1.3.1 Sự phát triển pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trường ở Việt Nam Pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trường là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình giải quyết tranh chấp môi trường.
Hiện nay, các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trường ở Việt Nam chưa được xây dựng một cách có hệ thống, tập trung. Vấn đề này được quy định rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Các văn bản đó có thể là Hiến pháp, Luật BVMT 2005; Bộ luật Dân sự 2005; Bộ luật TTDS 2004, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật TTDS năm 2011, Luật trọng tài thương mại 2010 … hay các văn bản dưới luật như Nghị
34
định, Thông tư, Quyết định… Đây chính là nguồn của pháp luật giải quyết tranh chấp môi trường.
Theo PGS.TS Vũ Thu Hạnh pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trường là một trong những yếu tố quan trọng trong cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường. “Cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường là hệ thống thống nhất các phương tiện pháp lý đặc thù, thông qua đó thực hiện việc giải tỏa mâu thuẫn giữa các bên tranh chấp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, bảo vệ trật tự xã hội”[4, tr416]. Các phương tiện pháp lý để giải quyết tranh chấp môi trường gồm: 1) Các nguyên tắc cơ bản đóng vai trò chỉ đạo; 2) Hệ thống pháp luật thực định là căn cứ pháp lý để giải quyết tranh chấp; 3) Tổ chức bộ máy để vận hành và các yếu tố con người để thực thi pháp luật…”
Dưới góc độ của nhà quản lý: Pháp luật giải quyết tranh chấp môi trường giúp các cơ quan quản lý có cơ sở pháp lý thống nhất trong việc tiến hành các thủ tục giải quyết tranh chấp và đưa ra phán quyết cho các tranh chấp môi trường. Giúp các cơ quan quản lý nhà nước xác định được phạm vi thẩm quyền giải quyết tranh chấp của mình, biết được quy trình, thủ tục giải quyết tranh chấp môi trường. Điều này giúp đảm bảo thực hiện nguyên tắc pháp quyền, từ đó giúp đảm bảo ổn định trật tự xã hội.
Dưới góc độ của các bên tranh chấp: Pháp luật giải quyết tranh chấp môi trường giúp các chủ thể có cơ hội để đưa các vụ tranh chấp môi trường ra giải quyết tại các cơ quan quản lý nhà nước. Giúp các chủ thể có căn cứ để chứng minh cho các yêu cầu của mình trong quá trình tiến hành các thủ tục tố tụng đồng thời giúp đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của các bên tranh chấp.
35
Dưới góc độ xã hội: Pháp luật giải quyết tranh chấp môi trường giúp điều hòa các tranh chấp môi trường, góp phần giữ gìn trật tự an toàn xã hội và cải thiện mối quan hệ giữa các bên tranh chấp. Bên cạnh đó, pháp luật giải quyết tranh chấp môi trường cũng giúp phòng ngừa, hạn chế thiệt hại đối với môi trường, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững của đất nước.
Về sự phát triển của pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trường ở Việt Nam có thể phân chia làm hai giai đoạn: Giai đoạn trước khi có Luật BVMT 2005 và giai đoạn từ khi có Luật BVMT 2005.
1.3.1.1 Giai đoạn trước khi có luật BVMT 2005
Tranh chấp môi trường bắt đầu phát sinh ở Việt Nam từ những năm 1980 khi Việt Nam chuyển đổi sang thời kì kinh tế thị trường, công nghiệp hóa, hiện đại hóa với sự phát triển của các ngành công nghiệp, quá trình đô thị hóa mạnh mẽ. Thực tế này đã kéo theo các vấn đề về môi trường cũng như tranh chấp môi trường và nhu cầu ban hành các quy định pháp luật để giải quyết các tranh chấp môi trường.
Hiến pháp 1980 chỉ quy định chung về bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự nhân phẩm của công dân đồng thời Điều 73 xác định “Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường”[17].
Hiến pháp năm 1992 không quy định trực tiếp về tranh chấp môi trường. Tuy nhiên Hiến pháp 1992 đã có các quy định gián tiếp, làm cơ sở để giải quyết các tranh chấp môi trường:
- Hiến pháp trao cho các cơ quan nhà nước tư cách pháp lý để BVMT. Điều 17 Hiến pháp 1992 quy định “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời…
36
đều thuộc sở hữu toàn dân” [15]. Như vậy, các thành tố môi trường như đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước… đều thuộc sở hữu toàn dân nhưng do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Quy định này là cơ sở pháp lý để nhà nước thực hiện chức năng quản lý, BVMT nói chung và giải quyết tranh chấp môi trường nói riêng.
- Hiến pháp trao quyền đòi bồi thường cho những thiệt hại về môi trường, tính mạng, sức khỏe và tài sản do các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường. Điều 74 Hiến pháp quy định “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” [15]. Như vậy đây là cơ sở pháp lý vững chắc để nhà nước thực hiện quyền yêu cầu các chủ thể thực hiện hành vi gây thiệt hại cho môi trường phải bồi thường cho những thiệt hại về môi trường đã xảy ra và các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền yêu cầu bồi thường cho những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản của mình.
Trên cơ sở các quy định chung của Hiến pháp và nhu cầu thực tiễn, Luật BVMT 1993 ra đời. Luật BVMT 1993 là văn bản luật đầu tiên của Việt Nam quy định về BVMT. Tuy nhiên, luật BVMT 1993 chưa quan tâm nhiều đến điều chỉnh các quan hệ về tranh chấp môi trường. Chỉ có một số lượng hạn chế các quy định trong luật đề cập đến tranh chấp môi trường và nội dung các quy định này cũng rất chung chung như điều 7 và điều 37.
Điều 7 “Tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật” [8]
Điều 37 quy định giải quyết tranh chấp môi trường là một trong những nội dung quản lý nhà nước về môi trường [8]
37
Ngoài Luật BVMT 1993, giai đoạn này cũng có một số văn bản dưới luật đề cập đến giải quyết các tranh chấp môi trường. Điều 5 Nghị định 175/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993 quy định Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ có trách nhiệm “giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị xử lý các vi phạm pháp luật về BVMT trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định”; Điều 6 của Nghị định quy định UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm “tiếp nhận, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và các kiến nghị về BVMT trong phạm vi quyền hạn được giao hoặc chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền để xử lý”. Tuy nhiên, do không có quy định về thẩm quyền giải quyết các tranh chấp môi trường nên việc giải quyết các tranh chấp môi trường trong giai đoạn này gặp rất nhiều khó khăn. “Song do đòi hỏi của thực tế đời sống, hoạt động giải quyết tranh chấp đã được áp dụng ở một số địa phương, thông qua những cơ chế khác của pháp luật. Đối với tranh chấp có tính chất hành chính, căn cứ quan trọng để người dân có thể bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình trước cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là quyền khiếu nại của công dân…Đối với các tranh chấp giữa tổ chức, cá nhân với nhau thì cơ chế giải quyết các yêu cầu đòi chấm dứt hành vi gây ô nhiễm, bồi thường thiệt hại do hành vi làm ÔNMT gây nên thường được thực hiện thông qua thương lượng, hòa giải với sự tham gia của cơ quan quản lý về môi trường mà chủ yếu là thanh tra môi trường đảm nhận vai trò làm trung gian hòa giải”[29]
- Văn bản pháp lý quốc tế: Trong giai đoạn này Việt Nam đã bắt đầu quan tâm đến các vấn đề về môi trường. Chính phủ Việt Nam nhận thức rõ vai trò của cộng đồng quốc tế trong việc giải quyết các vấn đề về môi trường nói chung và giải quyết tranh chấp môi trường nói riêng. Điều này được thể hiện ở việc Việt Nam đã tham gia kí kết một số văn bản pháp lý quốc tế liên quan đến giải quyết tranh chấp môi trường như Công ước Viên năm 1963 về
38
trách nhiệm dân sự đối với những tổn hại về hạt nhân; Công ước về trách nhiệm dân sự đối với những tổn thất ô nhiễm biển do dầu (sửa đổi 1992), Công ước về thiết lập Quỹ quốc tế về đền bù ô nhiễm biển do dầu (sửa đổi 1992). Ngoài ra, có thể tìm thấy loại trách nhiệm này trong các Tuyên bố của Liên Hợp Quốc về Môi trường và Con người (Tuyên bố Stock-holm, 1972) hay Môi trường và Phát triển (Tuyên bố Rio, 1992) [29]
1.3.1.2 Giai đoạn từ khi có luật BVMT 2005
Luật BVMT 2005.
Luật BVMT (2005) cũng có các quy định thống nhất với Hiến pháp 1992 trong việc quy định trách nhiệm bồi thường cho những thiệt hại về môi trường, tính mạng, sức khỏe, tài sản của tổ chức, cá nhân. Có một số điều quy định rõ ràng về trách nhiệm này như Điều 4, Điều 49 và Điều 93. Điều 4 ghi nhận trách nhiệm này như một nguyên tắc BVMT, “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại và chịu các trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật”. Điều 49 điểm b quy định “Trường hợp có thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc gây ÔNMT thì còn phải bồi thường thiệt hại theo quy định tại mục 2 Chương XIV của Luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”; Điều 93 quy định “Tổ chức, cá nhân gây ÔNMT có trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo quy định của Luật và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [7]
Xuất phát từ nhu cầu thực tế, Luật BVMT 2005 khi được ban hành đã hoàn thiện các quy định về giải quyết tranh chấp môi trường. Luật BVMT 2005 dành riêng điều 129 để quy định về tranh chấp môi trường. Điều 129 quy định về nội dung tranh chấp môi trường; các bên tranh chấp môi trường; thủ tục giải quyết tranh chấp môi trường và pháp luật áp dụng để giải quyết
39
các tranh chấp môi trường có yếu tố nước ngoài. Theo quy định này, các tranh chấp môi trường sẽ được giải quyết theo quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Như vậy, để giải quyết các tranh chấp môi trường phải viện dẫn các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng. Theo Bộ luật dân sự 2005, tranh chấp dân sự gồm 2 loại là tranh chấp phát sinh từ hợp đồng và các tranh chấp phát sinh ngoài hợp đồng. Tranh chấp môi trường được giải quyết theo thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự phát sinh ngoài hợp đồng vì “quan hệ pháp luật về BVMT có thể phát sinh giữa các chủ thể mà không cần đến cơ sở pháp lý tiền đề (như quan hệ hợp đồng, quan hệ công vụ...)” [29, tr3]
Luật BVMT 2005 cũng quy định trách nhiệm giải quyết tranh chấp môi trường cho các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường. Theo Điều 121, 122 Bộ TN & MT; UBND tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm “giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị về môi trường theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và các quy định khác của pháp luật có liên quan”[7]; Uỷ ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm hoà giải các tranh chấp về môi trường phát sinh trên địa bàn theo quy định của pháp luật về hoà giải [7].
Xuất phát từ thực tế, nội dung chủ yếu của các tranh chấp môi trường là các yêu cầu bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường nên Luật BVMT 2005 đã quy định chi tiết về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường tại một mục riêng (Mục 2, chương 14, từ điều 130 đến điều 134).
+ Điều 130 Luật BVMT 2005 đã xác định hai nhóm đối tượng chịu thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường là sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường và những thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm
40
chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra. Quy định này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đòi bồi thường cho những thiệt hại về môi trường nhằm bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng bên cạnh những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản gắn với lợi ích tư.
+ Điều 131 quy định về 3 mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường : Có suy giảm; Suy giảm nghiêm trọng; Suy giảm đặc biệt nghiêm trọng; Việc xác định phạm vi, giới hạn và thành phần môi trường bị suy giảm; Việc tính toán chi phí thiệt hại về môi trường; Nguyên tắc trong việc xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân [7]
+ Điều 132 quy định các nguyên tắc trong giám định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường. Theo đó, “Giám định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường được thực hiện theo yêu cầu của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại hoặc cơ quan giải quyết việc bồi thường thiệt hại về môi trường. Căn cứ giám định thiệt hại là hồ sơ đòi bồi thường thiệt hại, các thông tin, số liệu, chứng cứ và các căn cứ khác liên quan đến bồi thường thiệt hại và đối tượng gây thiệt hại. Việc lựa chọn cơ quan giám định thiệt hại phải được sự đồng thuận của bên đòi bồi thường và bên phải bồi thường; trường hợp các bên không thống nhất thì việc chọn tổ chức giám định thiệt hại do cơ quan được giao trách nhiệm giải quyết việc bồi thường thiệt hại quyết định” [7]
+ Điều 133 quy định 3 phương thức để giải quyết các tranh chấp về đòi bồi thường thiệt hại về môi trường gồm tự thoả thuận của các bên; yêu cầu trọng tài giải quyết; khởi kiện tại Toà án.
41
+ Điều 134 quy định về Bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường. Theo đó, Nhà nước khuyến khích việc kinh doanh và mua bảo hiểm đối với trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường. Đồng thời quy định “tổ chức, cá nhân có hoạt động tiềm ẩn nguy cơ gây thiệt hại lớn cho môi trường thì phải mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường” Luật cũng quy định về xác định thiệt hại, giám định thiệt hại, giải quyết bồi thường thiệt hại và bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Có thể nói, so với Luật BVMT 1993, Luật BVMT 2005 đã xây dựng một cơ sở pháp lý đầy đủ hơn cho việc giải quyết tranh chấp môi trường.
Một số văn bản luật khác
Ngoài Luật BVMT 2005, hiện nay, Việt Nam còn có một hệ thống các văn bản luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan tới các thành tố môi trường khác nhau như Luật khoáng sản 2010 (sửa đổi), Luật Tài nguyên nước (2012)… Các luật này cũng có một số các quy định đề cập đến giải quyết các tranh chấp môi trường. Luật Khoáng sản 2010 tuy không quy định trực tiếp về tranh chấp môi trường nhưng lại xây dựng một cơ chế tài chính về kí quỹ môi