7. Kết cấu của luận văn
1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quy định công khai, minh bạch tài sản, thu
kê khai về thu nhập, tài sản. Nếu việc quản lý thủ công, chưa ứng dụng công nghệ quản lý hiện đại để xử lý khối lượng lớn giấy tờ, dữ liệu kê khai thì sẽ gây quá tải đối với nguồn lực của cơ quan chịu trách nhiệm. Đồng thời, để
kiểm tra chặt chẽ nội dung kê khai cũng rất quan trọng nhưng để kiểm tra hiệu quả còn liên quan đến nguồn nội lực và năng lực quản lý dữ liệu, nhưng cũng phát sinh từ yêu cầu tiếp cận các nguồn dữ liệu bên ngoài (chẳng hạn như hồ sơ đất đai, xe cộ, nhà cửa; thông tin ngân hàng, thuế, bảo hiểm) để đối chiếu với những tài sản kê khai...
1.4. Kinh nghiệm quốc tế về quy định công khai, minh bạch tài sản, thu nhập thu nhập
Trong những năm 90, không chỉ có các quốc gia đang chuyển đổi mới hình thành các cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập; trong đó có vấn đề công khai, minh bạch mà cũng đã có cả sự xuất hiện của các tiêu chuẩn quốc tế mang tính khuyến nghị hoặc không ràng buộc về vấn đề này. Một trong những văn kiện quốc tế đề cập sớm nhất đến vấn đề này là Công ước chống tham nhũng Liên châu Mỹ (được thông qua vào năm 1996). Công ước này quy định rằng các quốc gia thành viên cần xem xét các biện pháp nhằm “thiết lập, duy trì và củng cố các hệ thống báo cáo về thu nhập, tài sản và trách nhiệm của những người giữ các chức vụ nhất định theo quy định của pháp luật và, khi phù hợp, công khai các thông tin kê khai đó” [9]. Ngoài ra, Công ước của Liên minh Châu Phi về Phòng, chống tham nhũng (được thông qua năm 2003) cũng yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết “yêu cầu tất cả hoặc các công chức được bổ nhiệm giữ chức vụ phải kê khai tài sản của mình tại thời điểm nhận nhiệm vụ, trong khi làm việc và sau khi hết nhiệm kỳ công vụ” [8]. Khuyến nghị R (2000) 10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (được thông qua vào ngày 11/5/2000) về bộ quy tắc ứng xử cho công chức đã
35
35
dành riêng Điều 14 để quy định về việc kê khai như sau: “Công chức giữ những chức vụ mà chức vụ đó có khả năng tác động đến lợi ích riêng tư hoặc cá nhân của người đó thì phải kê khai định kỳ, khi có yêu cầu và bất kỳ khi nào có sự thay đổi về bản chất hoặc phạm vi của các lợi ích đó”.
Đến nay, vấn đề kê khai đối với công chức đã trở thành một phần trong tiêu chuẩn mang tính toàn cầu và được thể hiện rõ nét trong Công ước Liên
Hợp quốc về Chống tham nhũng (được thông qua vào năm 2003). Điều 8, khoản 5 của Công ước này chứa đựng một tiêu chuẩn “mềm”, trong đó yêu cầu các quốc gia thành viên “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ”.
Công ước quay trở lại vấn đề công khai trong bối cảnh thực hiện các hoạt động thu hồi tài sản thông qua việc yêu cầu “Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này” (Điều 52, khoản 5 Công ước).
Các yêu cầu của Công ước Chống tham nhũng không lớn hơn nghĩa vụ phải xem xét. Do đó, nếu nói như ngôn ngữ trong Hướng dẫn lập pháp để thực hiện Công ước Liên Hợp quốc về Chống tham nhũng (khoản 12) thì rõ ràng là các quốc gia thành viên được thúc giục phải xem xét áp dụng các hệ
36
36
thốngcông khai và nỗ lực hết mình để quyết định xem những hệ thống này có tương thích với hệ thống pháp luật của mình hay không. Ngoài ra, Hướng dẫn kỹ thuật về việc thực thi Công ước Liên Hợp quốc về Chống tham nhũng cũng đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:
- Công khai tất cả những loại hình cơ bản về thu nhập và tài sản của công chức (tất cả hoặc ở mức độ nhất định về trách nhiệm hoặc lĩnh vực và/hoặc các mối quan hệ của công chức);
- Công khai các hình thức cho phép so sánh tình hình tài chính của công chức theo từng năm;
- Công khai các thủ tục ngăn ngừa khả năng che giấu tài sản của công chức thông qua các biện pháp khác hoặc trong phạm vi có thể, được nắm giữ bởi những người mà một quốc gia thành viên không thể xâm phạm (như ở nước ngoài hoặc được nắm giữ bởi một người không nơi cư trú);
- Đưa ra một hệ thống tin cậy các biện pháp để kiểm soát tài sản và thu nhập đối với tất cả các thực thể và pháp nhân - chẳng hạn trong lĩnh vực quản lý thuế - nhằm có cơ hội tiếp cận với những cá nhân hoặc pháp nhân có quan
hệ với công chức;
- Công chức có nhiệm vụ quan trọng là phải chứng minh các nguồn thu nhập của mình;
- Trong chừng mực có thể, các công chức bị ngăn cấm công khai tài sản không tồn tại để tránh trường hợp sau đó tài sản này có thể được sử dụng để biện minh cho sự giàu lên không giải thích được;
- Cơ quan giám sát phải có đầy đủ năng lực, chuyên môn, năng lực kỹ thuật và thẩm quyền pháp lý để hoạt động giám sát có ý nghĩa;
- Có các hình phạt ngăn chặn phù hợp đối với việc vi phạm những quy định này.
37
37
Thứ nhất, quy định đối tượng phải công khai, minh bạch tài sản,
thu nhập
Mỗi quốc gia có cách phân loại riêng của mình đối với từng loại công chức thuộc đối tượng phải kê khai. Cũng có quốc gia quy định chi tiết đến từng cá nhân cũng phải kê khai, chứ không chỉ riêng công chức. Nhìn chung, kinh nghiệm quốc tế cho thấy các nhóm công chức sau đây thường là đối tượng được yêu cầu kê khai tài sản:
- Thành viên của nghị viện và chính phủ: Có quốc gia giới hạn đối tượng phải kê khai ở phạm vi h p nhất, đó là các thành viên của nghị viện, quốc hội. Lý do của việc này có thể là do nhu cầu phải thúc đẩy trách nhiệm giải trình về chính trị và công khai thông tin về ứng cử viên trong quá trình bầu cử. Đây là đặc điểm nổi bật ở một số quốc gia Tây Âu (trong thực tế cũng
có một số quốc gia trong số này quy định việc kê khai đối với các thành viên trong nội các). Thí dụ điển hình là Đức (quy định nghĩa vụ kê khai đối với các thành viên trong Nghị viện), và một số quốc gia Bắc Âu như Đan Mạch, Thụy Điển và Na Uy.
- Các quan chức/chính trị gia cao cấp: Việc xác định phạm vi chức vụ, trong đó bao gồm cả các nghị sĩ và bộ trưởng cũng như một số loại chức danh được trao các quyền hạn về chính trị hoặc nắm giữ các vị trí điều hành cấp cao, có lẽ là cách tiếp cận phổ biến nhất trong đa số các nước. Lý giải cho điều này có thể là nhận thức rằng không chỉ những chính trị gia có chức vụ do được bầu mà kể cả các công chức cấp cao ở các bộ ngành, cũng như những người đứng đầu cơ quan là những người có vai trò đặc biệt quan trọng trong
quá trình hoạch định các chính sách. Mặc dù có thể trách nhiệm giải trình của họ không giống nhau nhưng thực tiễn pháp lý đã cho thấy sự cần thiết của việc yêu cầu họ công khai các mối quan hệ công việc với bên thứ ba, các khoản thu nhập bổ sung hoặc lợi ích cá nhân của mình. Lợi ích của việc áp
38
38
dụng hệ thống này là nhằm thúc đẩy các nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình.
- Hầu hết hoặc tất cả các công chức: Ở một số quốc gia, nghĩa vụ kê khai được áp dụng đối với hầu hết hoặc toàn bộ công chức (kể cả trong ngành tư pháp). Tuy nhiên, khái niệm thế nào là công chức thì mỗi quốc gia lại có quy định khác nhau. “Tất cả hoặc hầu hết công chức” không nhất thiết phải có nghĩa là tất cả hoặc hầu hết những người làm trong khu vực công. Luật Phòng ngừa xung đột lợi ích trong các hoạt động của công chức của Latvia định nghĩa công chức “là những người mà trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình ở chức vụ nhà nước hoặc trong các cơ quan chức năng của chính quyền địa phương, theo quy định của pháp luật hiện hành, có quyền ban hành các quy định quản lý, hoặc thực hiện các chức năng giám sát, kiểm soát, yêu cầu hoặc xử phạt đối với những người không thuộc quyền kiểm soát trực tiếp hoặc gián tiếp của mình, hoặc giải quyết các vấn đề liên quan đến tài sản của
nhà nước hoặc chính quyền địa phương, kể cả các nguồn lực về tài chính, thì đều được coi là công chức”.
- Một số nhóm đối tượng đặc biệt khác: Cũng cần đề cập đến một số nhóm đối tượng mà vừa không thể coi họ là người có chức vụ, vừa không thể coi họ là công chức bình thường. Những người này, chẳng hạn, là các cố vấn cho những người có chức vụ và những người được chính những người có chức vụ chỉ định. Những trường hợp này có thể thấy ở Bosnia và
Herzegovina, Ai Len (dưới tên gọi “cố vấn đặc biệt”), và Latvia (cố vấn của tổng thống, các cố vấn khác, các tư vấn và trợ lý, và người đứng đầu các văn phòng của thủ tướng, các phó thủ tướng, bộ trưởng, thứ trưởng).
Một số nước không chỉ quy định nghĩa vụ kê khai đối với công chức mà còn đối với cả những người có liên quan đến họ. Thường thì những người này không cần phải nộp bản kê khai của riêng mình, mà thay vào đó, công
39
39
chức phải cung cấp dữ liệu về người đó trong bản kê khai của mình. Phạm vi thông tin cần cung cấp thường sẽ h p hơn thông tin về bản thân công chức kê
khai. Lý do của việc đưa ra quy định này là để ngăn chặn việc công chức che giấu tài sản và thu nhập của mình dưới tên người khác. Mặt khác, thực tế cho thấy nếu lợi ích cá nhân của một người nào đó ít nhiều liên quan đến công chức thì sẽ tồn tại nguy cơ người đó gây ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ của công chức nếu lợi ích đó do công chức trực tiếp nắm giữ và quyết định. Dưới đây là một số nhóm người mà công chức cần cung cấp dữ liệu cá nhân trong bản khai của mình, thường là những người có mối liên hệ thân thiết nhất trong cuộc sống riêng tư của một công chức.
- Vợ/chồng
- Con cái, các thành viên khác trong gia đình/họ hàng
- Những người cùng chung sống, nhưng không nhất thiết phải là vợ/chồng, con cái hay họ hàng của công chức.
Ở một số ít quốc gia, thí dụ như Anbani, Belarus và Ka-zắc-stan, không
chỉ công chức phải kê khai thông tin về vợ/chồng/họ hàng của mình mà chính những người này cũng phải nộp bản tự kê khai của mình.
Ngoài ra, một số quốc gia đòi hỏi công chức cung cấp thông tin về những người có liên quan, khi có thông báo về khả năng vi phạm pháp luật hoặc khi một cuộc điều tra được mở ra. Thí dụ như ở Slovenia, nếu đối chiếu dữ liệu đã được cung cấp với một vụ việc trong thực tế mà cho căn cứ chính đáng để giả định rằng công chức đang tiến hành chuyển tài sản hoặc thu nhập của mình cho các thành viên trong gia đình nhằm trốn tránh việc kiểm tra, thì một Ủy ban của Quốc hội, theo đề nghị của Ủy ban Phòng ngừa tham nhũng, sẽ đề nghị công chức đó báo cáo thông tin về các thành viên trong gia đình của mình. Ở Anbani, luật pháp cho phép yêu cầu bất kỳ thể nhân hay pháp
40
40
nhân nào nộp bản kê khai khi mà, theo kết quả xác minh, có căn cứ rõ ràng rằng họ có liên quan đến đối tượng phải kê khai.
Thứ hai, quy định về phạm vi và nội dung công khai, minh bạch tài sản, thu nhập
- Về thu nhập: Thu nhập là một trong những loại thông tin phổ biến nhất cần cung cấp trong bản kê khai của công chức. Ít nhất có 2 lý do cho vấn đề này. Thứ nhất, thông tin về thu nhập của công chức thể hiện những lợi ích
cá nhân của người đó trong mối liên hệ với bên thứ ba (do đó thông tin về nguồn gốc và loại thu nhập thường được yêu cầu chỉ rõ) và sức nặng của các lợi ích đó (vì thế mà số tiền thu nhập thường được yêu cầu chỉ rõ). Thứ hai, tỷ lệ tương đối của thu nhập chính so với thu nhập bên ngoài sẽ cho phép đánh giá xem liệu chức vụ của người đó có tương xứng với những gì mà người đó thu được hay không. Ngoài ra, trong quá trình thực hiện một cuộc điều tra hay kiểm toán, dữ liệu về thu nhập là rất cần thiết để quyết định xem liệu tài sản của người đó có thể được chứng minh là xuất phát từ nguồn gốc hợp pháp hay không. Cũng có quốc gia áp dụng phương pháp kiểm soát nghiêm khắc nhất, đó là yêu cầu kê khai con số chính xác về khoản thu nhập (bao gồm tiền lương, các khoản phí, lợi nhuận từ bán hay cho thuê tài sản, đền bù bảo hiểm, trúng xổ số, thừa kế, quà tặng bằng tiền,…) và xác định rõ nguồn gốc của thu nhập đó. Đây là tiêu chuẩn điển hình ở nhiều nước xã hội chủ nghĩa cũ. Một thí dụ khác có thể kể đến là quy định về kê khai của Ai Len, nơi mà “không nhất thiết phải cụ thể hóa trong bản kê khai số lượng hoặc giá trị quy ra tiền của bất kỳ lợi ích nào hoặc các khoản thưởng từ nghề nghiệp hay công việc kinh doanh”. Ở Anh, thành viên của Hạ viện phải cung cấp số lượng chính
xác của từng khoản được thanh toán bất kể lớn nhỏ (trừ khi khoản tiền đó có được khi người đó thực hiện nhiệm vụ của một nghị sĩ) hoặc thu nhập có
41
41
được từ đất và tài sản (sẽ phải kê khai nếu thu nhập đó lớn hơn 10% so với lương hiện tại của một nghị sĩ).
- Về tài sản: Ở nhiều quốc gia, công chức phải kê khai không chỉ thu nhập mà còn cả tài sản nữa. Nói đến tài sản là nói đến nhiều loại vật chất cần kê khai: bất động sản, các loại động sản [như xe cộ, tầu thuyền, đồ cổ có giá trị và các công trình nghệ thuật, vật nuôi (như quy định ở Croatia), thậm chí vật liệu xây dựng (như quy định ở Belarus),…], cổ phần, cổ phiếu, các khoản vay, tiết kiệm dưới hình thức ký quỹ ngân hàng hoặc tiền mặt. Cũng giống như thông tin về thu nhập của công chức, thông tin về tài sản thể hiện lợi ích của họ. Thí dụ, việc biết rằng một nghị sỹ sở hữu một bất động sản ở một nơi nào đó có thể giúp đánh giá lập trường của nghị sỹ đó về một vấn đề có liên quan một phần nào đó đến tình trạng của khu đất đó; cũng như việc biết về những cổ phiếu thuộc sở hữu của nghị sỹ đó sẽ cho phép đánh giá sâu sắc về những sáng kiến, ý tưởng của ông ta liên quan đến lĩnh vực này hay lĩnh vực