xét xử vụ án hành chính tại Toà án nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá
2.2.1. Về phân định thẩm quyền theo loại việc
Thứ nhất, về quyết định hành chính - đối tượng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính là đối tượng xét xử sơ thẩm của vụ án hành chính khi thỏa mãn các điều kiện: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, pháp luật quy định đối tượng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là các quyết định hành chính được thể hiện bằng văn bản và thuộc loại quyết định hành chính cá biệt. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã không giới hạn về phạm vi chủ thể ban hành quyết định, đây là một điểm hợp lý, có tính mở bởi hoạt động quản lí hành chính nhà nước không chỉ được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước và trong thực tiễn có một số quyết định hành chính do các cơ quan nhà nước khác ban hành có khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng bổ sung thêm quy định về quyết định hành chính bị kiện là quyết định hành chính “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [khoản 2 Điều 3]. Tuy nhiên, cách định nghĩa này không thực sự rõ ràng, minh bạch gây khó khăn cho các thẩm phán khi thụ lý vụ án hành chính. Nhà làm luật chỉ nên xác định quyết định hành
chính bị kiện là quyết định hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và được cá nhân, tổ chức định đoạt việc khởi kiện. Hơn nữa, việc tách hai định nghĩa quy định tại khoản 1, 2 Điều 3 là không thực sự cần thiết, dẫn đến vừa thừa, vừa thiếu và việc xác định đối tượng khởi kiện trong từng vụ việc cụ thể vẫn gặp khó khăn.
Mặt khác, qua việc nghiên cứu nhận thấy, thực tiễn pháp lý ở Việt Nam còn thiếu quy định chi tiết liên quan đến việc xác định các tiêu chí cụ thể của quyết định hành chính cá biệt, điều này đã dẫn đến những khó khăn nhất định cho những người làm công tác áp dụng pháp luật khi xác định quyết định hành chính có liên quan có phải là quyết định cá biệt hay không.
Thứ hai, về hành vi hành chính - đối tượng xét xử sơ thẩm của vụ án hành chính.
Khoản 3 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định về hành vi hành chính chưa thực sự chặt chẽ, rõ ràng, dễ hiểu. Do đó, người dân rất khó nhận biết những hành vi quản lý mà họ được quyền khởi kiện. Cách định nghĩa “Hành vi hành chính là hành vi…” là không minh bạch, chặt chẽ, hơn nữa có nhiều hành vi là của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật nhưng không phải là hành vi hành chính. Ví dụ: những hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự của cơ quan công an, cơ quan kiểm lâm và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này khi tiến hành một số hoạt động điều tra hình sự phải được xác định là hành vi tư pháp và có thể được xác định là đối tượng của khiếu nại tư pháp. Do đó, hành vi hành chính cần được hiểu là “xử sự được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong quá trình tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước”. [8,tr35].
Thứ ba, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tiếp tục sử dụng kỹ thuật lập pháp vừa loại trừ vừa liệt kê để quy định phạm vi đối tượng xét xử
sơ thẩm của tòa án nhằm mở rộng tối đa phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính được khởi kiện. Tuy nhiên nghiên cứu kĩ chúng ta vẫn nhận thấy cách quy định này sẽ làm mâu thuẫn ở ngay tại chính điều luật. Đó là mâu thuẫn giữa khoản 1 và khoản 2, 3 Điều 30 khi vừa loại trừ quyết định hành chính nội bộ vừa cho phép kiện quyết định hành chính nội bộ (quyết định kỷ luật công chức với hình thức buộc thôi việc), vừa khẳng định quyết định hành chính và cả quyết định khác không phải quyết định hành chính (quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh; danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân) đều là đối tượng khởi kiện và xét xử của Tòa án nhân dân. Đây cũng là một hạn chế làm ảnh hưởng đến việc nhận diện đối tượng khởi kiện vụ án hành chính của các thẩm phán khi tiếp nhận đơn khởi kiện vụ án hành chính và càng gây khó khăn hơn cho cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính.
Việc quy định theo hướng kết hợp này cũng làm tăng tính phức tạp không cần thiết của điều luật. Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn còn liệt kê quá nhiều loại đối tượng của khiếu kiện hành chính làm giảm tính thống nhất, gây phức tạp, thiếu nhất quán mà còn không rõ ràng, gây trùng lặp về đối tượng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Việc phân biệt một cách cụ thể nhiều loại đối tượng khởi kiện vụ án hành chính (quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri) là không thực sự cần thiết.
Ngoài ra, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 là đã loại trừ “các quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng” ra khỏi phạm vi đối tượng khởi kiện và đối tượng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính. Việc Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định loại trừ quyết định của Tòa án xử lý hành vi cản trở hoạt động
tố tụng đã không đảm bảo nguyên tắc công bằng. Bởi lẽ nếu như mọi quyết định xử phạt vi phạm hành chính đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì không thể vì bất kỳ lý do nào khác mà quyết định xử phạt của thẩm phán chủ tọa phiên tòa lại không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Đây chính là quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân và xâm hại nguyên tắc công bằng trong tố tụng hành chính.
Thứ tư, việc hạn chế tất cả quyết định hành chính nội bộ không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án, ở mức độ nhất định là chưa đảm bảo triệt để quyền của con người, quyền công dân. Bởi lẽ trong thực tế quản lý, bên cạnh quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống được xem là đối tượng khởi kiện và xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là phù hợp, đảm bảo quyền có việc làm của công dân được Hiến pháp ghi nhận và bảo đảm thực hiện, có những quyết định hành chính nội bộ khác có thể dẫn đến việc nhà nước đơn phương chấm dứt quan hệ công vụ với cán bộ, công chức, như quyết định cho cán bộ, công chức thôi việc, cho về hưu sớm [Khoản 3 Điều 58; Khoản 1 Điều 59 Luật cán bộ, công chức năm 2008], quyết định liên quan đến tuyển dụng công chức hoặc xâm phạm đến các quyền dân sự, kinh tế của công dân, ví dụ: quyết định điều động, biệt phái công chức, quyết định kỷ luật, hành vi không nâng lương. Những quyết định, hành vi nêu trên đều có khả năng xâm phạm quyền con người, quyền công dân, cần có cơ chế kiểm soát ngoài bảo vệ nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp về quyền lao động cho công dân, cán bộ, công chức, hạn chế hành vi lạm quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Hơn nữa, trên thực tế hiện nay ở nước ta, các quyết định này cũng có rất nhiều biểu hiện sai trái và tiêu cực.
Nếu pháp luật tố tụng hành chính quy định tất cả quyết định hành chính nội bộ đều thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án thì có thể dẫn đến tình trạng nền hành chính có thể bị ì trệ do lo ngại và cẩn trọng quá mức. Nhưng, loại
trừ tất cả quyết định hành chính nội bộ khỏi các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án theo cách quy định của pháp luật tố tụng hiện hành là không thỏa đáng, nhìn từ góc độ bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Nên chăng, cần xác định một số quyết định nội bộ tiềm ẩn nguy cơ xâm hại đến quyền, lợi ích của cá nhân cũng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án.
Thứ năm, đối với khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh hoặc Bộ trưởng Bộ Công thương nhận thấy quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh do Bộ trưởng Bộ Công thương ban hành là quyết định hành chính, còn quyết định do Hội đồng cạnh tranh ban hành lại không phải là quyết định hành chính. Như vậy, không thỏa mãn với điều kiện là đối tượng khởi kiện quy định tại khoản 1, 2 Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Hơn nữa, tại khoản 2 Điều 115 và khoản 1 Điều 115 Luật cạnh tranh năm 2004 đều quy định quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính song tại Điều 116 Luật cạnh tranh năm 2004 lại gián tiếp quy định quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Do đó, quy định này chưa đảm bảo tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật và gây khó hiểu cho người khởi kiện cũng như việc áp dụng pháp luật để giải quyết.
Thứ sáu, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 dành hẳn một chương VIII quy định về thẩm quyền phát hiện, kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nhưng tại Điều 30 lại không đề cập đến các văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, Luật khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không cho phép khiếu nại, khởi kiện các văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ đưa ra quy định về việc kiến nghị, sửa đổi. Như vậy, trên thực tế ở nước ta vẫn chưa có một cơ chế kiểm tra, phán xét hiệu quả, khách quan về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là hoạt động ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương trên những lĩnh vực ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân.
2.2.2. Về phân định thẩm quyền theo cấp - lãnh thổ
Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo cấp được quy định cụ thể tại Điều 31, Điều 32 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thuộc thẩm quyền của toà án nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh theo phương pháp liệt kê trên cơ sở căn cứ vào vị trí của người bị kiện, dấu hiệu về địa giới hành chính của người bị kiện hoặc người khởi kiện (nơi người khởi kiện cư trú, làm việc hoặc có trụ sở), cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định tại Điều 31 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án nhân dân cấp huyện được giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các loại khiếu kiện: Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó; Khiếu kiện danh sách cử tri của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Như vậy, Điều 31 xác định thẩm quyền xét xử của tòa án nhân dân huyện theo nguyên tắc Tòa án có thẩm quyền là tòa án nhân dân cấp huyện có cùng phạm vi địa giới hành chính với người bị kiện.
Quy định về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện có một số điểm mâu thuẫn, cụ thể: theo khoản 2 Điều 31 đã loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện nhưng khoản 2 Điều 31 vẫn quy định “Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở
xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó ” thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân huyện là không hợp lý với sự thay đổi hiện nay mâu thuẫn với khoản 4 Điều 32 khi đã chuyển thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các quyết định hành chính, hành vi hành chính cho Tòa án cấp tỉnh.
Thứ hai, thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh được quy định tại Điều 32 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Theo đó Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đối với phần lớn các khiếu kiện không thuộc thẩm quyền xét xử hành chính sơ thẩm của Tòa án cấp huyện (trừ trường hợp vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện toà án nhân dân tỉnh lấy lên để giải quyết theo quy định khoản 8 Điều 32). Khác với thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, tại Điều 32 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh được xác định trên nguyên tắc tòa án có thẩm quyền xét xử được căn cứ theo hai hướng chủ yếu: đối với những vụ án có người bị kiện ở địa phương thì tòa án có thẩm quyền là tòa án có cùng phạm vi hành chính với người bị kiện, đối với những vụ án có người bị kiện ở Trung ương và ở nước ngoài thì tòa án có thẩm quyền là tòa án có cùng phạm vi địa giới hành chính với nơi cư trú hoặc làm việc của người khởi kiện. Quy định này nhằm tạo điều kiện cho người khởi kiện trong quá trình thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính.
Điểm mới cơ bản của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về phân định thẩm quyền xét xử sơ thẩm là đã sửa đổi, bổ sung quy định đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện thì việc giải quyết theo thủ tục sơ thẩm thuộc thẩm quyền của tòa án nhân dân cấp tỉnh (khoản 4 Điều 32). Trước mắt việc quy định này nhằm khắc phục tồn tại, bất cập từ thực tiễn giải quyết các khiếu kiện hành chính trong thời gian vừa qua, bảo đảm tính hiệu quả, độc lập