chính tại Tòa án ở một số quốc gia
Quan niệm tài phán hành chính ở các nước trên thế giới rất phong phú và chưa có sự đồng nhất xuất phát từ sự khác nhau trong hệ thống pháp luật ở mỗi quốc gia. Mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về tài phán hành chính nhưng tựu chung lại có thể khái quát tài phán hành chính theo nghĩa rộng đó là: Sự phán quyết của nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành chính, bao gồm cả hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường khiếu nại tới cơ quan hành chính hoặc khởi kiện tại Tòa án; theo nghĩa hẹp: “tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ do các Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định” [16, tr10,11].
Ở Việt Nam tài phán hành chính được hiểu theo ba cách: Thứ nhất, coi tài phán hành chính chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát
sinh giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ hai, coi tài phán hành chính là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp; thứ ba, coi tài phán hành chính là một thiết chế giải quyết tranh chấp hành chính được tổ chức trong cơ quan hành chính với một loại cơ quan có tính chất chuyên trách và áp dụng thủ tục gần như tư pháp trong quá trình giải quyết các khiếu nại hành chính. Đến nay tài phán hành chính ở Việt Nam được hiểu tương đối thống nhất đó là “hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính theo một trình tự tố tụng chặt chẽ được thực hiện bởi cơ quan tư pháp là Tòa án nhân dân” [5, tr12,13]. Như vậy, ở mỗi quốc gia trên thế giới đều có những quan niệm của riêng mình về tài phán hành chính nhưng về cơ bản hoạt động xét xử các vụ án hành chính vẫn có những điểm chung nhất phù hợp với từng hệ thống luật mà quốc gia đó thực hiện. Pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều quy định Toà án hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền khi bị khiếu kiện. Trong phạm vi luận văn này sẽ đề cập đến thẩm quyền xét xử hành chính ở các quốc gia theo hệ thống luật Anglo-Saxon; hệ thống luật Châu Âu lục địa và các quốc gia theo hệ thống luật xã hội chủ nghĩa.
1.5.1. Các nước theo hệ thống luật Anglo-Saxon
Luật hành chính và chế định tài phán hành chính không phát triển ở các quốc gia theo hệ thống luật này, họ cho rằng: “Cơ quan hành chính nhà nước không nên luôn ở trên vị trí của công dân, cũng không có nhiều ưu quyền trong quan hệ với công dân; các nguyên tắc bình đẳng, công bằng, tự nhiên, các quyền tự do cá nhân luôn được đề cao và các yếu tố này cộng lại sẽ tạo ra lợi ích chung của toàn xã hội” [16, tr12]. Điển hình là các quốc gia như Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, Canada, Úc… Luật pháp ở các quốc gia này thừa nhận án lệ, các bản án, quyết định trước đó được Tòa án xem là chuẩn mực để
giải quyết những vụ việc tương tự; hệ thống pháp luật này không phân biệt luật công và luật tư. Các quốc gia này cho rằng hệ thống pháp luật hiện có đủ để áp dụng cho các quan hệ giữa nhà nước và công dân, từ đó dẫn đến việc từ chối thiết lập hệ thống các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách. Điển hình như hệ thống luật Hoa Kỳ không có sự phân định rạch ròi giữa luật công và luật tư. Do đó, các tranh chấp hành chính cũng không được xác định rõ là tranh chấp trong lĩnh vực công hay không và cũng không cần phân biệt tính chất và thẩm quyền của các tranh chấp dân sự như thế nào. Ở Hoa Kỳ thì việc xét xử các khiếu kiện hành chính cho các Tòa án tư pháp (Tòa án thường) đảm nhiệm. Tuy nhiên, do tính đặc thù của tranh chấp hành chính là đối tượng bị khiếu kiện lại là cơ quan nhà nước, cơ quan thực hiện quyền hành pháp cho nên trước khi đưa ra xét xử tại tòa cần có cơ chế giải quyết trong nội bộ nền hành chính.
Như vậy, có thể thấy rằng trình tự của hoạt động khiếu kiện hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính được thực hiện trước hết bởi các cơ quan đã ban hành ra quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc bởi các cơ quan cấp trên của cơ quan đó. Nếu người dân không thỏa mãn với kết quả giải quyết khiếu nại này thì họ có quyền kiện ra Tòa án. Tuy nhiên, đối với tranh chấp đã bị khiếu kiện đến Tòa án tư pháp thì cơ quan này không xem xét lại sự việc mà chỉ xem xét việc áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính khi giải quyết khiếu kiện đó mà thôi, trên cơ sở đó đưa ra phán quyết của mình.
Ở Hoa Kỳ, về nguyên tắc, mọi khiếu kiện hành chính đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thường. Việc xét xử hành chính tập trung vào đánh giá tính hợp pháp của quyết định, đặc biệt là vấn đề trình tự, thủ tục, cách thức ban hành. Như vậy nếu việc xét xử các khiếu kiện hành chính hoàn toàn do Tòa án tư pháp quyết định thì sẽ đảm bảo việc xét xử khách quan, công bằng hơn; cơ quan Tư pháp không chịu sự chi phối của cơ quan hành chính, đây là một mô hình rất đáng học tập. Tuy nhiên trong điều kiện toàn
cầu hóa như hiện nay, rất nhiều các vấn đề kinh tế, xã hội nảy sinh, các quốc gia theo hệ thống luật này cũng dần chấp nhận việc tạo ra các thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính. Tại Hoa Kỳ đã “thiết lập cơ quan tài phán hành chính thuộc quyền hành pháp và chịu sự giám đốc xét xử của Tòa án tư pháp”; các cơ quan tài phán ở Australia “không chỉ phán quyết mà còn có quyền sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành quyết định hành chính mới thay thế quyết định bị khiếu kiện” [5]. Để xét xử án hành chính có hiệu quả thì những người thực hiện hoạt động tài phán hành chính phải thực sự am hiểu pháp luật, có kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực hành chính và cả lĩnh vực quản lý nhà nước. Đây là mục tiêu mà các quốc gia trên nhiều thế giới mong muốn hướng tới khi đào tạo nguồn lực có kiến thức cần thiết thực hiện hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính. Như vậy, quan niệm về tài phán hành chính ở các nước theo hệ thống thông luật là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân theo trình tự tố tụng tư pháp, thuộc thẩm quyền duy nhất của hệ thống Tòa án, nhằm đảm bảo chức năng xét xử chung của một loại cơ quan tài phán. Mô hình cơ quan tài phán của các quốc gia này hợp thành nhóm “nhất hệ tài phán”, tức là chỉ công nhận Tòa án tư pháp là cơ quan xét xử duy nhất [16, tr13].
1.5.2. Các quốc gia trong hệ thống luật châu Âu lục địa
Các nước theo hệ thống luật này bao gồm: Pháp, Đức, Thụy Điển, Bỉ, Hà Lan…vv trong đó Pháp và Đức là hai quốc gia có nền tài phán hành chính phát triển mạnh mẽ, đây là hai đại diện tiêu biểu cho việc xây dựng, tổ chức mô hình xét xử hành chính có sự khác biệt nhất định. Các nước theo hệ thống luật này có sự phân biệt rõ ràng giữa luật công và luật tư. Tranh chấp hành chính được xác định là tranh chấp trong lĩnh vực luật công phát sinh giữa tổ chức, cá nhân với các cơ quan, tổ chức công quyền. Các nước theo hệ thống luật này cho phép cơ quan công quyền được tự xem xét quyết định hay hành vi của mình khi bị khiếu nại và cho phép người dân được quyền kiện các cơ
quan này ra hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập nhằm đảm bảo tính khách quan, công bằng trong việc giải quyết cũng như đảm bảo tính thống nhất giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán. Chẳng hạn, trong khi Đức thành lập cơ quan tài phán hành chính hoàn chỉnh (tòa án hành chính) chuyên thực hiện chức năng xét xử hành chính, thì ở Pháp xuất phát từ quan điểm tài phán hành chính gắn liền với hoạt động quản lý hành chính, mà ở cấp trung ương thành lập Hội đồng Nhà nước có thêm chức năng tư vấn pháp lý cho Chính phủ. Hội đồng Nhà nước là đỉnh chóp của hệ thống tòa án hành chính, được coi là Tòa án hành chính tối cao tồn tại song song với Tòa án tư pháp tối cao - đỉnh chóp của hệ thống tòa án thường [12].
Cụ thể, ở Pháp chịu sự chi phối của học thuyết về sự phân chia hệ thống pháp luật, theo đó, hệ thống pháp luật được phân chia ra thành hai ngành chủ yếu là luật công và luật tư - đây là nét điển hình của hệ thống pháp luật châu Âu lục địa. Theo đó Luật tư là tổng hợp các chế định điều chỉnh các mối quan hệ giữa các cá nhân với nhau trong các giao lưu dân sự: hoạt động mua bán, thuê mướn, thừa kế, tặng cho, các hoạt động sản xuất, kinh doanh… Điển hình của hệ thống này là Luật dân sự, Luật gia đình, Luật thương mại… Các mối quan hệ trong luật tư dựa trên nguyên tắc bình đẳng thỏa thuận của các chủ thể.
Luật công là tổng hợp các chế định điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước với công dân, giữa cơ quan công quyền với các cá nhân, giữa các cơ quan công quyền với nhau trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Điển hình của hệ thống luật công là Hiến pháp, các Luật tổ chức, Luật hành chính, Luật thuế, Luật công pháp quốc tế… Trong mối quan hệ của luật công không còn sự bình đẳng giữa các chủ thể mà một bên chủ thể là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và một bên là công dân với phương pháp điều chỉnh là mệnh lệnh, quyền uy.
Việc phân chia ngành luật dẫn đến sự hình thành và phân định phạm vi thẩm quyền xét xử giữa hai ngành tài phán: khi các tranh chấp nảy sinh trong quan hệ xuất phát từ việc áp dụng chế định của luật tư thì Tòa án tư pháp có thẩm quyền giải quyết. Ngược lại, các vụ kiện liên quan đến luật công sẽ do Tòa án hành chính giải quyết.
Như vậy, việc thành lập Tòa án hành chính và trao quyền xét xử cho Tòa án hành chính sẽ đảm bảo tính khách quan đối với người dân vì so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính sẽ khiến người dân tin tưởng hơn vào cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và xử lý việc khiếu kiện của mình đồng thời và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại tòa án. Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của tòa án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một tòa án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thông thường [30]
Cộng hòa liên bang Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha,... là các quốc gia điển hình với mô hình Tòa án hành chính chỉ làm nhiệm vụ xét xử hành chính. Bộ máy hành chính đã tổ chức ra các cơ quan chuyên trách để giải quyết các việc kiện tụng về hành chính. Với tư cách là một bộ phận của hệ thống hành chính, tuy nhiên cơ quan này không có các Thẩm phán độc lập mà chỉ có công chức hành chính đảm nhận việc giải quyết kiện tụng. Toà án độc lập là một ý tưởng ngày càng được nhiều người ủng hộ, tư tưởng này xuất hiện vào nửa sau thế kỷ thứ XIX. Tòa án hành chính tối cao chỉ có nhiệm vụ xét xử các vụ kiện hành chính mà không có chức năng tư vấn cho Chính phủ như mô hình của Pháp.
Như vậy, tài phán hành chính theo quan niệm của các quốc gia theo hệ thống luật lục địa là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công
dân và tổ chức của họ với các tổ chức cá nhân công quyền và hoạt động tư vấn pháp luật cho chính phủ. “Thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính được trao cho hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập trong nền hành chính quốc gia (hệ thống tòa án hành chính) bên cạnh thẩm quyền “tự xem xét” giải quyết theo thủ tục khiếu nại của cơ quan hành chính”
1.5.3. Các nước theo hệ thống luật xã hội chủ nghĩa
Pháp luật ở các nước xã hội chủ nghĩa được xây dựng bởi ý thức hệ tư tưởng Mác - Lênin nên các nước xã hội chủ nghĩa (bao gồm Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa trước đây) đều có quan niệm: Nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước đại diện cho tất cả tầng lớp nhân dân lao động, các quyền và lợi ích chính đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và bảo vệ do đó khó có thể tồn tại việc tranh chấp giữa nhà nước và công dân. Trong hệ thống pháp luật không có sự phân chia giữa luật công và luật tư [16, tr20].
Trong quá trình quản lý điều hành, nếu cơ quan nhà nước có sai làm bị người dân khiếu nại, phản đối thì chính cơ quan có quyết định bị khiếu nại hoặc cơ quan cấp trên sẽ xem xét lại và “tự sửa chữa”. Phương cách này đôi lúc cũng tỏ ra có hiệu quả nhưng trên thực tế đó chính là cơ chế mà người ta thường gọi là “Bộ trưởng - quan tòa”, người bị khiếu nại lại chính là người có thẩm quyền giải quyết. Do đó, nó thiếu một cơ chế đảm bảo cho công dân có thể tranh luận bình đẳng với cơ quan hành chính nhà nước khi xảy ra sự oan sai, thiếu một cơ quan xét xử các vụ kiện hành chính một cách độc lập, khách quan, thiếu một cơ chế kiểm soát hữu hiệu tính hợp pháp trong hoạt động quản lý. Quyền công dân được ghi nhận khá đầy đủ trong Hiến pháp và pháp luật nhưng trên thực tế bị vi phạm khá nhiều từ phía cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức nhà nước. Ở những nước này thường có hệ thống cơ quan gọi là các Viện kiểm sát, được giao nhiệm vụ kiểm sát các văn bản và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước nhưng nhiệm vụ của hệ thống cơ quan này chỉ giới hạn ở việc kiểm tra phát hiện và có quyền kiến nghị (dưới hình thức
kháng nghị) với các cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, Viện kiểm sát không có chức năng tài phán hành chính. Thực ra, pháp luật một số nước có ghi nhận việc khởi kiện hành chính trước các Tòa án thường nhưng hết sức hạn chế, chẳng hạn như chỉ trong lĩnh vực nhà ở và thuế (Liên Xô cũ, Hungari, Cộng hòa dân chủ Đức và Tiệp Khắc trước đây). Từ một vài thập kỉ trở lại đây, sự cần thiết phải tăng cường kiểm tra đối với hoạt động của cơ quan hành chính dưới hình thức tài phán cũng như sự thâm nhập và phát triển của tư tưởng Nhà nước pháp quyền đã đưa đến việc thừa nhận sự cần thiết tất yếu của cơ chế tài phán đối với các hoạt động quản lý và thẩm quyền này được giao cho các Tòa án thường thực hiện. Tuy nhiên, khi nhận thấy cần thực hiện cải cách, một số nước Đông Âu và Liên Xô cũ đã thành thành lập