trong quản lý và sử dụng đất
2.1.9.1. Giải quyết tranh chấp đất đai
Tranh chấp về đất đai là tranh chấp về tài sản dân sự nên giải quyết tranh chấp về đất đai phải theo nguyên tắc của Bộ luật Tố tụng dân sự, trong đó nêu cao việc hoà giải. Điều 135, LĐĐ 2003 và Điều 159, NĐ 181 quy định: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở; các bên tranh chấp đất đai phải chủ động gặp gỡ để tự hoà giải. Khi các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp. UBND xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hoà giải tranh chấp đất đai. Thời hạn hoà giải là 30 ngày làm việc, kể từ ngày UBND xã, phường, thị trấn nhận được đơn. Kết quả hoà giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất. Biên bản hoà giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp. Trường hợp kết quả hoà giải khác với hiện trạng SDĐ thì UBND xã, phường, thị trấn chuyển kết quả hoà giải đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai.
SDĐ thì UBND xã, phường, thị trấn gửi biên bản hoà giải đến Phòng TN&MT đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa HGD&CN, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến sở TN&MT đối với các trường hợp khác. Phòng TN&MT, sở TN&MT trình UBND cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới giấy chứng nhận QSD đất [14]; [36].
Tranh chấp đất đai đã được hoà giải tại UBND xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí thì do Toà án hoặc UBND cấp trên giải quyết. Điều 136, Điều 137, LĐĐ 2003 và Điều 160, NĐ 181 quy định: Đối với tranh chấp về QSD đất mà đương sự có giấy chứng nhận QSD đất hoặc có một trong các loại giấy tờ về QSD đất và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết. Đối với tranh chấp về QSD đất mà đương sự không có giấy chứng nhận QSD đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ về QSD đất được giải quyết như sau: Trường hợp chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết; trường hợp chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ TN&MT [14];[36].
Trong quá trình quản lý đất đai, nếu xảy ra tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính thì UBND của các đơn vị đó cùng phối hợp giải quyết. Trường hợp không đạt được sự nhất trí hoặc việc giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì do Quốc hội quyết định; trường hợp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn thì do Chính phủ quyết định.
Khi xảy ra tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không có giấy chứng nhận QSD đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ về QSD đất thì các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan hành chính để được giải quyết. Cơ quan hành chính các cấp giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau:
Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa HGD&CN, cộng đồng dân cư với nhau. Trường hợp không đồng ý với
64
quyết định giải quyết của chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết đối với tranh chấp đất đai giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với HGD&CN, cộng đồng dân cư. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến Bộ TN&MT. Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Bộ trưởng Bộ TN&MT là quyết định giải quyết cuối cùng [14];[36].
Các tranh chấp đất đai do cơ quan quản lý hành chính nhà nước giải quyết là tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không có giấy chứng nhận QSD đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ về QSD đất. Điều 161, NĐ 181 quy định, khi giải quyết các tranh chấp đất đai thuộc loại này phải căn cứ vào: chứng cứ về nguồn gốc và quá trình SDĐ do các bên tranh chấp đưa ra; ý kiến của Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp đất đai của xã, phường, thị trấn do UBND xã, phường, thị trấn thành lập; thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương; sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch SDĐ chi tiết đã được xét duyệt; chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước; quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất... [14].
2.1.9.2. Quy định về giải quyết khiếu nại đất đai
Điều 2, Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1999 quy định: khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [35].
Từ khái niệm chung, chúng ta có thể suy ra: Khiếu nại về đất đai là việc người SDĐ đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính về đất đai khi người SDĐ có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xâm phạm đến quyền hoặc lợi ích hợp pháp của họ thì họ có quyền khiếu nại để yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân này xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó. Điều 162, NĐ 181 quy định: các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là đối tượng bị khiếu nại bao gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định của các quyết định hành chính là đối tượng bị khiếu nại nêu trên [14].
Điều 138. LĐĐ 2003 quy định: Việc giải quyết khiếu nại liên quan đến đất đai được thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai như sau:
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại toà án nhân dân.
Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong thời hạn 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại tòa án nhân dân [14]; [36].
86
xúc; xử lý các vi phạm trong quản lý và SDĐ chưa nghiêm túc dẫn đến tâm lý coi thường pháp luật, làm hạn chế hiệu lực hiệu quả trong quản lý đất đai.
Kết quả đánh giá bằng hệ thống tiêu chí đánh giá QLNN về đất đai cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, QLNN về đất đai của Chính quyền huyện Tân Yên còn một số tồn tại nhất định: 2 trong 3 mục đích chính của QLNN về đất đai là công bằng, hiệu quả chưa đạt được. Việc sử dụng các phương thức trong thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai còn có những vướng mắc, bất cập. Có những nguyên nhân do bên ngoài đem lại như: cơ chế chính sách, nhưng cũng còn nhiều nguyên nhân nội tại trong các phương thức thực thi pháp luật của chính quyền nên hiệu quả và hiệu lực trong thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang chưa cao. Qua đó có thể kết luận thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên còn nhiều vấn đề bất cập cần phải điều chỉnh và hoàn thiện.
Thứ hai, Kết quả điều tra cho thấy, đánh giá của người dân và DN với câu hỏi: “Xin ông (bà), DN đánh giá việc thực hiện QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên hiện nay đạt được yêu cầu hay chưa?” HGD&CN đánh giá đạt yêu cầu là: 36.2%, DN đánh
giá đạt yêu cầu là: 40%. Như vậy, đa số người dân và DN đánh giá việc thi hành pháp luật trong QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên chưa đạt yêu cầu.
Thứ ba, Theo kết quả phỏng vấn trực tiếp các công chức thực hiện QLNN về đất
đai của huyện cho rằng: Việc thi hành pháp luật QLNN đối với đất đai hiện nay của huyện Tân Yên còn nhiều bất cập, tình trạng vi phạm pháp luật cả trong quản lý và SDĐ vẫn còn nhiều, kết quả quản lý chưa đạt yêu cầu. Chính quyền cấp huyện cần có những biện pháp chấn chỉnh hoàn thiện nâng cao chất lượng quản lý trong thời gian tới. Tỉnh, Trung ương cần có những biện pháp điều chỉnh những bất cập về chính sách quản lý đất đai.
2.5.2. Nguyên nhân hạn chế của các phương thức thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên
2.5.2.1. Nguyên nhân pháp luật: Nhìn chung, hệ thống pháp luật về QLNN đối với
đất đai chưa thực sự hoàn chỉnh, không rõ ràng và còn phức tạp. Hệ thống văn bản được ban hành bởi rất nhiều cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương để điều chỉnh quan hệ đất đai nên có độ phức tạp cao, không thuận lợi trong thi hành pháp luật; mặt
khác, các văn bản còn có một số mâu thuẫn, tạo nên sự lúng túng trong xử lý; còn nhiều yếu tố chưa có khung điều chỉnh đầy đủ trong văn bản luật, tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật. Cụ thể:
Một là, Pháp luật về quy hoạch duy trì sự tham gia lập và quản lý quy hoạch SDĐ
vào các mục đích khác nhau của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực như xây dựng, kiến trúc, giao thông...; chưa quy định chặt chẽ về cơ chế phối hợp của những ngành này nên việc phối hợp còn yếu, quan điểm và cách nhìn ở mỗi ngành khác nhau. Mặt khác, hệ thống quy hoạch, kế hoạch SDĐ được lập và quản lý theo cấp hành chính như tỉnh - thành phố, quận - huyện, xã - phường... dẫn đến quy hoạch, kế hoạch SDĐ trở nên phân tán nhỏ lẻ cũng như có độ vênh, thậm chí chồng chéo giữa quy hoạch giao thông, xây dựng và quy hoạch SDĐ... Nguyên tắc: “quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp trên” chưa được cụ thể hóa để đảm bảo tính hợp lý, thống nhất của hệ thống quy hoạch.
Hai là, Thiếu các quy định cụ thể về các điều kiện để được xét giao đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ và cơ chế đảm bảo để tạo được quỹ đất đáp ứng nhu cầu giao đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ cho hộ gia đình cá nhân. Thiếu các quy định cụ thể để xử lý khắc phục tình trạng UBND cấp xã cho thuê đất trái thẩm quyền, quá thời hạn quy định. Các quy định của pháp luật về chế độ quản lý đất công ích chưa chặt chẽ. Các quy định về thu hồi đất do được giao trái thẩm quyền chưa hợp lý vì hầu hết các trường hợp người SDĐ được giao trái thẩm quyền không có lỗi, mặt khác một số trường hợp người SDĐ đã sử dụng vào mục đích được giao như làm nhà ở, làm ao nuôi trồng thủy sản... thì thu hồi đất cũng không khắc phục được hậu quả do giao đất trái thẩm quyền gây ra, do đó không đạt được mục đích của quản lý. Thiếu các quy định hỗ trợ cần thiết cho các dự án nhà đầu tư tự nhận chuyển nhượng QSD đất để thực hiện dự án bị dở dang, không thực hiện được do chỉ còn một phần đất nhà đầu tư không tự thỏa thuận và nhận chuyển nhượng được với người SDĐ.
Ba là, Các quy định về thủ tục kiểm tra, xác nhận nguồn gốc, thời điểm SDĐ đang
sử dụng ổn định, không có tranh chấp nhưng không có giấy tờ về QSD đất để thu hồi đất, cấp giấy CNQSD đất không thống nhất, thiếu chặt chẽ và thiếu cơ chế giám sát công việc này, nên dễ sảy ra tình trạng xác nhận thiếu khách quan, chính xác hoặc lợi dụng làm trái
88
quy định như: trường hợp xác định nguồn gốc, thời điểm SDĐ để thu hồi đất, pháp luật đất đai quy định: Người bị thu hồi đất kê khai theo mẫu tờ khai do Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB phát và hướng dẫn; Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB làm việc với Văn phòng đăng ký QSD đất và UBND cấp xã nơi có đất để xác định nguồn gốc SDĐ. Như vậy, pháp luật không xác định rõ ai là người phải chịu trách nhiệm về tính chính xác về nguồn gốc, thời điểm SDĐ làm căn cứ xác định đủ điều kiện hay không đủ điều kiện bồi thường, hỗ trợ cho người SDĐ. Quy định như vậy dễ dẫn đến sự tùy tiện, thiếu khách quan, chính xác trong việc xác định nguồn gốc, thời điểm SDĐ.
Bốn là, Thiếu các quy định về cơ chế giám sát, xử lý để đảm bảo cho hoạt động