doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam
3.2.1 Về khái niệm doanh nghiệp nhà nước
Nói đến pháp lý trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN thì đầu tiên cần xác định thế nào là DNNN. Tỷ lệ phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở mức tối thiểu bao nhiêu thì được gọi là DNNN theo pháp luật Việt Nam có thay đổi theo thời gian. Theo quy định tại Điều 1, Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 thì Doanh nghiệp nhà nước
là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động cơng ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao. Theo quy định tại Điều 1, Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 thì Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu tồn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức cơng ty nhà nước, cơng ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Theo quy định tại Khoản 22, Điều 4, Luật Doanh nghiệp
2005 thì DNNN là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ. Theo cách giải thích từ ngữ ở Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 thì Doanh nghiệp nhà nước là
doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tuy nhiên, theo dự thảo Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp đang được lấy ý kiến nhân dân thì Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ
100% vốn điều lệ hoặc cổ phần, vốn góp chi phối được tổ chức và hoạt động dưới hình thức cơng ty cổ phần hoặc cơng ty trách nhiệm hữu hạn.
Việc điều chỉnh khái niệm DNNN sẽ làm tăng số lượng doanh nghiệp nhà nước trong thống kê. Theo con số mới công bố trong Sách trắng doanh nghiệp năm 2019 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, số doanh nghiệp 100% vốn nhà nước đến hết năm 2017 là 1.204 doanh nghiệp. Nếu tính các doanh nghiệp có vốn nhà nước lớn hơn 50%, thì khu vực doanh nghiệp nhà nước có 2.486 doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được xác định là doanh nghiệp nhà nước theo khái niệm mới sẽ phải chịu sự điều chỉnh của nhiều luật mà trước đây không bị chi phối. Việc sửa đổi khái niệm sẽ làm mở rộng phạm vi, đối tượng áp dụng, cũng như thay đổi cách quản trị của các doanh nghiệp này, nên cần phải làm rõ các tiêu chí để có phương án tối ưu. Mặc dù mở rộng đối tượng là DNNN, không thể áp dụng cùng một phương thức và cách thức giám sát tất cả DNNN như với doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100%. Mỗi loại cần phương thức quản lý, giám sát phù hợp nhằm đạt hiệu quả quản lý vốn cao nhất. Doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối nhưng khơng chiếm 100% vốn cần có các quy định về quản lý khác với những DNNN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn. Cổ đơng/người góp vốn nhà nước trong các doanh nghiệp có từ 2 cổ đơng/người góp vốn trở lên cũng chỉ là một cổ đơng/người góp vốn như các cổ đơng/người góp vốn khác, có các quyền và trách nhiệm quy định tại Luật Doanh nghiệp và Điều lệ doanh nghiệp; do đó việc quy định phải thực hiện những nội dung giống hệt như doanh nghiệp 100% vốn nhà nước (về đấu thầu, quản lý tài công,…) là khơng phù hợp, sẽ khó khăn trong triển khai thực hiện, cản trở hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Việc sửa đổi định nghĩa DNNN theo hướng là doanh nghiệp là do Nhà nước nắm vốn góp chi phối theo tác giả là hợp lý. Việc quy định DNNN là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước như hiện nay vơ tình đã tạo một khoảng trống trong quản lý các doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối nhưng không phải 100%. Tại các đơn vị này, các đại diện vốn đại diện cho cổ đơng/thành viên góp vốn nhà nước có quyền quyết định rất lớn đối với hoạt động của doanh nghiệp nhưng việc quản lý các đối tượng này còn khá lỏng lẻo, nhiều quyết định được đưa ra khơng vì quyền lợi của cổ đông nhà nước. Việc điều chỉnh định nghĩa DNNN theo hướng là doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối thay vì vốn nhà nước 100% sẽ phần nào giúp hạn chế lỗ hổng này. Quy định DNNN là doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước trên 50% là phù hợp với quy định của CPTPP; theo đó xét về khía cạnh nguồn gốc vốn và quyền kiểm sốt thì các doanh nghiệp thuộc diện điều chỉnh của chương DNNN của cam kết CPTPP là các doanh nghiệp có vốn nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ hoặc Nhà nước nắm, thông qua quyền sở hữu vốn trên 50% quyền bỏ phiếu biểu quyết hoặc Nhà nước nắm quyền chỉ định đa số thành viên Ban lãnh đạo. Các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong thời gian qua đa phần tập trung vào đối tượng là DNNN. Việc điều chỉnh định nghĩa DNNN theo hướng này cũng phù hợp với Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 (Khóa XII) về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN.
Việc thay đổi định nghĩa DNNN cho phù hợp với định hướng của Đảng, với các điều ước quốc tế cũng như yêu cầu quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên việc thay đổi định nghĩa DNNN làm phát sinh yêu cầu thay đổi hành lang pháp lý trong lĩnh vực quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, các doanh nghiệp có vốn nhà nước cũng như cơ quan quản lý gặp nhiều khó khăn trong việc áp dụng pháp luật. Các nội dung liên quan đến quản lý sử dụng vốn DNNN không phải chỉ quy định tại Luật Doanh nghiệp. Đến nay, khái niệm ‘doanh nghiệp nhà nước được sử dụng tại ít nhất 05 luật (Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Quản lý tài sản công,
Luật Thủy lợi), 05 Nghị định (Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 về chuyển DNNN và công ty TNHH một thành viên do nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần; Nghị định số 81/2015/NĐ-CP ngày 18/9/2015 về công bố thông tin DNNN; Nghị định số 87/2015/NĐ- CP ngày 6/10/2015 của Chính phủ về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và cơng khai thơng tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước; Nghị định số 78/2015/NĐ-CP ngày 14/9/2015 về đăng ký doanh nghiệp) và các nghị quyết, thơng tư… Do đó, khi điều chỉnh định nghĩa DNNN trong Luật Doanh nghiệp, ngoài việc điều chỉnh điều Điều 88, 89 Chương IV Luật Doanh nghiệp 2014 như dự thảo điều chỉnh Luật Doanh nghiệp, các nhà làm luật cần rà sốt lại các luật, nghị định, thơng tư... có các nội dung liên quan đến DNNN để có các điều chỉnh phù hợp với mục tiêu quản lý nhà nước. Để có các biện pháp quản lý phù hợp đối với từng loại, tác giả đề xuất hệ thống các quy định pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp nên được chia theo bốn nhóm doanh nghiệp: nhóm doanh nghiệp cơng ích, nhóm nhà nước giữ 100% vốn, nhóm nhà nước chiếm từ 50% đến dưới 100% vốn và nhóm có tỷ lệ vốn nhà nước dưới 50%.
3.2.2 Về nâng cao hiệu quả hoạt động và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước
Hồn thiện chính sách quản lý doanh nghiệp nhà nước là một vấn đề luôn được nhà nước và xã hội quan tâm. Cần tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý để doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh trong môi trường pháp lý chung, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đã được đầu tư.
Tiếp tục hồn thiện cơ chế, chính sách để tăng cường minh bạch báo cáo tài chính, thơng tin tài chính, kinh doanh, điều hành của doanh nghiệp nhà nước; tăng cường trách nhiệm của Hội đồng thành viên, Ban điều hành; xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân nếu không thực hiện đúng quy định. Tăng cường giám sát, kiểm tra của chủ sở hữu nhà nước
đối với doanh nghiệp nhà nước. Tăng cường quản lý, giám sát việc huy động vốn của DNNN, đặc biệt là vay nợ nước ngoài, vay nợ đảm bảo bằng tài sản là đất.
Doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích, quốc phịng, an ninh phải thực hiện tốt nhiệm vụ được giao theo cơ chế thị trường thông qua đặt hàng, đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ cơng ích, hạn chế việc giao chỉ định. Hoàn thiện cơ chế tài chính đối với doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích, quốc phịng, an ninh; bảo đảm người lao động có mức thu nhập hợp lý, doanh nghiệp có lãi, thu hút được nguồn lực của xã hội tham gia. Tách bạch giữa hoạt động sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích, quốc phịng, an ninh với hoạt động sản xuất kinh doanh vì lợi nhuận của doanh nghiệp.
Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý tiền lương, tiền thưởng để doanh nghiệp thực sự chủ động trong trả lương, trả thưởng gắn với năng suất lao động, hiệu quả sản xuất, kinh doanh; bảo đảm hài hồ lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, người lao động; thu hút lao động có trình độ cao vào làm việc. Nhà nước quy định nguyên tắc chung để xác định tiền lương và tiền thưởng thống nhất đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối gắn với năng suất lao động và hiệu quả kinh doanh, hướng đến bảo đảm mặt bằng tiền lương trên thị trường. Hoàn hiện cơ chế tiền lương, tiền thưởng, thù lao, khen thưởng, kỷ luật của người lao động và người quản lý doanh nghiệp nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường, gắn với kết quả sản xuất kinh doanh, gắn liền trách nhiệm và quyền lợi. Áp dụng hệ thống đánh giá hiệu quả lao động đối với từng vị trí việc làm để xác định mức độ hồn thành, năng suất, chất lượng và hiệu quả công việc, làm cơ sở trả lương, đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp, bố trí và đề bạt cán bộ. Thực hiện cơng khai tiền lương, thu nhập hàng năm của người đại diện vốn nhà nước và tổng giám đốc doanh nghiệp nhà nước.
Nghiên cứu, ban hành cơ chế quy định về hoạt động của doanh nghiệp nhà nước theo hướng xóa bỏ các cơ chế can thiệp hành chính trực tiếp, bao cấp dành cho doanh nghiệp nhà nước, đối xử bất bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế
khác, nhất là trong tiếp cận các nguồn lực nhà nước, tín dụng, đất đai, tài nguyên, cơ hội đầu tư, kinh doanh, tài chính, thuế,... [1, tr.7].
Nghiên cứu, ban hành cơ chế để phát huy vai trò mở đường, dẫn dắt của doanh nghiệp nhà nước trong việc hình thành và mở rộng các chuỗi sản xuất cung ứng và chuỗi giá trị trong nước, khu vực và thế giới. Hạn chế tình trạng sản xuất, kinh doanh khép kín, cục bộ, khơng minh bạch trong doanh nghiệp nhà nước, đặc biệt là trong các tập đồn kinh tế, tổng cơng ty nhà nước. Thực hiện nghiêm túc Luật Đấu thầu, hạn chế tối đa việc chỉ định thầu, chỉ áp dụng đối với dự án về quốc phịng và an ninh quốc gia hoặc dự án có tính đặc thù riêng [1, tr.7].
Xây dựng và áp dụng khung quản trị doanh nghiệp phù hợp với chuẩn mực quốc tế tại các doanh nghiệp nhà nước nhằm tăng cường tính cơng khai, minh bạch, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất, kinh doanh, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, sức cạnh tranh và phát triển bền vững. Kiện toàn bộ máy quản lý, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ cán bộ quản lý doanh nghiệp đáp ứng yêu cầu quản trị theo cơ chế thị trường. Bố trí cán bộ lãnh đạo, quản lý và người đại diện phần vốn nhà nước đủ phẩm chất đạo đức, năng lực chun mơn để làm tốt vai trị đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp.
Xây dựng quy định xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các chức danh quản lý trong hệ thống quản trị của doanh nghiệp nhà nước; bảo đảm trách nhiệm đi đôi với quyền hạn. Nâng cao tiêu chuẩn, điều kiện, trách nhiệm của thành viên độc lập trong hội đồng thành viên.
Nghiên cứu, ban hành quy định đối với Ban kiểm soát, kiểm soát viên theo hướng Ban kiểm sốt, kiểm sốt viên là cơng cụ giám sát hữu hiệu của chủ sở hữu, hoạt động độc lập và không chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo hoặc chi phối về lợi ích của hội đồng thành viên và ban điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu xây dựng cơ chế Tổng giám đốc và các thành viên ban điều hành doanh nghiệp do hội đồng thành viên bổ nhiệm, thuê và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật và hợp đồng lao động.
Ban hành cụ thể, rõ ràng quy định việc tách người quản lý doanh nghiệp nhà nước khỏi chế độ viên chức, công chức. Triển khai cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm qua thi tuyển cạnh tranh, công khai, minh bạch đối với tất cả các chức danh quản lý, điều hành và các vị trí cơng việc khác trong doanh nghiệp. Hoàn thiện và thực hiện cơ chế về trách nhiệm, nhất là đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý trong cơng tác tái cơ cấu, sắp xếp, cổ phần hóa doanh nghiệp; cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm, tạm đình chỉ chức vụ của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp do mình quản lý, phụ trách.
Sắp xếp lại hệ thống doanh nghiệp nhà nước, xác định các doanh nghiệp nhà nước cần nắm phần cổ phần, vốn góp chi phối; thối vốn tại các doanh nghiệp còn lại. Chú trọng phát triển đội ngũ các bộ có trình độ chun mơn cao, kỹ năng tốt, tư tưởng chính trị vững vàng.
Hồn thiện phân cơng, phân cấp việc thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Sớm xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, ngành, địa phương đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp thông qua thành lập, đưa vào hoạt động Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đồng thời có cơ chế, chế tài để các tổ chức, cá nhân thực hiện có hiệu quả các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ được phân công, phân cấp.
Để nâng cao hiệu quả hoạt động, từng DNNN cần sớm xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phương án cơ cấu lại doanh nghiệp phù hợp chiến lược phát triển ngành, nhu cầu của thị trường, khả năng cân đối và giải pháp về vốn đầu tư và năng lực, trình độ quản lý. Xây dựng phương án tổ chức sản xuất kinh doanh, triển khai cơ cấu lại các doanh nghiệp thành viên để thực hiện chun mơn hóa, phân cơng, hợp tác, khơng đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực; tránh cạnh tranh nội bộ theo hướng sáp nhập, hợp nhất các doanh nghiệp thành viên kinh doanh cùng ngành nghề. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ. Bổ sung hoặc xây dựng ban hành các định mức kinh tế - kỹ thuật đối
với các hoạt động của doanh nghiệp làm cơ sở để quản lý, kiểm tra, giám sát doanh nghiệp.
Cần rà soát, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, xử lý kiên quyết các doanh nghiệp thua lỗ, các dự án đầu tư khơng có hiệu quả hoặc hiệu quả kém. Thường xuyên tổ chức giám sát, kiểm tra thường xuyên, thanh tra định kỳ việc chấp hành pháp luật, thực hiện mục tiêu, chiến lược, kế hoạch, nhiệm vụ được giao, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp