay đổi chế độ đăng ký, mở và sử dụng tài khoản; cấp mã số đơn vị quan hệ ngân sách; thay đổi chế độ kế toán ngân sách nhà nước, dẫn đến thay đổi mẫu chứng từ kế toán, cách ghi chép trên chứng từ; thay đổi quy định về kiểm soát cam kết chi…
b. Nguyên nhân từ tổ chức bộ máy, cơ chế điều hành và tổ chức quản lý chi của huyện Si Ma Cai
Về tổ chức bộ máy của một số phòng ban của huyện còn cồng kềnh, nhiều đầu mối, tổ chức một số đơn vị chồng chéo nhiệm vụ tác động đến tổ chức đơn vị dự toán tăng. Thực hiện NQ 18 của Trung ương huyện Si Ma Cai đã tiến hành sát nhập, sắp xếp lại một số cơ quan ban ngành của huyện. Cụ thể khối các đơn vị sự nghiệp phục vụ sản xuất như Trạm Thú y, Trạm Khuyến Nông, Trạm Bảo vệ thực vật sát nhập thành Trung tâm dịch vụ Nông nghiệp; Trung tâm Dậy nghề và Trung tâm Giáo dục Thường xuyên thành Trung tâm Dậy nghề & Giáo dục thường xuyên; Bệnh viện đa khoa và Trung tâm Y tế dự phòng, Trung tâm Dân số KHHGD thành Trung tâm Y tế; Phòng Y tế sát nhập vào Văn phòng UBND & HĐND huyện; Đài Truyền thanh Truyền hình và Trung tâm Văn hóa Thông tin Thể thao sát nhập thành Trung tâm Truyền thông Văn hóa và Thể thao...
Tổ chức bộ máy các cơ quan của huyện và tổ chức đơn vị dự toán ngân sách huyện, tỉnh là chưa đồng nhất, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý chi, tăng
số lượng công việc, phát sinh những vấn đề về quản lý biên chế công chức, viên chức và hợp đồng lao động trong các đơn vị tác động đến hiệu quả KSC.
Trong thời gian từ năm 2016 đến năm 2018 là thời kỳ tiếp tục thực hiện theo hình thức giao dự toán là phương thức thực hiện quản lý đầu vào; theo các tiêu chuẩn định mức được quy định, một số tiêu chuẩn định mức chi này đã không còn phù hợp với thực tế. Giai đoạn này thực hiện việc tổng kết và xây dựng ban hành Luật NSNN 2015; một trong những nhiệm vụ phải thay đổi trong luật là quản lý NSNN theo các kết quả thực hiện nhiệm vụ. Công tác giao kế hoạch dự toán của huyện Si Ma Cai có sự đan xen nhất định giữa hai hình thức, phần kinh phí được giao khoán theo cơ chế tự chủ căn cứ vào định mức chi thấp giờ đã không phù hợp, phần dự toán được giao theo các nhiệm vụ chi, nhưng lại chưa được định lượng theo khối lượng công việc, đơn giá nên quy trình lập dự toán từ đơn vị thực hiện lên đơn vị dự toán cấp I, qua công tác thẩm định dự toán của cơ quan Tài chính Kế hoạch, trình lên UBND huyện xem xét quyết định và thực hiện trình lên HĐND cùng cấp thông qua để ban hành Nghị quyết phê chuẩn giao dự toán cho các cơ quan đơn vị. Căn cứ Nghị quyết của Hội đồng Nhân dân, UBND huyện ban hành Quyết định giao dự toán chi tiết cho từng đơn vị dự toán, Phòng Tài chính Kế hoạch căn cứ vào Quyết định giao dự toán của UBND huyện để thực hiện phân bổ dự toán từ cấp 0, đến cấp I, phân bổ dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách. Toàn bộ nội quy trình trên thực hiện kéo dài mất thời gian, gây khó khăn cho đơn vị sử dụng ngân sách trong việc chủ động về các nguồn ngân sách được giao, các nhiệm vụ chức năng bắt buộc phải thực hiện, thủ tục trình tự này về giao dự toán ngân sách thực sự khó khăn để đáp ứng dễ phát sinh tiêu cực trong việc bổ sung dự toán.
Giai đoạn từ 2016 đến năm 2018, UBND tỉnh Lào Cai đã ban hành hệ thống các văn bản quy định về phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý tài sản nhà nước; ban hành quy định về mua sắm tài sản công, mua sắm thuốc và thiết bị vật tư y tế theo phương thức mua sắm tập trung, tuy nhiên lại chưa
ban hành các quy định về chủng loại, về số lượng máy móc thiết bị chuyên dùng tại các cơ quan, tổ chức và đơn vị thuộc phạm vi quản lý nhà nước của tỉnh mà lại thực hiện theo hướng dẫn tại các văn bản của UBND tỉnh Lào Cai về việc thực hiện xây dựng các tiêu chuẩn, định mức về máy móc và thiết bị chuyên dùng tại các cơ quan đơn vị do tỉnh quản lý. Do đó, trong khi UBND tỉnh chưa ban hành văn bản quy định các tiêu chuẩn, về định mức, trang bị máy móc và thiết bị chuyên dùng cho các cơ quan đơn vị của tỉnh. Các cơ quan, đơn vị này khi có nhu cầu về mua sắm máy móc và thiết bị chuyên dùng phục vụ công việc, phải làm văn bản để gửi Sở Tài chính tỉnh xem xét thẩm định và báo cáo thường trực UBND tỉnh quyết định gây khó khăn cho đơn vị sử dụng NSNN sách và Kho bạc Nhà nước trong công tác KSC NSNN.
c. Nguyên nhân từ Sở Tài chính, phòng Tài chính – Kế hoạch từ đơn vị dự toán cấp I và đơn vị sử dụng ngân sách
Dự án TABMIS được triển khai trên địa bàn tỉnh Lào Cai từ tháng 8 năm 2011, cơ quan Tài chính tại địa phương thực hiện nhập dự toán chi thường xuyên NSNN phiên vào cấp 0 và phân bổ dự toán trực tiếp đến đơn vị dự toán ngân sách cấp I, dự toán được phân bổ đến đơn vị sử dụng ngân sách từ cấp ngân sách trung ương đến ngân sách huyện; đối với các khoản chi đầu tư dự toán phiên đến chi tiết theo mã dự án và được điều chỉnh bổ sung kịp thời trên hệ thống Tabmis. Cơ quan Tài chính thực hiện nhập và bút toán các chứng từ chi theo hình thức Lệnh chi tiền. Công tác nhập dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách trên hệ thống TABMIS nhiều khi không kịp thời do khối lượng công việc nhiều, thông tin nhiều khi chưa chính xác sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả công tác KSC.
Cơ quan Tài chính các cấp là đơn vị được giao chủ trì việc nhập dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN, một số đơn vị được tổ chức không phù hợp làm tăng số lượng đơn vị sử dụng NSNN kéo theo tăng theo số lượng công việc. Thực hiện theo Thông tư số 185/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 17.11.2015 "về hướng dẫn đăng ký cấp mã số đơn vị quan hệ ngân sách điện
tử", Sở Tài chính Lào Cai đã tổ chức triển khai thực hiện trên địa bàn, các thông tin về pháp lý để cấp mã số đã được hiển thị bằng mã vạch và thay cho chữ ký và đóng dấu văn bản giấy của Sở Tài chính. Giấy chứng nhận mã quan hệ ngân sách trên không thể hiện được ngày cấp, hệ thống Kho bạc Nhà nước Lào Cai chưa có phần mềm kiểm tra xác định mã vạch, gây khó khăn cho cơ quan Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát hồ sơ đăng ký việc mở và sử dụng mới tài khoản dự toán, đăng ký việc thay đổi thông tin. Các tổ chức Hội nghề nghiệp được thành lập và hoạt động theo sự tự nguyện, nhưng vẫn được cơ quan Sở Tài chính cấp mã có quan hệ ngân sách, và cấp dự toán để chi thường xuyên. Luật NSNN 2015 đã có hiệu lực, các hội nghề nghiệp này không thuộc đối tượng được cấp dự toán ngân sách, vấn đề giải quyết chế độ và chính sách liên quan chi cho con người phát sinh nhiều bất cập. Tổ chức nhiều cấp dự toán tại địa phương nhưng chưa thực sự quan tâm đến tổ chức, bộ máy làm công tác kế toán; bên cạnh đó tiêu chuẩn điều kiện các kế toán đơn vị chưa đáp ứng được quy định cũng là hạn chế cho công tác thực hiện dự toán chi thường xuyên và chấp hành chế độ chính sách chi thường xuyên của Kho bạc Nhà nước.
Đối với các Sở ban ngành và các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc dưới huyện giai đoạn 2016 - 2018 do nhiệm vụ phát sinh, mức độ và khối lượng công việc được giao tăng lên và phức tạp hơn nên đã đề xuất cấp có thẩm quyền thành lập mới một số đơn vị dưới huyện, với mục tiêu chính là tăng đầu mối, bảo vệ số lượng biên chế, để tăng dự toán chi ngân sách thường xuyên được giao theo định mức số biên chế hiện có, số đơn vị sử dụng ngân sách tăng lên, nhiệm vụ các đơn vị này dễ chồng chéo và đan xen,....
Từ năm 2016 đến năm 2018 phân bổ kế hoạch dự toán theo định mức được giao khoán theo hướng tự chủ tài chính. Việc này đã không còn phù hợp với thực tế hoạt động, chỉ tiêu tiết kiệm là 10% nhằm hình thành nguồn để thực hiện cải cách tiền lương cho cán bộ công chức từ nguồn kinh phí khoán; một số tiêu chuẩn của định mức chế độ mà nhà nước đã ban hành thấp không đủ
trang trải kinh phí thực tế. Trong thực tế hoạt động, các đơn vị sử dụng ngân sách này vẫn phải thực hiện chi ngoài định mức chế độ, do đó bắt buộc đơn vị phải hợp thức hóa chứng từ (tăng thêm số lượng người, tăng thêm thời gian, thay đổi thành phần...), việc chế biến chứng từ đó ảnh hưởng đến kỷ luật tài chính, ảnh hưởng đến thu nhập cán bộ, công chức của đơn vị.
Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị được ban hành còn mang nặng tính hình thức, thủ tục. Các đối tượng được hưởng chế độ khoán chi không phù hợp như khoán chi tiền điện thoại liên lạc không đúng diện được hưởng theo Quyết định số 78/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 16.5.2001, chi bổ sung thu nhập tăng thêm cho cán bộ công chức còn cào bằng, chưa đánh giá đúng theo mức độ, nhiệm vụ công việc được giao đã hoàn thành.
Các đơn vị sử dụng ngân sách thuộc khối sự nghiệp công lập đã đề xuất thực hiện cơ chế tự chủ, nhưng tiến độ và hình thức thực hiện việc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mình còn chậm, chưa thể hiện được sự thay đổi mang tính đột phá, chưa phân biệt tách bạch rõ giữa chức năng của quản lý nhà nước và chức năng thực hiện cung cấp dịch vụ công. Tiêu chí để kết hợp việc đánh giá qua kết quả sử dụng kinh phí với kết quả của thực hiện nhiệm vụ và chất lượng của hoạt động khi được giao quyền về tự chủ và tự chịu trách nhiệm chưa có, hoặc có nhưng chưa rõ ràng.
Các đơn vị chưa thực hiện tốt công tác tuyên truyền nên một số cán bộ, viên chức vẫn còn có tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự bao cấp của Nhà nước.