7. Kết cấu của luận án
4.2.1. Hoàn thiện pháp luật về quản lý Nhà nước về biểu diễn nghệ thuật
81 TS. Nguyễn Danh Ngà, Viện Văn hóa Nghệ thuật, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2010), Kỷ yếu Hội thảo về: Công nghiệp văn hóa Việt Nam - Thực trạng và giải pháp, Hà Nội , tr.28.
4.2.1.1. Cần nghiên cứu ban hành Luật về biểu diễn nghệ thuật
Trước thực trạng NTBD đang thiếu hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đủ mạnh đáp ứng yêu cầu QLNN… thì việc hoàn chỉnh, bổ sung thêm hệ thống văn bản pháp luật cho lĩnh vực NTBD trong điều kiện cơ chế thị trường là việc làm vô cùng cấp thiết. Trước hết, cần nhanh chóng ban hành Luật NTBD nhằm phục vụ công tác QLNN và tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động BDNT phát triển phong phú.
Để khắc phục những vướng mắc này, tạo khung pháp lý phù hợp với nhiệm vụ QLNN thời gian tới trong lĩnh vực hoạt động biểu diễn thì việc sửa đổi các quy định hiện hành là tất yếu.
Hoạt động NTBD được xác định là vấn đề thuộc lĩnh vực văn hóa, có tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hưởng thụ, tiếp cận văn hóa của nhân dân đã được ghi nhận tại Điều 41 và Điều 60 của Hiến pháp năm 2013. Ngoài ra, để đảm bảo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người, quyền công dân đã được quy định cụ thể trong Hiến Pháp 2013. Cụ thể là Điều 14 (2) quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.” Do đó, về nguyên tắc, các quy định điều chỉnh lĩnh vực này phải được thể chế hóa bằng một pháp lệnh hoặc một đạo luật.
Quan hệ thuộc lĩnh vực NTBD cần được tiếp tục nghiên cứu, áp dụng quy định QLNN của Chính phủ trong giai đoạn chuyển tiếp để thích nghi với bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế, tạo sự ổn định trong dài hạn để xác định áp dụng những quy định mang tính nguyên tắc của một đạo luật. Việc ban hành Luật NTBD sẽ khắc phục những tồn tại hạn chế trong quy định của pháp luật hiện nay. Bởi vì các quy định trong Nghị định số 79, Nghị định số 15, hay Nghị định 144/2020 về các quy định ngăn cấm, hay hạn chế quyền biểu diễn nghệ thuật, quyền hưởng thụ văn hóa cần phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội nhưng do “chưa đủ điều kiện” để xây dựng thành luật nên có thể áp dụng quy định tại Khoản 4, Điều 14, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Khoản 3, Điều 19, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để ban hành Nghị định. Đặc biệt là, Nghị định số 144/2020 cũng được Bộ Tư pháp chỉ rõ đã quy định nhiều vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh ở tầm Luật. Vì thế, việc ban hành nghị định để điều chỉnh lĩnh vực hoạt động NTBD là một giải pháp tình thế và cần đánh giá thực tiễn để sớm xây dựng luật hoặc pháp lệnh để điều chỉnh lĩnh vực hết sức quan trọng này.
Do đó, trong tương lai cần ban hành Luật biểu diễn nghệ thuật trong đó có quy định môt số nội dung cụ thể sau:
Thứ nhất, Luật nghệ thuật biểu diễn cần được ban hành để xác định rõ phạm vi quản lý, cần xác định loại hình nghệ thuật nào cần được quản lý và cách thức quản lý phù hợp với đặc thù và mục đích của từng nhóm BNDT. Như cách phân loại ở chương 2, có thể chia thành nhóm BNDT vì mục đích công và nhóm BDNT vì mục đích kinh doanh giải trí. Với mỗi nhóm BNDT như vậy, sẽ có những quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ của người biểu diễn, quyền trong biểu diễn và quyền của đơn vị tổ chức biểu diễn. Những quy định này có thể tham khảo kinh nghiệm của Vương quốc Anh.
Thứ hai, luật cần quy định về các chính sách xã hội hóa, thu hút đầu tư trong Luật BDNT để đảm bảo gìn giữ và phát huy các giá trị truyền thống của dân tộc, đặc biệt là các loại hình NTBD được công nhận là di sản văn hóa phi vật thể như Ca trù, hát Xoan…. Hiện nay, hoạt động NTBD được xác định là một lĩnh vực đầu tư kinh doanh có điều kiện theo quy định của Luật Đầu tư, do đó cần đảm bảo sự thống nhất giữa hai văn bản này để thúc đẩy xã hội hóa và thu hút đầu tư vào lĩnh vực NTBD.
Thứ ba, luật cần quy định rõ các hành vi cấm đối với các hoạt động BDNT có các nội dung phức tạp và nhạy cảm về “chống Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam”, “xuyên tạc lịch sử, chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam”; “xâm phạm an ninh quốc gia”, “phá hoại khối đại đoàn kết toàn dân tộc”, “xúc phạm tín ngưỡng tôn giáo”, “phân biệt chủng tộc”, “kích động bạo lực, tuyên truyền để đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền và bảo đảm quyền con người, nghĩa là những hành vi hạn chế quyền phải do văn bản luật quy định.
Thứ tư, khắc phục những hạn chế trong Nghị định số 144, luật cần quy định rõ trách nhiệm của chủ thể có liên quan đến hoạt đông tổ chức BDNT như các công ty quản lý ca sĩ, diễn viên chuyên nghiệp, trách nhiệm cụ thể của các công ty tổ chức sự kiện để đảm bảo bất kỳ cá nhân, tổ chức có liên quan đến hoạt động BDNT cần chịu trách nhiệm theo pháp luật.
Thứ năm, luật cần quy định rõ về hoạt động phối hợp liên ngành trong thực hiện ban hành văn bản chấp thuận tổ chức hoạt động biểu diễn nghệ thuật, tránh tình trạng chương trình biểu diễn đã được chấp thuận nhưng lại bị tạm dừng bởi vì các lý do an ninh, trật tự, an toàn xã hội hay phòng cháy, chữa cháy, bởi lẽ việc tạm dừng sát ngày tổ chức biểu diễn sẽ gây những thiệt hại kinh tế rất lớn, khó khắc phục hậu quả đối với các chương trình biểu diễn quy mô lớn. Ngoài ra, thuật ngữ “Văn bản chấp thuận” trong Nghị định số 144 với mục đích để giảm đi sự kiểm duyệt của Nhà nước. Tuy nhiên, về thuật ngữ đây bản chất chỉ là đánh tráo khái niệm vì cá nhân, tổ chức vẫn phải nộp hồ sơ, vẫn phát sinh thủ tục hành chính và phải có văn bản trả lời thay vì là “Giấy phép” dùng “Văn bản chấp thuận”. Do đó, cần cân nhắc học hỏi kinh nghiệm của Anh về vấn đề cấp phép BDNT: theo quy định tại Luật cấp phép 2003 thì một số hoạt động biểu diễn như biểu diễn kịch, chiếu phim, biểu diễn âm nhạc, nhảy múa mà có lượng khán giả từ 500 người hoặc biểu diễn trước 8 giờ sáng hoặc sau 11 giờ đêm.
Thứ sáu, luật cần quy định chi tiết đối với các hình thức BDNT không chuyên, đặc biệt là biểu diễn thông qua các phương tiện truyền dẫn, các trang mạng xã hội như facebook, tiktok… với sự phát triển không ngừng của cách mạng công nghệ 4.0, hoạt động BDNT thường gắn liền với việc ứng dụng các thành tựu của khoa học, kỹ thuật vào biểu diễn, nhưng cũng làm phát sinh nhiều nguy cơ như mất an toàn trên không gian mạng, vi phạm bản quyền… do đó cần phải có những quy định cụ thể về những hoạt động BDNT không chuyên trên không gian mạng.
Thứ bảy, cần cân nhắc bổ sung quy định về cấm hát nhép thay vì việc cho phép theo Nghị định số 144 hiện nay bởi lẽ xuất phát từ quan điểm quản lý nhà nước thì hành vi hát nhép có thể được xem là hành vi lừa dối khản giả ở một số quốc gia. Ví dụ như ở Trung Quốc, Luật biểu diễn
thương mại, Điều 29 quy định: “Không người biểu diễn nào có thể lừa dối khán giả bằng cách hát nhép. Không có đơn vi tổ chức biểu diễn nào được tổ chức các diễn viên hát nhép. Không thực thể nào có thể cung cấp bất kỳ điều kiện nào cho việc hát nhép. Đơn vị tổ chức biểu diễn sẽ phải chỉ định người đặc biệt giám sát buổi biểu diễn để ngăn chặn hát nhép.”; Điều 47 quy định về trách nhiệm pháp lý “Bất kỳ đơn vị biểu diễn, tổ chức biểu diễn nghệ thuật, hoặc nghệ sỹ nào thực hiện các hành vi sau đây sẽ bị gửi cảnh báo công khai bởi cơ quan văn hóa có thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước hoặc cơ quan văn hóa có thẩm quyền của Chính quyền nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị hoặc thành phố trực thuộc trung ương. Bất kỳ chủ thể biểu diễn, tổ chức biểu diễn nghệ thuật bị cảnh báo 2 lần trong vòng 2 năm thì giấy phép biểu diễn thương mại của họ sẽ bị hủy bởi cơ quan cấp phép. Cá nhân nghệ sỹ bị cảnh cáo 2 lần trong 2 năm thì giấy phép biểu diễn cũng bị thu hồi bởi cơ quan quản lý thương mại và công nghiệp, trong đó có hành vi :(3) lừa dối khán giả bằng cách hát nhép; hoặc (4) Cung cấp các điều kiện để người biểu diễn tiến hành hát nhép.”
4.2.1.2. Cần quy định rõ về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền ở địa phương
Trong thời gian tới, thực hiện chủ trương của Chính phủ, các ngành triển khai phân cấp hợp lý về QLNN theo ngành, lĩnh vực giữa Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ và giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ với UBND cấp tỉnh trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong hệ thống tổ chức HCNN, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ; phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực của các địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực, đáp ứng yêu cầu cải cách HCNN, xây dựng Chính phủ điện tử và hội nhập quốc tế.
Để đạt được mục tiêu trên, công tác phân cấp QLNN hoạt động NTBD cần quan tâm một số nội dung sau:
- Tiếp tục phân cấp, trao quyền và xác định trách nhiệm quản lý cho các cấp huyện và xã. Việc phân cấp phải gắn liền với xác định cụ thể phạm vi thẩm quyền và nội dung quản lý, tránh lạm quyền hay chồng chéo thẩm quyền. Cụ thể, UBND quản lý hoạt động NTBD theo cấp, địa bàn quản lý trừ các trường hợp thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ VHTTDL cũng như các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương và cơ quan cấp trên; thực hiện hoặc ủy quyền cho cơ quan, phòng, bộ phận chuyên môn về văn hóa thuộc UBND thực hiện thủ tục hành chính đối với các hoạt động NTBD tại địa điểm do mình quản lý (phải liệt kê theo danh mục và công khai các địa điểm).
- Quy định cơ chế báo cáo và kiểm tra giữa cơ quan QLNN cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới.
- Quy định cơ chế chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan QLNN khi có sự việc, hành vi vi phạm trên địa bàn quản lý.
- Đối với Bộ máy quản lý về BDNT nên chăng quy định thêm về HĐNT theo mô hình của nước Anh để đảm bảo hoạt động quản lý hành chính tách rời hoạt động chuyên môn, và tập trung nguồn lực trí tuệ thúc đẩy phát triển ngành BDNT, cơ cấu chức năng cụ thể như sau:
HĐNT có một vai trò rất quan trọng. Đây là cơ quan duy nhất tài trợ và phát triển nghệ thuật. Hội đồng Nghệ thuật Anh được xem là “cánh tay nối dài” (arm-length) của Chính phủ trong việc lựa chọn, xác định những chủ đề, lĩnh vực ưu tiên trong chính sách văn hóa. Thành viên của HĐNT do Bộ trưởng DCMS chỉ định. Các thành viên có nhiệm kỳ 4 năm, và có thể được bổ nhiệm ở nhiệm kỳ 4 năm tiếp theo. Hội đồng họp tối đa 5 lần 1 năm. Mỗi thành viên Hội đồng được lựa chọn do những thành tựu họ đạt được với tư cách là những nghệ sĩ, quản lý nghệ thuật, các nhà nghiên cứu, hay cả các nhà quản trị trong các thành phần kinh tế tư nhân và Nhà nước. HĐNT chịu trách nhiệm phát triển và tăng cường hiểu biết và thực hành nghệ thuật, tăng cường khả năng tiếp cận nghệ thuật của người dân. HĐNT quyết định những chính sách và các hướng ưu tiên, cũng như đầu tư ngân sách cho các nghệ sĩ và các tổ chức nghệ thuật thông qua các HĐNT vùng.
4.2.1.3. Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, đánh giá chất lượng và chế tài xử phạt vi phạm
Có lẽ chưa bao giờ hoạt động BDNT ở nước lại diễn ra một cách sôi động như những năm gần đây. Đó là cơ hội do chính sách đổi mới, mở cửa và tăng cường giao lưu quốc tế của Đảng và Nhà nước. Cũng chính vì là một lĩnh vực phát triển “nóng” như vậy nên nhiều năm qua đã xảy ra nhiều hiện tượng tiêu cực trong hoạt động quản lý BDNT. Mặc dù Thanh tra Bộ VHTTDL, Cục Nghệ thuật biểu diễn, Thanh tra chuyên ngành tại các địa phương đã có nhiều cố gắng trong công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động BDNT nhưng vì nhiều nguyên nhân vẫn xảy ra không ít sự việc tiêu cực, đi ngược lại chuẩn mực đạo đức, truyền thống, thuần phong mỹ tục của dân tộc, gây phản cảm trong đời sống tinh thần của xã hội. Trước tình hình đó các cấp QLNN đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp xử phạt. Tuy nhiên, các quy định của nhà nước chưa thống nhất, vẫn còn mâu thuẫn, khoảng trống pháp lý, chưa phù hợp với tình hình thực tiễn, các hình thức xử phạt còn mang tính hình thức, chưa đủ sức để ngăn chặn các sự việc tiêu cực trong hoạt động BDNT, thi người đẹp, trình diễn thời trang và nhiều hoạt động khác. Một số đơn vị tổ chức sự kiện và một số nghệ sĩ “sẵn sàng” nộp phạt để đạt mục đích của mình. Vì vậy, các cấp QLNN cần phải bổ sung những quy định mới đủ mạnh và có tính nghiêm minh để ngăn chặn các sai phạm trong hoạt động BDNT. Điều này rất quan trọng, vì nếu các sai phạm không được xử lý nghiêm minh, các điều luật không thể hiện tính răn đe, những người vi phạm sẽ cho rằng những quy định đưa ra là không nghiêm, họ vẫn tiếp tục tái phạm, thậm chí lần tái phạm sau sẽ nặng hơn lần trước, tinh thần coi thường pháp luật. Khi đó, lòng tin của công chúng vào nghệ thuật của đất nước sẽ giảm sút.
Hiện tượng nhờn luật đã trở thành căn bệnh kinh niên không chỉ trong lĩnh vực BDNT mà còn cả các lĩnh vực khác trong đời sống, mà một trong những nguyên nhân là do các chế tài của chúng ta còn thiếu và chưa đủ sức răn đe. Để khắc phục, cần đầu tư xây dựng hệ thống chế tài, coi đó là phần quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản. Chúng ta quy định các hành vi cá nhân, tổ chức được làm, không được làm, nhưng lại chưa quy định hoặc không có các quy định về việc nếu đối tượng bị quản lý không thực hiện hoặc thực hiện không đúng thì phải quản lý như thế nào hoặc xử phạt như thế nào là phù hợp vừa đảm bảo tính răn đe vừa đảm bảo tính khả thi
của Điều luật. Mức xử phạt cũng cần được nâng cao tới mức nếu bị phát hiện và xử phạt thì người vi phạm sẽ bị lỗ, không đủ sức nghĩ tới chuyện “cứ vi phạm, nếu bị phạt thì sẽ lại vi phạm tiếp để bù lại”. Thậm chí cần có cả hình phạt hình sự để ràng buộc trách nhiệm và trừng phạt để ràng buộc trách nhiệm, phạt những người cố tình phạm luật, gây thiệt hại nghiêm trọng.
Về hình thức xử phạt và mức xử phạt chúng ta có thể tham khảo quy định về biểu diễn nghệ thuật của các nước như: Trong Luật biểu diễn thương mại của Trung Quốc có giành 1