2.1.2.1 Quan điểm về đô thị hoá
Lịch sử hàng ngàn năm của nhân loại đã chứng minh rằng các đô thị thường đóng vai trò là các trung tâm kinh tế, chính trị, thương mại, văn hoá và xã hội, là động lực của sự tiến bộ xã hội. Các đô thị luôn giữ vai trò là đầu tàu dẫn dắt các cộng đồng nông thôn đi theo mình trên con đường tiến bộ và văn minh. Theo Liên hợp quốc, đến năm 2007, tỷ lệ dân số sống ở các đô thị vượt quá con số 50%, tức là nhân loại đang và sẽ sống trong môi trường đô thị.
Nhận thức sâu sắc quy luật vận động phát triển của lịch sử, đồng thời thấy được vai trò đầu tàu của đô thị trong việc phát triển kinh tế - xã hội, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến chiến lược đô thị hoá và lấy quan điểm phát triển bền vững với mục
tiêu vì con người, lấy con người làm trung tâm, xác định “con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển” làm trọng.
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII đã xác định: “Sớm quy hoạch mạng lưới đô thị lớn, vừa và nhỏ trong toàn quốc phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội. Phát triển đô thị đi đôi với việc xây dựng đồng bộ và quản lý các công trình công cộng (điện, cấp thoát nước, cây xanh...) [8, tr.214]. Nghĩa là không thể để quá trình đô thị hoá diễn ra một cách tự phát, xen lẫn giữa cái được, cái mất mà phải dựa trên cơ sở đã được kế hoạch hoá trong chiến lược phát triển, lâu dài của đất nước.
Theo Nghị quyết Trung ương 7 (khoá VIII), phương hướng phát triển đô thị nước ta là: “cải tạo, mở rộng, nâng cấp đô thị hiện có. Xây dựng Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Huế, Đà Nẵng, Cần Thơ thành những trung tâm lớn song tránh tập trung quá đông dân cư. Nâng cấp một số đô thị loại vừa, trước hết là các đô thị nằm trên trục đường giao thông chính, ở các cửa khẩu, các địa bàn kinh tế trọng điểm”. Đô thị hoá phải gắn liền với mục tiêu là “tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định và cải thiện đời sống nhân dân” [10, tr.90].
Trong quy hoạch phát triển mạng lưới đô thị ở Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh được xác định là vùng đô thị lớn nhất ở Việt Nam hiện nay, là trung tâm văn hoá, đào tạo, y tế chất lượng cao. Chính vì thế, cấp uỷ và chính quyền thành phố đã chủ trương đẩy mạnh công tác quy hoạch, tăng cường đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng một cách đồng bộ, xây dựng thành phố theo hướng văn minh hiện đại.
Ngay từ năm 2014, các cơ quan chức năng đã đưa ra quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025, với nội dung: xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh trở thành một trong những siêu đô thị của châu Á, dự báo đến năm 2025 Thành phố Hồ Chí Minh là một siêu đô thị năng động tầm cỡ thế giới [32, tr.35].
Bộ Chính trị Trung ương Đảng đã có hai Nghị quyết quan trọng về thành phố vào năm 1982 (khóa V) và năm 2002 (khóa IX), khẳng định “Thành phố Hồ Chí Minh là trung kinh tế lớn, một trung tâm giao dịch quốc tế và du lịch của nước ta. Thành phố Hồ Chí Minh có vị trí chính trị quan trọng sau Thủ đô Hà Nội”. Và đến Nghị quyết 20-NQ/TW về phương hướng, nhiệm vụ xây dựng thành phố đến năm 2010 đã nhấn mạnh: “Thành
phố Hồ Chí Minh là đô thị lớn nhất nước ta, một trung tâm lớn về kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ, đầu mối giao lưu quốc tế, có vị trí chính trị quan trọng của cả nước…”.
Nghị quyết nói trên của Bộ Chính trị thực sự là một sự định hướng chiến lược cho Thành phố Hồ Chí Minh phát triển mạnh trong tương lai không xa.
2.1.2.2 Quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước về tái định cư:
Quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước về TĐC được thể hiện qua các văn bản pháp lý liên quan đến đền bù thiệt hại và TĐC.
Nghị định 151 của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 14/4/1959 quy định về
thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc
đền bù và TĐC bắt buộc ở Việt Nam. Nghị định này đã đưa ra những nguyên tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng đất của nhân dân cho việc xây dựng các công trình do Nhà nước quản lý.
Tuy nhiên, trước năm 1992, đất đai chưa được giao cho các hộ gia đình sử dụng ổn định và lâu dài nên khi cần Nhà nước chỉ thu hồi lại mà không nhất thiết phải đền bù hoặc chỉ đền bù cho chính quyền địa phương hay tập thể đang sử dụng đất, mức đền bù các tài sản bị thiệt hại không được quy định rõ ràng mà giải quyết theo thoả thuận.
Sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 và 2003 đã đặt cơ sở nền tảng pháp lý cho chính sách đền bù, TĐC ngày càng đi dần đến sự hoàn chỉnh hơn để đáp ứng nhu cầu thực tiễn đời sống.
Bản Hiến pháp sửa đổi được thông qua năm 1992 đảm bảo quyền dân chủ của công dân, quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai và tài nguyên, quyền sử dụng đất của các tổ chức và cá nhân; đặc biệt Hiến pháp 1992 còn bao gồm việc công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tư nhân về tài sản và sản xuất.
Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 là những văn kiện quan trọng làm cơ sở cho việc thực hiện đền bù và TĐC cho những người bị mất nơi ở một cách không tự nguyện.
Các Luật Đất đai nói trên đã xác định: đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Các tổ chức và cá nhân không thể sở hữu đất đai nhưng lại được giao quyền sử dụng đất và điều này lại tạo ra cơ sở pháp lý cho quyền đền bù khi Nhà nước thu hồi đất.
Các đạo luật nói trên thể hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc thống nhất quản lý đảm bảo lợi ích chính đáng, hài hoà giữa Nhà nước với người dân, đồng thời vừa là cơ sở để xác lập hệ chính sách đền bù, TĐC... Hàng loạt các nghị định, thông tư được ban hành như: Nghị định 60/CP (1994): Quyền sở hữu đô thị; Nghị định 87/CP (1994): Quy định về khung giá các loại đất; Nghị định 90/CP (1994): Đền bù thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất; Thông tư 15/LĐ-TB-XH (1995): Trợ cấp cho các gia đình chuyển đến vùng kinh tế mới; Nghị định 22/CP (1998) về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;
đặc biệt là Nghị định 197/CP (2004) về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi
đất đã và đang bảo đảm quyền lợi thiết thực cho người dân. Hệ thống các văn bản pháp quy nói trên đang tiến dần tới một chính sách TĐC hoàn chỉnh. Nếu các văn bản trước năm 1998 chủ yếu chú trọng đến việc đền bù cho các thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất thì từ Nghị định 22/1998/NĐ-CP về sau, đặc biệt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP đã có thêm nhiều điều khoản quy định về sự hỗ trợ cũng như lập khu TĐC để tạo nơi ở mới và ổn định đời sống và sản xuất cho người dân sau TĐC. Trong các nghị định này, chính sách hỗ trợ và TĐC đều hướng tới mục tiêu bồi thường, hỗ trợ thoả đáng (tất nhiên là tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng địa phương) quyền lợi của người dân, từ khâu bồi thường các thiệt hại về đất đai, tài sản đến khâu hỗ trợ di chuyển, ổn định đời sống và sản xuất ở nơi TĐC.
Từ năm 1998 đến nay trong các nghị định của Chính phủ đã được bổ sung thêm 2 chương mới là “chính sách hỗ trợ” và “tái định cư”.
Về chính sách hỗ trợ, trong các nghị định, Chính phủ đã có quy định cụ thể mức
hỗ trợ về di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất; hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm và các hỗ trợ khác nhằm giúp người dân TĐC sớm ổn
định thu nhập và đời sống.
Về TĐC, các điều 28, 29, 30, 31 của Nghị định 22/1998/NĐ-CP đã quy định về việc lập và tổ chức khu TĐC tập trung hoặc phân tán cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương; khu TĐC phải xây dựng phù hợp với quy hoạch, tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng; trước khi bố trí đất ở cho các hộ gia đình, cá nhân, khu TĐC phải được xây dựng cơ sở hạ tầng thích hợp, phù hợp với thực tế quy hoạch về đất ở, đất xây dựng của địa phương. Đến Nghị định 197/2004/NĐ-CP, việc lập và bố trí TĐC lại được quy định một
cách cụ thể, chi tiết hơn. Đặc biệt đối với “điều kiện bắt buộc đối với khu tái định cư” được điều 35 của Nghị định quy định một cách chặt chẽ, có lợi cho cuộc sống của người dân sau TĐC như sau: “Trước khi bố trí đất ở cho các hộ gia đình, cá nhân, khu TĐC phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho người sử dụng tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ” [4, tr.35]. Điều 36 còn quy định “các biện pháp hỗ trợ sản xuất...” Như vậy, cùng với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ngày càng mạnh mẽ, nhu cầu di dời giải toả để thực hiện các dự án phát triển ngày càng tăng thì hệ thống quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước đối với vấn đề TĐC cũng ngày càng được xây dựng, bổ sung và hoàn thiện hơn. Mọi quan điểm, chính sách đều hướng đến mục tiêu phát triển đất nước, mang lại cuộc sống tốt đẹp hơn cho cá nhân và cộng đồng.
Trên cơ sở quan điểm, chính sách chung về TĐC của Đảng và Nhà nước, UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã cụ thể hoá bằng những Quyết định 35/2010; Quyết định 23/2015; Quyết định 28/2018 ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Các chế độ, chính sách bồi thường, hỗ trợ và TĐC được thành phố điều chỉnh theo hướng ngày càng đảm bảo lợi ích thiết thực cho đối tượng bị ảnh hưởng bởi dự án. So với các quyết định ban hành tư năm 2010 về trước, Quyết định 28/2018 đã có những quy định đem lại lợi ích hài hoà giữa Nhà nước và nhân dân.
Các quyết định nêu trên đều mang tinh thần chỉ đạo là hướng đến thực hiện “Chủ trương của thành phố là tất cả các hộ dân sau khi giải toả, TĐC phải có cuộc sống tốt hơn trước về mọi mặt, tuyệt đối không để hộ nào rơi vào cuộc sống khó khăn hơn”. Đây là những cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng để đi sâu phân tích thực trạng những biến đổi về mức sống của nhóm dân phải di dời, giải toả sau TĐC ở Thành phố Hồ Chí Minh.
2.1.3 Quá trình di dời giải toả và tái định cư ở Thành phố Hồ Chí Minh:
Một trong những nét nổi bật nhất ở thành phố Hồ Chí Minh trong những năm qua là phát triển và xây dựng cơ sở hạ tầng gắn liền với chỉnh trang đô thị, khai thác nguồn lực trong dân, khai thác có hiệu quả quỹ đất để phát triển cơ sở hạ tầng, mở rộng không gian đô thị. Mặc dù còn một số yếu kém, hạn chế, song quá trình trênđã góp phần quan trọng làm thay đổi diện mạo Thành phố theo hướng ngày càng hiện đại văn minh hơn,
tạo cơ sở cho sự phát triển không ngừng về kinh tế - xã hội và cải thiện, nâng cao đời sống nhân dân.
Vượt qua giai đoạn nhận thức chưa đầy đủ về phát triển đô thị và quản lý phát triển đô thị, Thành phố đã quan tâm thực hiện Quy hoạch phát triển đô thị trong tổng thể quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội Thành phố đến năm 2020, tầm nhìn 2025, tích cực chỉnh trang khu vực hiện có theo hướng khả thi và thực tế hơn, nhằm cải thiện điều kiện ăn ở, sinh hoạt, làm việc của người dân. Cơ bản phủ kín quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị tỷ lệ 1/2000, quy hoạch phân khu các khu vực đô thị; điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển đô thị phù hợp với điều kiện, đặc điểm Thành phố và theo hướng văn minh, hiện đại, hướng tới quy hoạch vùng đô thị TP.HCM, gắn kết với vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và vùng Đông Nam Bộ; gắn quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị với quy hoạch phát triển kinh tế – văn hóa – xã hội, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng, quy hoạch ngành – lĩnh vực.
Thành phố đã tập trung vốn đầu tư cho các công trình trọng điểm, nhất là về giao thông đô thị và giao thông kết nối với các chuỗi đô thị trong vùng đô thị TP.HCM. Các dịch vụ đời sống đô thị như bưu chính – viễn thông, điện, nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường... đã không ngừng được cải thiện, đáp ứng nhu cầu đời sống đô thị. Đặc biệt, sự phát triển các đô thị mới với qui mô lớn, có sự kết hợp nguồn lực trong nước và nước ngoài. Điển hình là khu đô thị mới Nam Sài Gòn có diện tích khoảng 3.000 ha với điểm nhấn là đô thị Phú Mỹ Hưng, khu Đại học – dân cư Trung Sơn, khu dân cư gắn với Trung tâm thương mại Bình Điền. Trong đó khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng đã trở thành một khu đô thị mới kiểu mẫu của TP.HCM và trên phạm vi toàn quốc. Khu đô thị cảng Hiệp Phước vươn ra biển, khu đô thị mới Thủ Thiêm, khu đô thị Tây Bắc đang dần dần được xây dựng tạo nên những điểm nhấn của các trung tâm đô thị của TP.HCM, trong đó khu đô thị mới Thủ Thiêm sẽ trở thành trung tâm mới của Thành phố đối diện với trung tâm hiện hữu thuộc quận 1, quận 3, quận 5. Nhiều khu đô thị mới đang dần dần được hình thành theo các hướng phát triển đô thị, các trung tâm của Thành phố đa trung tâm theo quy hoạch phát triển đô thị Thành phố đã được xét duyệt năm 2010. Hình hài một TP.HCM hiện đại gồm khu vực trung tâm hiện hữu cùng với đô thị Thủ Thiêm và các khu đô thị Đông, Đông Bắc, Tây Bắc và phía Nam gắn với vùng đô thị TP.HCM, vùng
kinh tế trọng điểm với kết cấu hạ tầng đô thị đa chiều, xuyên tâm đang được hình thành. Bên cạnh sự khẳng định về những thành tựu quan trọng, không ai không thừa
nhận sự phát triển đô thị TP.HCM trong thời gian qua còn có một sự thật khách quan phản ánh sự yếu kém, hạn chế trong sự phát triển đô thị và quản lý phát triển đô thị của Thành phố. Từ khâu quy hoạch phát triển đô thị đến quản lý, đầu tư, thực thi quy hoạch và quản lý phát triển đô thị đều có nhiều điểm bất cập. Nhìn chung chưa thực sự có một
quy hoạch chung mang tính chiến lược cơ bản, lâu dài về phát triển vùng đô thị TP.HCM, làm “khung” cho sự phát triển đô thị và quản lý đô thị của TP.HCM trong mối tương tác với khu vực và cả nước.
Ngoài ra, một số nội dung phát triển đô thị, nhất là quản lý phát triển đô thị như về mô hình phát triển và các hướng phát triển đô thị Thành phố; vấn đề quy hoạch sử dụng đất, phân khu chức năng theo đơn vị hành chính, ngành nghề; vấn đề dân số và phân bố dân cư; vấn đề giao thông, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội... chưa thực sự hoàn chỉnh. Kết cấu hạ tầng đô thị chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đời sống