chính 2015
Trên cơ sở phân tích thực trạng giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, để nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ án khởi kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân, cần tiến hành sửa đổi bổ sung một số quy định trong Luật Tố tụng Hành chính 2015 như sau:
Thứ nhất: Cần sửa đổi bổ sung và thống nhất khái niệm về quyết định
pháp luật có liên quan khác. Như tại chương 1 tác giả đã trình bày theo pháp luật hiện hành thì khái niệm quyết định hành chính đang được quy định tại Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính 2015 và Nghị quyết 02/2011/NQ- HĐTP chưa đồng nhất với nhau. Vì vậy có cách hiểu khác nhau khi xác định văn bản nào được coi là quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính.
Mặc dù Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP đã hướng dẫn chi tiết cơ bản để nhận diện thế nào là quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính, tuy nhiên cũng chưa bao quát được toàn bộ các văn bản trong công tác quản lý đất đai trên thực tiễn. Vì thế Tòa án nhân dân tối cao vẫn thường xuyên phải có văn bản trả lời các thắc mắc từ các Tòa cấp dưới để xác định văn bản bị khởi kiện có phải là quyết định hành chính hay không để thụ lý vụ án. Dẫn tới vụ việc bị kéo dài và gây phiền phức không đáng có cho Tòa án cũng như người khởi kiện. Nên chăng khi sửa đổi luật chúng ta pháp điển hóa khái niệm quyết định hành chính vào trong Luật Tố tụng Hành chính.
Thứ hai: Về thời hiệu khởi kiện: (Điểm a khoản 2 và khoản 3 Điều 116)
2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.
Việc quy định thời hiệu một năm áp dụng chung cho mội trường hợp khởi kiện quyết định hành chính và hành vi hành chính là chưa phù hợp bởi:
Trên thực tế rõ ràng có căn cứ xác định quyết định hành chính là trái pháp luật nhưng do không còn thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 Luật Tố tụng Hành chính thì không còn quyền khởi kiện nên không thể cơ sở pháp lý để xử lý và như vậy một quyết định hành chính có vi phạm (trái pháp luật) vẫn tồn tại và quyền lợi của người dân không được bảo vệ. Bên cạnh đó, quy định về thời hiệu khởi kiện 01 năm còn mẫu thuẫn với quy định pháp luật khác có liên quan. Chẳng hạn, khi giải quyết vụ án dân sự, Tòa án xác định có quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật thì theo yêu cầu của đương sự Tòa án xem xét hủy bỏ quyết định đó (Điều 34 BLTTDS) và theo Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 6/01/2014, hướng dẫn thi hành Điều 32a của Bộ luật Tố tụng Dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2011, tại Điều 5 quy định “Tòa án không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật”. Do đó, khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật, Tòa án cũng không xem xét về thời hiệu. Như vậy có sự trái ngược, mâu thuẫn về pháp lý giữa các văn bản pháp luật. Bởi cùng một quyết định hành chính rõ ràng trái pháp luật nhưng nếu xem xét trong vụ án dân sự thì không áp dụng thời hiệu nên Tòa án có quyền hủy bỏ quyết định đó, còn khi khởi kiện quyết định hành chính này theo thủ tục tố tụng hành chính thì Tòa không thụ lý bởi đã hết thời hiệu khởi kiện.
Ngoài ra, trên thực tế khi giải quyết tranh chấp thì cùng là quyết định hành chính (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) nhưng nếu đương sự tranh chấp quyền sử dụng đất, yêu cầu hủy giấy chứng nhận bằng một vụ án dân sự thì Tòa án thụ lý mà không cần tính đến yếu tố thời hiệu bởi theo Điều 155 Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015 thì tranh chấp về quyền sử dụng đất không áp dụng thời hiệu. Nhưng nếu đương sự khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính thì phải áp dụng thời hiệu theo quy định tại Điều 116.
Vì vậy cần phải sửa đổi Điều 166 theo hướng không áp dụng thời hiệu với những vụ việc khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai, còn các trường hợp khác thì nên quy định thời hiệu lên 03 năm. Việc quy định như vậy là hoàn toàn có cơ sở khoa học cũng như phù hợp với thời hiệu của tranh chấp dân sự về quyền sử dụng đất được quy định ở Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015. Việc sửa đổi như vậy vừa mở rộng thêm quyền cho người sử dụng đất cũng như khắc phục được những vi phạm trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước của hệ thống các cơ quan công quyền, hướng đến xây dựng một nền hành chính phục vụ nhân dân, vì lợi ích của nhân dân.
Thứ ba: Cần phải sửa đổi quy định chỉ được ủy quyền cho cấp phó của
mình tham gia tố tụng như quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng Hành chính 2015 mà nên mở rộng người được ủy quyền cho các trưởng các đơn vị, cụ thể:
Luật TTHC 2015 quy định “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện...”
Tuy nhiên, sau hơn 04 năm Luật TTHC 2015 có hiệu lực, nhiều trường hợp ủy quyền tham gia tố tụng của Chủ tịch UBND các cấp vẫn chưa thực hiện đúng quy định mới nói trên. Có vụ Chủ tịch UBND ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND nhưng cấp phó cũng có đơn đề nghị tòa xử vắng mặt. Với nhiều lý do khác nhau sự vắng mặt của của Chủ tịch hoặc người được ủy quyền trở nên thường xuyên, trong đó nguyên nhân do bận công tác là nguyên nhân chính và có thực trên thực tế.
Xét về pháp lý Phó Chủ tịch, Trưởng phó Phòng chuyên môn hay công chức tham mưu khi tham gia phiên tòa đều thực hiện quyền nghĩa vụ theo phạm vi ủy quyền và nội dung được ủy quyền của Chủ tịch UBND, họ hoàn toàn không được thực hiện bất cứ việc gì vượt quá hoặc không được ủy quyền. Vì thế việc Chủ tịch ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND hay công chức
chuyên môn hoàn toàn không làm thay đổi bản chất của người được đại diện theo ủy quyền.
Việc quy định như hiện nay đã không đáp ứng được như kỳ vọng khi sửa đổi Luật Tố tụng hành chính 2015. Quy định này đã tạo áp lực cho Chủ tịch và Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân và vô tình kéo dài thời gian giải quyết vụ án do sự vắng mặt của người bị khởi kiện.
Thứ tư: Quy định về hoãn phiên tòa tại Điều 162 Luật TTHC năm 2015
cần bổ sung thêm trường hợp hoãn phiên tòa khi các đương sự có nhu cầu bổ sung chứng cứ mới. Vì đương sự có quyền cung cấp chứng cứ bất kì thời điểm nào trong toàn bộ quá trình giải quyết vụ án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tại phiên tòa sơ thẩm, nếu đương sự muốn bổ sung thêm chứng cứ mới liên quan đến vụ án để chứng minh cho yêu cầu của họ nhưng việc thu thập chứng cứ đòi hỏi các chủ thể này phải có thời gian. Trong khi đó pháp luật tố tụng hành chính hiện hành không có quy định nào về vấn đề hoãn phiên tòa vì lý do này. Vì vậy, ngoài các trường hợp hoãn phiên tòa quy định tại Điều 162, Luật cũng cần ghi nhận thêm trường hợp hoãn phiên tòa khi các đương sự có yêu cầu bổ sung chứng cứ mới. Quy định này bảo đảm quyền cung cấp, tiếp cận chứng cứ và nghĩa vụ chứng mỉnh của đương sự và giúp việc giải quyết vụ án toàn diện và khách quan.
Thứ năm, cần quy định rõ ràng về việc xử lý trách nhiệm khi đương sự
được triệu tập hợp lệ nhưg không tham gia phiên tòa.
Luật TTHC 2015 cần xác định rõ việc tham gia phiên tòa đồng thời là quyền và là nghĩa vụ của đương sự, có như vậy, mới tạo nên cơ sở trách nhiệm cho các đương sự nhất là người bị kiện thực hiện nghĩa vụ này. Sở dĩ nói như vậy vì đương sự gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan, trong đó thực tế người khởi kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan đều mong muốn vụ án được giải quyết, vì vậy họ tích cực tham gia phiên tòa. Hơn nữa, với hai nhóm đối tượng trên, theo Điều 157 nếu
họ vắng mặt thì có thể phải chịu hậu quả pháp lý đó là Tòa án đình chỉ giải quyết yêu cầu của họ. Vì vậy, đa phần các trường hợp không tham gia phiên tòa rơi vào nhóm đương sự là người bị kiện, xuất phát từ thực tế người bị kiện không mấy “mặn mà” với việc giải quyết VAHC, thêm vào đó, hầu như không có quy định về cơ chế bắt buộc họ phải tham gia phiên tòa.
Vì vậy, cần xác định ngay tại Điều 55 rằng đương sự có quyền và nghĩa vụ tham gia phiên tòa theo triệu tập của Tòa án, trên cơ sở đó, hoàn thiện các quy định về xử lý có liên quan nếu đương sự cố tình không chấp hành giấy triệu tập tham gia phiên tòa này. Theo chúng tôi, cần quy định rõ ràng về việc xử lý trách nhiệm khi đương sự được triệu tập không tham gia phiên tòa. Trước hết cần đặt vấn đề xử lý trách nhiệm của chính đương sự là cá nhân người bị kiện nếu là người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ quan nhà nước nếu người bị kiện là cơ quan70. Sau đó, còn phải đặt trách nhiệm đối với cả người được các chủ thể trên ủy quyền, có như vậy mới giải quyết được triệt để các bất cập, nhằm nâng cao trách nhiệm của cá nhân người bị kiện, người đứng đầu cơ quan bị kiện và cả người được các chủ thể này ủy quyền. Trên cơ sở đó, cần có những quy định về xử lý trách nhiệm khi đương sự không thực hiện nghĩa vụ tham gia phiên tòa. Hiện nay, Luật TTHC và pháp luật có liên quan chưa hề quy định về vấn đề này, càng tạo điều kiện cho đương sự cố tình trốn tránh việc này. Về việc xử lý trách nhiệm với người bị kiện, theo chúng tôi có hai biện pháp xử lý đó là xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính. Ở biện pháp xử lý kỷ luật, nhất thiết phải quy định việc xử lý cán bộ, công chức khi họ không thực hiện trách nhiệm này. Còn với biện pháp xử lý vi phạm hành chính, chúng tôi kiến nghị cần sớm ghi nhận về vi phạm hành chính đối với các trường hợp vi phạm nghĩa vụ của đương sự trong các vụ án, trong đó có nghĩa vụ tham gia phiên tòa.